第七章政策执行Word下载.docx

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执行是一系列指向使一个计划生效的行动，而组织（设立组织机构、拟订政策措施、获得执行资源）、解释（将政策内容转变成可大众

能接受和可行的计划和指示）和应用（提供日常的服务和设备、支付各项款项等）是其中最

为重要的三种活动。

马杰（R-S-Montjoy）和图尔（L•J•Toole）:

政策执行是落实某一项政策所作的各项决

斯诺（C-P・Snow）和特里林（L•Trilling）:

执行是把问题解剖成具体可以管理的工作

计划,再将这些计划分配给专业化的机构去落实。

因此，只有了解组织是怎样工作的才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。

美国学者爱德华兹等认为，政策执行是一系列发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员和创设机构的活动。

林水波、张世贤：

政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关

与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理

可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，借以成就某特殊的政策目标。

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宁骚认为，政策执行的定义大致分为两类：

一类十分关注公共政策作为行动指南的指导作用，认为政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。

政策行动坚强有力、行

动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行行动甚至在一定程度上可

以弥补政策决定的不足；

另一类如格斯顿等，则强调执行组织机构的作用，认为既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留地支持政策决定，在客观上是否拥有足够的能力和资源。

综合以上诸种界定，我们认为，所谓公共政策执行是将一种政策付诸实施的所有行动的

总和。

它是指政策执行者为了实现公共政策目标，通过构建政策执行机构、利用各种政策资

源，采取各种措施和手段，使公共政策内容变为现实的行动过程。

公共政策执行是公共政策的具体实践过程，它具有如下特点：

（1）目标导向性。

政策目标是政策执行的出发点和归宿点。

所有的政策执行活动都必须围绕政策目标的实现来进行。

政策都有较为明确而规范的要求。

它要求政策执行时要把握住三点：

一是政策对象的适用性；

二是政策范围的有限性；

三是政策措施的针对性。

（2）动态性。

政策执行是一个动态的连续发展过程。

任何政策的执行往往都不会在短时间内完成。

而政策执行的环境总是在不断的变化着，为了实现政策目标。

就要求政策执行

林水波、张世贤.公共政策.台北：

五南图书岀版公司

1984:

264页.

