克服现代治理困境中信息不对称性难题的路径选择Word文档下载推荐.docx

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信息失真；

贤能治理；

任期调控；

技术治理

【文章结构】

一、引言：

信息不对称性是多层委托代理问题的内生性弊病

二、文献综述：

科层制中的信息传递与逆向激励

三、人的视角：

行政伦理与公务员德性价值追求

四、制度的视角：

问责制与任期调控

五、技术的视角：

扁平化与多信息渠道

六、总结与讨论：

迈向更加开放的治理体系

政策供给不足或者执行低效率是造成现代治理困境的直接原因。

然而造成现代社会普遍存在公共政策失灵的根源是什么？

信息是一切社会互动行为产生的基础，信息不完全造成了经济交易行为上的竞争性市场失灵，同样的，信息不对称也带了政府治理上的公共政策失败。

时下，2019新型冠状病毒的全球大扩散令各国和地区陷入了普遍性的公共卫生治理困境，并进一步诱发金融动荡、社会恐慌以及诸多国际极端行为等。

一些发达国家、乃至是国际大国甚至直接宣称“无应对能力”，并在21世纪的今天搬出19世纪的社会达尔文主义，冀图“群体免疫”。

须知，物竞天择、适者生存是一个漫长的自然选择过程，难不成也要让普通民众经历新型冠状病毒的自然筛选吗？

约翰·

梅纳德·

凯恩斯早在一百年前就纠正了这种观点，“从长期来看，我们都将死去”，政府的现代治理能力，尤其是摆脱现代治理困境的能力着实是对人民最大的责任担当。

信息不对称性对公共政策的毁灭性影响有目共睹，政府破解现代治理困境首先要克服信息不对称性。

那么信息不对称性产生的机制根源是什么呢？

何以让治理难题陷入困境的沼泽呢？

现代治理过程虽然越发呈现多中心治理和协同治理的特征，但国家公权力的行使依然构成治理的核心机制，本质上体现为多层委托代理问题。

这具体表现为：

（1）从现代国家建构的角度看，按照社会契约论的观点，人民是委托人，现代国家机关是代理人，当然现代国家机关主要按照立法机关、行政机关和司法机关进行划分，各个国家根据本国实际情况有具体特点；

（2）从国家权力运行的角度看，立法机关作为人民意志的代表是委托人，行政机关负责公共政策、治理策略等行政权力的执行因而是代理人；

（3）从行政权力的行使过程看，中央行政机关位于行政层级的上级是委托人，地方行政机关和基层行政机关位于行政层级的下级是代理人；

（4）从行政官僚的职权分布看，职权划分的各科目、各层级的行政长官是委托人，而各科目、各层级负责具体程序性事项办理的事务官僚则是代理人。

除此之外，依据国家权力行使过程中法定的审批流程，委托人和代理人中间还存在大量的中间群体，而国家权力机关和普通民众之外还存在着大量的利益集团等。

因而，任何一项治理难题的出现都是对国家现代治理能力应对处置复杂性的考验。

在如此复杂和漫长的治理链条中，信息传递如何能保持完整性而不失真呢？

信息不对称性的产生是来自委托人、代理人等多向维度的。

从初始委托人的角度看，委托人的治理目标任务在自上而下的传递过程中，每经历一个传递链条都存在信息损耗、失真的可能性，当完成所有信息传递环节到达最后代理人时，治理目标任务已经模糊不清了。

从最后代理人的角度看，作为治理难题最直接的应对处置者，掌握了最完整的“地方性知识”和原始问题信息，在自下而上的信息报送过程中，由于文牍主义的泛滥，大量“地方性知识”和原始问题信息被整理、过滤和修改，当这些信息最终送达初始委托人时已经变得“面目全非”了。

从中间群体和利益集团的角度看，除了信息传递失真，更突出的是偏好表达和目标函数的多样化，在信息自上而下的传递和自下而上的报送中掺杂了大量的“杂音”和“噪音”，加剧了信息不对称性。

