中国农村贫困化地域分异特征及其精准扶贫策略Word格式.docx

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该专题由刘彦随研究员、严庆研究员共同指导推进。

长期以来，中国坚持政府主导推动减贫事业，在实践中不断推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新，走出了一条中国特色的扶贫开发道路，为全球减贫事业做出了巨大贡献。

然而，目前中国仍有7017万农村贫困人口，成为全面建成小康社会的最大短板。

文章深入剖析了新时期中国农村贫困化基本特征，揭示了农村贫困化地域分异规律，探明了农村贫困化的主导因素，提出了科学推进精准扶贫的战略与对策。

研究结果表明：

贫困人口规模大、分布广、贫困程度深、脱贫难度逐渐加大，是当前中国农村贫困状况的基本特征，因病、因残、因学、因灾致贫或返贫现象突出；

农村贫困人口逐渐向我国中西部深石山区、高寒区、民族地区和边境地区集聚，具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区（片）等多级并存的组织结构和空间分布格局；

“胡焕庸线”西北部、东南部贫困人口的比重分别占16.4%、83.6%；

自然环境恶劣、区位条件差、基础设施落后、区域发展不均衡及前期扶贫开发政策精准性不够等，是中国农村持续贫困的主要症结。

如期实现2020年全面消除贫困，亟需扶贫工作体制机制的创新，科学推进精准扶贫战略。

贫困是一个全球性的重大社会问题和现实难题，消除贫困、缩小城乡差距是人类实现可持续发展的重要目标之一。

中国是世界上最大的发展中国家，也是以农业人口为主的人口大国，长期以来形成的城乡二元结构体制和薄弱的农村经济社会基础，造成了农村贫困人口多、分布广的基本格局。

新中国成立后，中国坚持政府主导模式，以扶贫开发促进区域发展，在实践中推进扶贫开发的理论创新、组织创新和制度创新，不断完善扶贫开发战略和政策体系，走出了一条世界瞩目的中国式扶贫开发之路，成为全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标

的国家，为全球减贫事业做出了巨大贡献。

联合国《千年发展目标2015年报告》显示，1990—2015年全球极端贫困人口减少10.64亿，中国的贡献率超过70%[1]。

按照此前每人每天1.25美元的国际贫困线标准测算，1978—2014年中国减贫人数累计超过7亿人。

若按中国贫困线标准测算，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少至2014年的7017万，贫困发生率相应地从30.7%减少至7.2%[2]。

改革开放以来，随着农村体制改革、工业化和城镇化的持续推进，以及开发式扶贫和区域发展系列战略的实施，中国对缓解农村贫困问题、促进农村持续发展做出了积极贡献[3]。

然而，应充分认识到，长期影响农村发展的自然环境和经济约束因素依然普遍存在，农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况尚未根本改观，制约城镇化和农村发展的体制矛盾与社会问题仍未根本解决[4]，在经济发展中暴露出的区域差异、城乡差距、阶层差别等不平衡、不协调、不合理的现象日益突出[5]，以农村空心化、主体老弱化、村庄空废化、环境污损化和连片贫困化为主要特征的“乡村病”问题日趋严峻。

党的“十八大”以来，强调体制机制转型和发展方式转变，推进新型城镇化和城乡发展一体化，为研究解决发展中的现实难题和战略问题指明了方向。

当前，中国经济发展正进入“三期叠加”的重大转型期，依靠传统的经济增长方式和快速城镇化模式，来解决农村人口就业和增收的路径阻力明显加大，沿用传统的扶贫开发政策和措施，实现改善民生、消除贫困遇到前所未有的难题和挑战[6,7]。

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号），提出了深化改革、创新扶贫开发工作机制的要求，指出精准扶贫是创新扶贫开发工作机制的一项重要内容。

消除贫困，改善民生，走出一条中国特色扶贫开发道路，最终实现共同富裕。

党的十八届五中全会明确提出，至2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；

2015年12月中央扶贫开发工作会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。

减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜

子。

如期实现中国现有贫困人口全部脱贫目标，亟需锁定目标、认定方向、坚实前行，倒逼精准扶贫工作机制和模式创新。

本文着眼于实施精准扶贫重大政策的新形势、新要求，基于完成“实施精准扶贫、精准脱贫”国务院重大政策措施落实情况第三方评估任务调查和研究，重点审视新时期农村贫困化的基本特征，揭示农村贫困化的地域分异特点，探讨研制精准扶贫的科学体系和减贫策略，为

有序推进我国“十三五”期间精准扶贫、精准脱贫重大规划、战略决策、成效考核提供参考。

1新时期中国农村贫困化基本特征

1.1贫困人口规模大、分布广、贫困程度深、脱贫难度大

依据2013年贫困人口“建档立卡”数据，目前全国有14个集中连片特困地区、832个贫困县、12.8万个贫困村、近3000万贫困户和7017万贫困人口①。

在现有7017万贫困人口中，因病、因灾、因学、因劳动力致贫的人数分别占42%、20%、10%和8%②。

贫困人口主要分布在中西部集中连片特困地区，多为深石山区、高寒区、生态脆弱区、灾害频发区和生态保护区，其自然条件差，基础设施薄弱，产业发展滞后，农民增收困难，贫困代际传递明显[7]。

