国务院43号文解读Word文档下载推荐.docx

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债务管理“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还;

一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本高企;

一些地区债务增长过快，风险不容忽视等。

这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

　地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视，全国人大给予了大力指导及支持。

近年来，国务院有关部门和地方政府认真按照中央部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了积极成效。

党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，今年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。

6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。

8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。

9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。

　二、国务院43号文的指导思想

　　《意见》的指导思想是：

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：

一是疏堵结合。

修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。

同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

二是分清责任。

明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。

政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

三是规范管理。

对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

四是防范风险。

牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

五是稳步推进。

加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。

在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

　三、国务院43号文的主要内容

　　围绕建立规范的地方政府举债融资机制，《意见》主要内容包括：

一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。

二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。

三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。

此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。

　　制定国务院43号文对于我国社会发展意义重大，一方面可以管理地方债务，促使地方政府能更好更快的建设廉洁政府，另一方面，国家也可以通过国务院43号文进一步规范我国金融机构的发展，促进我国市场经济的稳健运行。

∙　二、国务院43号文指导地方债事的措施详解

（一）根据国务院43号文地方政府债务怎么借

　　一是明确举债主体。

经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。

一、根据国务院43号文地方政府债务怎么借

　　依据新修改的预算法，《意见》明确，允许地方依法适度举债。

为切实规范地方政府举债行为，《意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：

政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

剥离融资平台公司政府融资职能。

二是规范举债方式。

地方政府举债采取政府债券方式。

对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还;

对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。

　三是严格举债程序。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

　　《意见》同时明确，剥离融资平台公司政府融资职能。

对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：

一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;

二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;

三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

　　二、国务院43号文指出的管理具体措施

　　为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，《意见》明确：

　一是控制举债规模。

地方政府债务实行限额管理。

一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。

需要说明的是，中央对地方的规模控制，只是设定地方举债的上限。

在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。

　　二是限定债务用途。

地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

《意见》同时强调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。

　三是纳入预算管理。

政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的原则，应当纳入政府预算统一管理。

《意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。

此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。

　　从文章中不难看出，国务院43号文对于如何管理地方债务提出了三大具体措施。

因此，我国的地方政府和金融机构要认真学习其中的精神，以便在将来的工作中，更好的落实到实践中，真正促进我国国家经济的稳定和发展。

∙三、最详细的国务院43号文全文剖析

　　疏堵结合。

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分清责任。

明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

∙　四、专家6方面评析国务院43号文详情

　　首先，地方政府债务融资需求仍将扩大。

其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。

第三，政策抑制将首先作用于信托等影子银行融资工具，债券市场仍将得到支持。

第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。

第五，从平台运作的实际情况看，未来在债券融资领域仍能发挥作用。

最后，平台继续发债也不会与既有政策发生明显冲突。

　10月2日国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文），《意见》中关于地方政府债务和融资平台的表述方式较以往更加明确和细化，势必将对今后投融资平台的运作和平台债券的发行产生影响。

根据对近期政策和地方政府融资趋势的跟踪关注，笔者认为平台债券发行量短期（1～2年）内大幅减少的可能性很小，当前的投融资平台模式仍将继续存在一定时期，长期来看则不可避免地面临转型和分化，上述判断主要基于以下几方面分析：

2010年后虽然政策层面对地方政府债务和平台融资的监管限制渐趋严格，但平台融资年同比净增加额仍由2011年的0.4万亿增长至2013年的1.7万亿（估算数据），显示出增量不断扩大的趋势。

同时，经济下行周期内公共债务加快扩张也是普遍规律，结合城镇化等各方面政策走向，可以预期今后几年地方政府潜在投资规模及相应的融资需求仍将继续扩大。

　其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。

地方政府现有的主要融资方式包括银行贷款、债券、信托贷款等，各类品种在增量上存在明显的相互替代效应。

近几年银行对平台类信贷持续严控，增量非常有限，按照银监会对银行的监管思路未来几年也不可能出现大的反向调整;

信托贷款在2013年年初达到顶峰，但其后由于监管调整而大幅下降，至2014年二季度降幅超过80%。

　由此在未来投资继续扩大的背景下，地方政府债务融资来源将出现较大的缺口，虽然地方政府自行发债将对这一缺口形成部分的填充，但鉴于前述几种工具的年融资规模至少也在万亿左右，地方债的规模很难在短期内达到这一水平，替代作用较为有限。

　　从以往的经验看，财政部代发及地方试点自发的地方债合计在2013、2014两年分别达到3,500亿、4,000亿的规模，但并未能对同期平台债券增长起到很强的替代和抑制作用。

即使2015年地方债在此基础上大幅增长，仍仅能填充一部分的融资净增空间。

平台债券虽有多种问题，但本身相对于信托等影子银行工具仍更为安全和规范。

就2013年以来的政策走向来看，信托、券商资管等各类影子银行工具由于监管不规范、信息透明度低、融资成本高等因素，存在相对较高的风险，更易成为监管重点关注对象，根据人民银行的统计，2013年一季度至2014年二季度全社会信托贷款下降了80%，委托贷款也从2014年开始出现下降。

相对于上述融资工具，债券市场运作成熟，透明度高，风险相对偏低，当前债市规模仍有较大成长空间，因此如果在多类品种中选择，平台债券应该不会成为政策抑制的优先对象。

　第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。

2014年地方政府债自发自还试点已基本结束，2015、2016年仍处于过渡期，可以明确的是不会很快推广到市、县级，而这两个层级是目前城建资金需求量最大、债券发行最多的，估算约占平台企业发债额的70%以上。

　　城镇化建设的大背景下市、县级政府仍存在庞大的资金需求，虽然政策上提出了市、县级可由省级政府代为举债，但正如以往财政部代发解决不了省级