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在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。

最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时发生作用。

它提供的仅仅是满足最低保障生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。

它是社会保障制度中的最后一道“安全网”，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。

一、最低生活保障制度的概况

（一）社会生活保障制度的概念

城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是对我国传统社会救济制度的重大改革，它与退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度并称为“三条保障线”。

我国传统的社会救济制度，是五六十年代在计划经济体制下形成的，主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户、20世纪60年代精减退职职工以及国家规定的一些特殊救济对象的定期定量救济和临时救济。

几十年来的社会救济工作形成了一定的工作体系，发挥了一定的积极作用。

但随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，城镇贫困人口的构成和规模都发生了很大变化。

尤其是在调整所有制结构，建立现代企业制度，完善分配结构和分配方式的过程中，城市中包括一部分在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口有所增加，成为城市社会救济工作面临的新课题。

传统的社会救济制度，由于其救济的范围较窄、救济标准较低、工作制度不够规范，不能适应社会主义市场经济新形势的要求，迫切需要进行改革和完善。

根据现阶段我国贫困人口分布的特点，最低生活保障对象主要是以下四类人员：

一是无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；

二是领取失业救济金期间或失业保险期满仍未重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；

三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的居民；

四是其它原因造成收入低于低保线的居民。

最低生活保障标准是由各地按照当地基本生活必须品费用和财政承受能力等因素自行制定，由于全国各地经济状况、消费水平有较大的区别，各地的标准也有很大差异，就是一个省或自治区内各市、县标准也不完全一样。

一般除“三无”对象按保障标准进行全额救济外，其它保障对象均按保障标准与其家庭人均实际收入的差额给予救济，基本上保障了城市困难居民的最低生活需求。

（二）最低生活保障制度存在的缺陷和问题

1.城市失业和贫困人群所遭受的“社会排斥”

由于社会的、各人的或心理的原则，致使某些公民的生活陷入窘境，加之社会经济的发展及社会竞争等因素多方面的施加，难免使受助者受到社会压力，这种压力可能是内在的，也可能是外在的，就其自身而言，很难去适应这个社会发展的节奏。

就于此，受助者也难免被社会认同为不劳而获的“懒惰的公民”。

2.最低生活保障制度的监督机制尚不够完善

在我国历史上，用“纳税人的钱”进行贫困救助是第一次。

这项制度对于处在实现由计划经济向市场经济转边过程中的中国是至关重要的。

所以，最低生活保障基金运用的透明度是十分重要的。

在这项制度的建立中，也许我们会犯一些错误。

但如果有关政府部门能够以一种坦荡的胸怀，广泛听取各界意见，肯定会使发展中的制度收益匪浅。

3.地方政府低保经费的来源及使用尚无保证

实施最低生活保障制度，其关键是经费的保证，这是这项制度至今没有彻底解决的问题。

资金来源不落实和分配的不合理，制约着最低生活保障制度，使其不能发挥其在经济转轨时期可以发挥的作用。

要合理地，科学地计算资金规模，找到稳定的资金来源渠道和分配方式，使这项制度能充分发挥其潜能。

二、我国实行最低生活保障制度的必要性

（一）获取最低生活保障是公民的一项基本权利

在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。

所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任。

在当今世界上，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。

这种责任或义务通常用最低生活保障立法的方式加以确认，并且透明度极高地公诸于众；

对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，《宪法》第四十五条明确规定：

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

”

（二）建立城乡最低生活保障制度是保障人民群众基本生活权益，维护社会稳定的重大举措

改革开放以来，我国经济快速发展，人民生活水平日益提高。

但由于种种原因，我国城乡的贫困问题仍然存在。

城市出现了一批下岗和失业人员，退休人员，加上原来的“三无”对象，有大约1100万人生活困难。

农村也有5000多万贫困人员尚未解决温饱问题。

人民群众在生活困难的时候，应该得到政府和社会的帮助，这是《宪法》赋予的权利。

党中央、国务院十分重视解决群众生活困难问题，三令五申地要求各地采取切实措施安排好群众生活。

建立城乡最低生活保障制度，就是党和政府帮助城乡居民解决生活困难的重要措施。

它的实施，有利于化解社会矛盾，消除不稳定因素，巩固改革和发展的成果。

（三）建立城乡最低生活保障制度是建立社会主义市场经济体制的要求，是国有企业改革的配套工程

在计划经济体制下，企业包揽职工生、老、病、死等社会保障职能，生产成本不断上升，负担加重，无法参与市场竞争，因而改变企业办社会的体制是实行企业改革和建立现代企业制度的提前。

建立最低生活保障制度，将职工的生活困难问题兜了底，就能对经济体制改革起促进作用。

（四）建立城乡最低生活保障制度是改革传统社会救济制度，完善我国社会保障制度的重要方面

我国的社会保障体系包括社会保障、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄保障六方面，社会救济作为其中最基础的保障措施，能有效地弥补其它社会保障制度解决不了的贫困问题。