据统计分析，2014年西藏、甘肃、新疆、贵州、云南等省区的贫困发生率均超过10%，云、贵、川、桂、湘、豫等省区的贫困人口数量均超过了500万[2]。

1.2区域性整体贫困尚未根本改变

新中国成立初期，中国的农村贫困人口呈现区域性集中分布。

改革开放以来，随着国家经济发展和扶贫开发战略推进，农村贫困人口大规模减少，但区域性整体贫困尚未根本改变。

目前14个集中连片特困地区包括680个贫困县，其中440个为国家扶贫开发工作重点县。

这些贫困县中仍有6.9万个“建档立卡”贫困村不通客运班车；

83.5万个自然村中不通沥青（水泥）路的自然村数33万个，占39.6%。

“建档立卡”户中有652万户饮水困难、580万户饮用水不安全[7]。

1.3贫困地区内生动力严重不足

当前老少边穷地区贫困群体中孤寡妇幼、“光棍汉”、“五保户”比例偏高，贫困人口受教育程度普遍偏低、健康水平低下，产业发展严重滞后。

据统计分析，全国超过70%的“建档立卡”贫困村没有集体经济，内生发展的动力不足③。

因病、因残、因学、因灾致贫或返贫问题突出，因病致贫的比重超过40%，致使贫困人口自我发展的能力偏弱[7]。

在一些地方还滋生了“贫困有理有利”的思想观念和“等、靠、要”的不良风气，并具有代际传递的人文特征。

1.4持久性贫困和暂时性贫困并存

贫困通常可分为暂时性贫困和持久性贫困[8,9]。

随着反贫困战略的持续推进，中国农村持久性贫困有所缓解，但因农村产业基础薄弱、经济相对落后，就业与社会保障体系不健全，城乡统筹发展机制不完善[10]，农民抵御风险或不利冲击的能力弱，引发暂时性贫困的问题更为突出[11,12]。

区域分布上，中国东北及中部地区暂时性贫困明显，而西部深石山区、生态脆弱区的灾害频发、土地退化严重，多数“一方水土难养一方人”，成为农村持久性贫困和亟需实施生态移民措施的区域[13]。

1.5农村贫困老龄化问题突出

农村贫困老龄化是新时期扶贫开发面临的主要挑战之一。

当前中国已进入老龄化社会，2014年底60岁以上的老年人口达2.25亿，占总人口的15.5%，且农村老龄化速度明显快于城市④。

而快速的人口老龄化巧遇“未富先老”、养老资产不足、社会养老服务体系不健全等现实问题。

新常态下的农民工返乡还滋生了“未老先养”的问题，致使农村贫困陷入老年贫困或“银发贫困”。

按世界银行每天1美元的贫困标准估算，2009年全国农村贫困老年人口数量已超过1400万[14]，燕山-太行山片区的老年人口贫困发生率高达76.2%[15]。

2农村贫困化的地域分异特征

2.1农村贫困化地域类型

中国农村贫困人口呈现范围广且相对集中的空间分布规律，具有贫困户、贫困村、贫困县、贫困区（片）等多级并存的组织结构和空间集聚分布格局（图1）。

统计分析表明，2014年中国东、中、西部地区的贫困人口数分别为586万、2831万和3600万[2]，且以“胡焕庸线”沿线的山地丘陵区集中分布为主。

“胡焕庸线”的西北部、东南部贫困人口比重分别为16.4%、83.6%⑤。

中国农村贫困地区总体上呈现出3种地域类型：

（1）东部平原山丘环境及革命根据地孤岛型贫困区，包括东北与朝鲜、俄罗斯、蒙古接壤地区；

冀鲁豫皖的黑龙港流域和鲁北冀东滨海地区及淮河中上游地区，主要集中在沂蒙山、大别山、井冈山、闽赣接壤山区等岛状分布的丘陵山区；

（2）中部山地高原环境脆弱贫困带，包括胡焕庸线两侧，从中国东北延伸至西南、四川盆地和汉中盆地，呈带状分布的山地高原区；

（3）西部沙漠、高寒山地环境恶劣贫困区，包括新疆、青海、西藏三省区的沙漠地区，帕米尔高原、青藏高原及云贵高原区。

2.2农村贫困化区域制约因素

中国14个集中连片贫困地区发展，均面临类型多样、程度不等的区域性制约因素（表1）。

由于自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，贫困地区与生态脆弱区、限制或禁止开发区、少数民族集聚区、边境地区和革命老区呈现空间上的高度叠合[16]。

贫困人口分布多在深石山区、高寒区、高原区和地方病高发区，人地矛盾突出，资源环境承载能力弱[17]，其中山区、丘陵地区、限制开发区多为贫困人口最为集中的区域[18-21]。

据分析，14个集中连片区的缓陡坡（坡度介于15°

—25°

）、陡坡（>

25°

）面积比例分别高达20.8%和17.1%⑥。

农村贫困区与水资源短缺重点区在地理空间分布上具有高度一致性[18,22]，水资源短缺区内贫困县占56%[22]。

这些区域发展模式以农业种植为主，耗水量较大、经济附加值偏低，非循环模式加剧水资源短缺，进而影响农业发展和农民增收。

从水土资源约束条件分析来看，受水资源、土地资源约束的国家级贫困县分别为20.44%、24.96%，受水土资源共同约束的贫困县占8.5%；

南方乌蒙山区、武陵山区、罗霄山区等主要受土地资源约束，而六盘山区、燕太片区等北方贫困县主要受水资源约束[23]。

此外，民族地区、边境地区也是贫困人口的主要集聚区，这些地区如期实现全面建成小康社会目标的困难多、压力大、任务重。

目前全国14个集中连片特困地区中有11个在民族地区，基础设施滞后是制约民族地区发展经济、改善民生的主要瓶颈之一。

2014年底，民族8省区农村贫困人口2205万，占全国农村贫困人口的31.4%，贫困发生率14.7%，高于全国7.5%。

全国2.2万公里陆地边境线中，有1.9万公里在民族地区。

2013年底，全国还有