全球应对新型冠状病毒普遍面临着信息不对称性难题。

在有的国家集中表现为治理目标任务的混乱，有的国家表现为自上而下的信息传递受阻，有的国家表现为利益集团刻意扭曲信息。

中国在本次疫情大考中政府应对复杂难题的现代治理能力表现抢眼，但信息不对称性问题同样表现突出，当新型冠状病毒在武汉爆发的初期，地方政府大量信息筛查和行政管控应急管理缺乏经验，应急存在不完善之处，暴露出干部领导能力、科学素养和专业技术水平的不足。

随后在中央政府的强力介入和广泛组织动员下，全国疫情防控取得了积极成效，即便在疫情最严重的湖北省武汉市也得以稳住了大局且不断向好。

在2020年3月23日召开的中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组会议上，李克强总理仍然强调：

要切记疫情统计数据一定要及时、真实、准确，千万不能为追求零报告而瞒报漏报。

中国在本次疫情防控阻击战吃了“信息不对称性”的大亏，以至于形势转好之际国家总理仍然担忧信息不对称性会“死灰复燃”。

由此可见，中国现代治理体制中的“信息不对称性”难题由来已久，存在深刻的逆向激励根源。

克服现代治理困境中的信息不对称性难题着实是各国普遍面临的现代治理挑战，尤其对于中国而言，如何有效解决干部体制中的信息不对称不仅对本次打赢疫情防控阻击战具有重要作用，更对提升中国国家治理能力和治理体系现代化具有根本性意义。

政府权力运行在现代治理中处于“舞台中央”，行政系统是现代治理的基础性载体，行政官僚构成了现代治理最重要的主体。

东西方国家政府构成的理念、原则、方式、权力机关设置等存在巨大的差异，但都拥有一个居于政治统治集团和普通民众之间的行政机关，这个行政机关执行的是国家行政权力，主要是依据韦伯关于现代国家建构中法理型权威的塑造机制——科层制为模型，结合各国实际情况建立起来的。

西方国家普遍称之为“文官制度”或“公务员制度”，而中国的革命战争经历所塑造的党治国家体制催生了独特的中国干部制度，以“党管干部”为标志的党治构成了中国现代国家治理的基础架构[1]。

根据马克斯·

韦伯的设想，科层制也称“官僚制”，是以现代国家合理合法的权力分工与运行为特点的理想型的组织结构形态及行为模式，权力按照职能和范围分科目、分层级进行专业职责分工，按照等级制原则建立行政权威，具有鲜明的非人格化特征，“抽象的规则体系”成为运行依据，行政雇员要达到普遍性的技术素质要求，摒弃关系依赖。

在科层化的权力架构分布中，每个职位都拥有独立的权力单元，拥有明确的职责和权力范围，正如韦伯所指出的，“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督”[2]。

韦伯认为现代资本主义的发展同科层制密不可分，科层制由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出其目的合理性，而这促使资本主义的工业组织得以合理运行。

随着工业革命的发展，尤其是第二次世界大战以来，科层制在西方国家的政府、医院、大学、企业及其他社会组织中占据了统治地位，成为现代组织的基本架构形式。

西方文官制度和中国干部体制本质上都是科层制的现实行政实践，但也存在深刻的差异。

第一，中国的干部体制承载着更多的功能，而且政治统治功能是第一位的。

西方文官制度奉行价值中立和专业性，不参与政治活动，仅承载公共政策的执行、程序性事务办理等行政职能，政党更迭、政治换届并不对行政官僚构成冲击。

而中国干部体制坚持“党管干部、组织选拔”的基本组织管理原则以及“党委领导下的行政首长负责制”的权力分工机制，干部体制以强化中国共产党的政治领导为根本意志，进一步覆盖了行政职能、社会服务职能、组织动员职能、人才选拔职能等，形成了“两位一体”的治理结构形态[3]。

中国共产党的执政理念、战略目标、规划设计等通过干部体制自上而下加以贯彻实施，以公共政策为代表的行政权力行使既是不断提升治理能力的过程，更是一个强化政治统治的过程。