者的思想和行为不断地随外部环境的变化和调整。

政策执行的动态性表现为政策执行的阶段

性和连续性的统一。

（3）能动性。

公共政策执行是构筑公共政策与现实生活的桥梁和纽带,必须着眼于具

体的现实社会问题的解决。

因而，公共政策执行须在全面领会政策原则的前提下，面对外部

环境的复杂情况，能动地执行公共政策。

同时任何一项政策的目标和内容，所涉及因素是多

种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。

政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系

统地加以解决。

（4）效率性。

政策执行要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标

和任务。

衡量政策执行效率的标准，就是政策目标和任务实现与完成的速度和程度。

（5）强制性。

公共政策不同于一般的道德规范，而是具有法的性质。

因此，公共政

策执行具有强制性，当有人拒不执行政策时，要受到法律、行政等手段的制裁，以维护政策的权威性。

（6）影响的深远性。

公共政策执行是政府的执法行为，其行为的好坏代表和体现政府形象，其质量的优劣影响公众对政府的认同感与支持度。

因此，政策执行人员要充分考虑政策

措施可能造成的后果和影响。

二、政策执行的主体

所谓公共政策执行的主体是指直接实施或者间接影响具体的公共政策落实的人员和组

织。

詹姆斯・P•莱斯特认为，政策执行主体主要有：

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行政机关。

一项公共政策被颁布之后，主要由行政机关具体组织落实。

从三权分离的

机构设置来看，行政机关最初的职能就是对通过议会或者人大的法律法规的执行。

由于许多

法律法规是一般性的、针对全局的政策，行政机关在具体落实时不得不针对实际情况把政策精神具体化，因此，行政机关有时也会颁布具体的实施方案和细则，这些方案和细则在合法

的前提下具有法律的效应。

因此，现代的政府机构，不仅是具体的公共政策的执行者，而且,

有时也是公共政策的制定者。

在这一过程中，由于各种原因，有时可能导致执行偏差。

立法机关。

与行政机构的职能的扩展一致，立法机构现在也越来越多的卷入政策的执

行中。

这种执行并非具体的去实施某一项政策，而是为了抑制行政机关执行的偏差而出台更

加具体和详尽的政策实施细则，同时立法机关还对政策的执行过程进行监控和评价。

这也难

怪，因为许多政策的失败并非政策本身的原因，而是由于执行中的问题引起的。

詹姆斯•

P•莱斯特，小约瑟夫•斯图尔特《公共政策导论》

（第二版）中国人民大学出版社2004,第104

116页

司法机关。

司法机关对并非直接实施公共政策，但是他们通过对法律和法规的解释，

可能影响公共政策的执行。

同时司法实践中的一些具体的案件，可能涉及行政执行中的问题，

并可能引起行政执行机构和人员的变化。

利益集团。

由于行政机构有很大的自由来制定细则实施公共政策，因此他们可能成为

各种利益集团公关的对象，有时人们甚至认为是利益集团俘虏了行政机关。

比如，有人就认

为2004年前的房地产政策，不是站在社会公众的立场制定的。

社区组织。

社区组织通过对相关公共政策执行组织和人员的态度来影响公共政策的执

行。

社区组织包括社区的居委会和其他的一些社区团体，他们可以通过动员政策目标群体来

影响政策执行。

在当代中国，除了上述机关人员之外，还包括党的各级领导机关、各级领导者和其他

享有执行权的党的干部。

第二节政策执行原则、过程、资源与手段

政策执行是一个复杂的过程，它包含了一系列的功能活动，而这些活动的完成必须利用

一定的资源，采取一些必要的执行手段。

对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个重要组成部分。

一、、政策执行的原则

1.忠实原则。

这是政策执行的基本原则。

政策主体必须全面、准确的理解政策内容和精神实质，瞄准政策目标，有计划有步骤的组织执行。

那种”有利就执行，无利就变形。

、"

上

有政策，下有对策”的行为必然导致公共政策执行偏差乃至失败。

2.民主原则。

第一，政策执行的各种行为必须符合人民群众的意愿，切实做到以关心

群众生活、解决社会问题为根本要求。

第二，政策执行必须坚持公民参与。

公民参与主要是

指人民依据国家宪制所赋予的权利，采取一定的方式和途径，积极主动地介入政策执行过程，从而影响政策执行的政治行为。

第三，政策执行必须维护公民知情权，坚持政务公开，即公

开政策执行的政策信息、执行程序、执行方式和执行效果，使全民能及时地具体地了解政策

执行的各种情况，加强公民对政策执行的有效监督。

第四，政策执行面对的是广大人民群众，

其宗旨是为人们谋福利，实现社会公正。

执行公正是执行主体责任与义务相统一的体现。

3.法治原则。

坚持法治原则，要求政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程

序、执行责任等实现法治化，杜绝政策执行中的有法不依、执法不严、以权压法、人治代替

法治等现象，从而防止政策执行权力的异化和腐败。

4、高效原则。

政策执行者对各项政策目标和内容的执行，必须做到准确、及时、高效。

必须进行成本一收益分析，尽可能减少政策执行成本，保证提供高效优质的公共服务或公共

产品。

政策执行的效益原则要求以经济效益为基础，同时把政策执行的政治效益、社会效益

和文化效益结合起来。

5、灵活创新原则。

政策执行者必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓进取的

指导思想，在遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下，根据国家法律法规和公共政策容许的自由裁决范围，充分发挥自身的创造性，结合自己的条件和所

处的具体环境，敢于打破既定思维模式，积极主动、创造性地执行政策并规范高效的实现既定的政策目标和内容。

二、政策执行过程

政策执行过程主要包括三个大的阶段，即准备阶段包括政策认知、制定执行计划、进行必要的组织与物质方面的准备等；

实施阶段包括政策宣传、政策实验、全面实施、协调与监

控等环节；

总结阶段包括监测与再决策等。

（一）准备阶段

1.政策认知

政策认知主要是指政策执行主体必须深刻领会政策的精神实质、内在机理和外部关系，

统一思想认识。

理解政策的精神实质，即要理解政策的指导思想、最高目标和远期目标。

理

解政策的内在机理，即要把握政策的界限、原则、对象、内容、措施等。

政策界限是不同政策之间的分界线。

准确把握界限是正确执行政策的首要条件。

同时，还要认真研究和把握政

策的时效、利益群体的结构与特点、政策的一般条件和特殊条件、政策的措施与步骤、下级的权责关系等等。

鉴于此，公共权力部门还成立专门的政策研究室和政策咨询机构，以加强

政策认知，为政策宣传和实施作准备。

2.制定实施计划

制定计划是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之途。

计划就是根据实际情况，在学习和理解政策的基础上，制定出旨在达到目标的未来行动方案。

一般说来，一项政策的推出，往往是从宏观、战略的角度指出实现政策目标的基本方向，面向整体，着

眼长远，具有抽象性，因而与执行者面对的实际情况可能有所出入，甚至存在某些方面的冲

突。

因此政策执行机关就需要在调查研究的基础上，对政策加以具体化，对总体目标进行分

解，编制出政策执行活动的”路线图”，明确工作任务指向。

制定执行计划，须遵循下列原则：

一是实事求是原则。

编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断；

计划的各项指标，不保守也不冒进；

即不是唾手可得的，也不是经过努力仍是高不可攀的；

有关人力、物力、财力等条件，必须精确具体、切不可含糊笼统。

二是适应性原则。

编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。

三是全面性的原则。

编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。

计划前后衔接，轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。

四是一致性原则。

要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策