但计划经济时期形成的传统救济制度，存在着救济范围窄、标准低、随意性大的弱点，难以适应新形势的要求。

通过对传统救济制度的改革，按照各地的实际情况确定最低生活保障线，建立符合我国国情的最低生活保障制度，就使社会救济制度有了普遍的适应性，从而达到规范化和制度化的要求，使其可靠和长远地发挥最后一道“安全网”。

（五）建立城乡最低生活保障制度是党的全心全意为人民服务的宗旨和社会主义制度优越性的最好体现

全心全意为人民服务，是我们党和政府全部活动的出发点和归宿。

在深化改革的过程中，更应该把群众的冷暖挂在心上，急群众之所急，办群众之所盼。

建立最低生活保障制度，帮助群众解决生活困难，是群众看得见、摸得着的实在事，有利于调动广大人民群众的积极性，密切党群关系和干群关系，更好地体现社会主义制度的优越性。

三、进一步发展和完善最低生活保障制度

（一）建立综合的最低生活保障制度

　“综合的最低生活保障制度”这一概念需结合中国国情，这样我们就可以进一步改进此制度。

１．救助标准

1999年出台的《条例》第六条规定：

“最低生活保障标准直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；

县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

”这项规定的基本原则是完全的“地方属地管理”，但是后来事态的发展证明，从中央政府来说，当时的考虑是保守的；

对地方人民政府来说，这样的规定是不切实际的。

最终导致资金不落实，使最低生活保障制度在很长一段时间内没有发挥出它应该发挥的作用。

从2001年下半年开始，在资金问题上，中央政府已经开始作出了很大的调整，使最低生活保障资金的负担比例发生了很大的变化。

对制定最低生活保障标准作出相对统一的规定。

其理由如下：

（1）.因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能有各地自定。

这致使保障标准由各地自行制定的政策后果是五花八门。

在生活必须品的供给基本上市场化的前提下，不同地区标准有很大的差距。

这种差距是地方财政困难所造成的，这需要上级部门来调整。

（2）.标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。

关于最低生活保障标准的制定，要把握住“既保障基本生活，由有利于克服依赖思想”的原则。

也就是说：

标准低了，达不到保障最低生活的目的；

高了，就会养懒汉。

这就是说，中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保证标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法再的制定一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。

也可以在上述调查研究的基础上，制定出一套用于确定各档次的城市和县镇的最低生活保障标准的统一工作框架，各地区可按照此框架制定他们的标准，然后上报民政部门批准。

2．制度框架

事实求实的看问题造成贫苦的原因有两种，一是收入太低，二是遭遇不可避免的大宗支出，譬如医疗、教育、住房。

然而，在现实制度中，这些方面也不是没有考虑一般的政策措施对贫困户实行“减免”为特征的优惠政策，但在执行中可能由于在强调市场化或引入市场经济的市场目标的深化改革中，此改革方向与减免交费是矛盾的。

所以，最好还是为贫苦家庭计入最低生活保障金，让他们自己交费。

这样做实际上是“政府买单”，除了在经济上可以切实的得到实惠以外，还可避免社会排斥和社会歧视。

所以，最低生活保障制度的制度的架构调整如下：

（1）.日常需要此层次提供的主要是购买日常必须品的救助金，但不包括医疗、教育和住房的支出。

可以考虑一部分金额由实物来实现，譬如美国的食品券制度，这对于保证贫苦家庭生存权利有足够的食品供应。

现在在北京、上海、大连等城市有类似做法。

（2）.特殊需要此层次主要包括房租、教育费用、医疗费用等等。

我们现在使用的手段往往是减免，但在目前情况下要学校、医院或房管部门以深入市场之中的事业单位去“减免”，是很困难的。

因此不如采取“政府买单”的方式，同时在政府给予财政拨款时再进行平衡。

（3）.酌情提供这个层次考虑两个方面：

一，非义务教育阶段的教育费用、教育部门收取的其它费用、大病医疗费用等；

二，金额较大但生活中又必不可少的家庭设备。

（二）完善低保制度的社会机制

建议低保制度在完善社会监督机制方面有以下两方面：

1．建立有关低保制度的投诉与行政复议制度

低保制度的目的是稳定社会，所以要创立一套与之配合的行政，法制监督制度。

从基层到机关，各部门应建立有关畅通的投诉渠道，对言之有据的投诉可进行转介，让消费者进行行政复议。

行政复议应在有限时间内完成复议，如符合规定，就要则成下级机关改正。

如不符和规定，需做好申请人的工作。

２．建立非政府的低保制度社会监督委员会

以群众团体和社会团体，社会知名人士和学术界专业人士为主，建立民间性质的社会监督委员会。

政府授权其接受有关投诉并做调查，由结果委员会可对民政部门提出改正建议。

民政部门在规定时间内不能驳回，就必须接受并改正。

因此，发挥群众团体和社会团体的作用，给予他们最