第二，中国的干部体制拥有丰富的内部组织动员、协调沟通机制等，通过扩大党内民主以实现党内意志的一致性，将人民性的政治价值观贯彻到每一名干部、每一名党员。

西方文官制度推崇职业技术官僚，一切行为准则均依据规章制度的规定，技术官僚体系内部组织凝聚力主要是依靠行政事务分工、专业知识网络联盟以及其他诸如兴趣爱好等偶然性因素，相对于高度组织化的中国干部体制而言，显得松散、缺乏有效实现行政官僚体系内部整合动员的共有理念和社会价值追求。

而中国干部体制的组织运行以中国共产党的组织管理体制为基础，通过多样化的会议沟通和组织活动，尤其是主题学习和宣传教育活动等，反复宣讲中央的方针、路线、政策、规划等，实现党内人民性的政治价值观高度统一化。

在干部体制下，干部职位虽然存在级别不同、业务职责分工不同，但都凝聚和统一到党的根本事业，即全心全意为人民服务之上[4]。

这种深刻的价值内嵌性构成了中国干部体制与西方文官制度的深刻区别。

科层制的信息传递层级过多、链条过长、文牍主义盛行，不可避免地带来信息失真。

科层制强调非人格化，但作为人的行政官僚，在行使权力过程中面对自由裁量权不可避免地产生人格化倾向，这就产生了官僚偏好和利益诉求，行政官僚的自利行为如同市场活动中的“经济人”一样不可避免，行政官僚普遍存在目标函数。

科层制中的信息传递存在两种信息扭曲的基本倾向，即信息缩减和信息填充。

信息缩减是将真实信息中有损官僚利益的关键信息加以刻意隐瞒，如有意隐瞒灾害、事故等棘手问题的严重程度以减轻上级的问责或处罚；

信息填充是将有利于扩充官僚利益的庞杂信息刻意夸大，相应地产生了信息报送中的谎报，如故意夸大事件的影响和意义以争取上级更多的资源支持。

科层制中的信息传递究竟偏向信息缩减还是信息填充，不取决于信息本身，也不取决于技术手段，而是取决于是否符合官僚目标函数。

戴维·

毕瑟姆指出，科层制既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛滥之害[5]。

在自下而上的信息报送中，行政官僚出于个人理性利益考虑，对于关涉严重的消极信息上报会选择性地进行压缩和删减，以免引起上级的反感及对其能力的质疑，影响其政治晋升或危及个人事业发展；

对于无关紧要的信息反倒会进行刻意地夸大和反复强调，以争取上级更多的资源支持进而扩充部门权力，提高影响力。

所有试图通过技术创新解决信息失真的努力均宣告失败，相反进一步加剧了信息填充，造成信息堵塞。

技术手段只能影响信息传递效率，而不能对信息传递的真实性和准确性做出自我判断，这种最重要的价值判断是由决策者和行政官僚做出的。

组织层级越多，信息传递的扭曲情况就越严重。

安东尼·

唐斯在《官僚制内幕》中构建了一个包含七个级别的权力层级体系，信息传递由最低一级报送到最高一级，信息要经历六次筛选，假设每一次信息筛选都会缩减真实信息量的10%，那么到达最高层级时，真实信息量只剩下了53%；

如果考虑信息报送过程中由于行政官僚业务素质和专业能力不足所带来的失误造成5%的真实信息损耗，则最终达到最高层级时，真实信息量只剩下了38%[6]。

行政组织高层决策要依赖下级所报送的信息，真实信息缩减程度如此之大，行政组织高层所做出应对治理难题的公共政策有效程度就会大打折扣。

治理难题短时间内越难以得到有效解决，行政组织高层就越需要依赖下级的行政行为以及信息报送，这就陷入了逆向激励循环。

通过控制“公务秘密”扩张部门职权是官僚体制膨胀的必由之路。

韦伯指出，科层制通过保守特有信息来源的秘密性提高监督性，“公务秘密”概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此的了[7]。

在科层制下，掌握信息核心、垄断了真实信息就掌握了资源动员的主动权，尽管上级掌握了资源的审批权