金融市场准入与退出一般性描述Word下载.docx

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第三条线索则是基于市场基础建设的必要实施的监管。

由于监管授权和历史延续的原因，目前国内的金融市场监管制度主要或者实际上更倾向于以市场主体为分业来实施监管，很快我们就能看到，这种监管格局是国内金融市场监管中存在的最严重的问题之一。

（一）分业监管及其退化

我们可以在分业监管、分类监管和合作监管的框架下，对国内金融市场的现行监管模式进行概括。

分业监管的核心内容是分行业监管，目标是对金融部门和实体部门之间、金融市场内部各部门之间、各个金融主体之间的风险进行隔离，使金融主体的风险责任能力与该主体所从属的市场功能、平均状态下的风险收益组合相匹配。

按照分业监管的设计初衷，各个金融子市场不会因为一个新的主体出现从而增加市场系统风险。

分类监管强调动态监管，其核心是促进优胜劣汰，提高行业集中度，形成市场主体的核心竞争力。

合作监管顺应市场发展的需要，建立了监管协商机制，这个机制被用来处理金融市场中交叉业务领域或创新业务领域的监管真空，减少监管冲突。

由于本文内容的主要任务是讨论金融市场准入和退出的制度及其效果，所以我们主要侧重描述法规对金融市场主体责任能力的要求和义务履历要求；

由于同一金融主体可能进行跨市场的业务操作，因此，本文对金融主体的监管模式评价采取按主体监管和市场交叉监管分析相结合的方式，以节省篇幅。

对于另外一些新的金融服务领域，如委托投资业务、货币市场基金业务、年金管理业务、资产证券化业务，由于它们横跨几个子市场，其准入和退出制度应该有所不同，所以我们进行专门讨论。

1.分业监管体制的退化

理想的分业监管模式是：

央行负责金融市场持续交易和安全交易，并按照既定的货币政策干预货币供求余缺；

银监会、证监会和保监会分别就特定金融服务业务的准入、退出和规范经营进行监管。

在分业监管模式下，一是可以存在严格的分业经营模式，该模式要求各个金融市场主体按照预先设定的业务范围，从事特定金融服务；

如果预设的业务中存在跨市场业务，则由关涉的监管机构分别监管。

二是也可以存在混业经营模式，即各市场主体按照自己的经营需要，申请多种金融服务业务，监管人按照从事某项业务的门槛要求，决定是否给予许可。

对于混业经营的市场来讲，分业监管要求他们获得监管机构的交叉许可。

从制度设计的初衷来看，国内的分业监管是在1993年后，金融主体不断增多和金融市场细分的背景下，为适应市场经济发展和宏观调控需要，以金融立法或行政授权的形式确立的，是由中国人民银行、银监会、证监会、保监会对相关金融主体的准入和退出实施监管的制度体系。

由于历史原因，国家发展与改革委员会可以就企业债券的发行行使审批权，财政部可以就国债的发行规模行使建议权，因而发改委和财政部也部分的属于监管主体。

需要指出的是，尽管发改委审批企业债券发行，但在企业债券交易方面并不具有监管权限；

财政部在既定的国债发行规模范围内，在交易所市场和银行间市场发行国债时，它不再是一个监管主体，而是转变成为一个市场主体。

理想的分业监管模式并没有在实践中完全出现，由于现行法规授权的原因，分业监管退化为分主体监管。

下面我们分主体进行考察。

商业银行提供的金融业务横跨货币市场、债券市场和外汇，2004年以后，关于商业银行设立基金管理公司的呼声很高，并且随着商业银行在中间业务和对个人理财业务方面的拓展，商业银行在基金市场上会有较大范围的涉足。

但是按照2003年《银行业监督管理法》第2条的规定，“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融管理机构及其业务活动监督管理的工作”。

另据《金融许可证管理办法》（2003），银监会被授权对商业银行的准入实行分级授权的金融机构许可证管理模式。

该办法第4条还规定了银监会监管对象不仅限于政策性银行、商业银行，还包括金融资产管理公司、信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司。

实践中，银监会的内部组织机构也特别突出的强调按照市场主体划分管理权限的特征：

商业银行实际上很容易产生被归属于银监会的感觉。

保险公司是保险市场、货币市场、外汇市场和证券市场的跨市场主体。

在保监会成立以前，保险公司以国有独资形式，由国务院批准直接设立。

中国加入世界贸易组织前，国有保险公司是境内保险业务的垄断者，为适应保险业改革开放的需要，1998年国务院决定成立中国保监会。

2002年《保险法》（修正）第9条规定，“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理”，但“设立保险公司，必须经国务院保险监督管理部门批准”。

可见，尽管保险公司的生存必须以跨市场经营为前提，但其准入权限却仅仅被赋予保监会。

1998年《证券法》授予证监会对证券公司准入和退出监管的权力，但证券公司获准可以进入银行间市场之后，它的日常业务已经跨越货币市场、基金市场和证券市场，近一年来还向信托市场渗透。

信托公司的业务跨度更大一些，在金融市场和实体经济市场中寻求结合点和利润空间，根据2001年《信托法》第10条的规定，“中国人民银行依照法律、行政法规和本办法对信托公司及其业务实施监督和管理”；

第12条规定，“设立信托投资公司，必须经中国人民银行批准，并领取信托机构法人许可证”；

第31条规定，“信托投资公司不得以经营资金信托或者其他业务的名义吸收存款”。

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按照《证券投资基金法》，基金管理公司可以在证券市场、货币市场、债券市场进行跨市场经营，但其准入权限却完全属于中国证监会，并且按照《基金公司管理办法》，“中国证监会及其派出机构依照《证券投资基金法》、《公司法》等法律和行政法规以及中国证监会的规定和审慎监管原则，对基金管理公司及其业务活动实施监督管理”。

实践中，按照市场主体划分监管权限的做法很容易激发监管冲突，但在一些新的金融主体出现时，并没有得到足够的关注。

如国务院在2000年后，多次以行政法规的形式，明确一些新的金融主体的准入审批权限。

《企业集团财务公司管理办法》规定，银监会对企业财务集团的准入和退出进行监管；

《金融资产管理公司条例》规定中国人民银行、财政部和证监会依据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理；

《汽车金融公司管理办法》要求银监会监管汽车金融公司的准入与退出；

《外资金融机构管理条例》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》则规定银监会对境外金融机构入股中资商业银行、城市信用社、农村信用社、信托投资公司、企业集团财务公司、金融租赁公司以及银监会批准设立的其他中资金融机构的监管权限；

《外资保险公司管理条例》授予保监会对外资保险公司、合资保险公司的监管权；

《中外合资证券公司管理办法》和《证券投资基金公司管理办法》规定了证监会对合资证券公司、合资基金公司的监管权限。

分业监管退化为分主体监管，对于抗风险能力较低的金融机构而言，短期内具有一定的好处，毕竟这样的监管模式更容易让金融机构产生归属感，在政府以直接和间接方式作为金融机构信用支撑主体的情况下，它也是落实这种信用支撑的一个便捷渠道。

但从长远看，这一退化却在极大程度上分隔了金融资源，很容易造成金融市场的行业割据和垄断。

在银监会和央行分设之初，央行作为金融主要监管主体的地位一度受到很多人的质疑。

尽管2003年《中国人民银行法》（修正）第2条确定了中国人民银行是“中央银行”，但它更多的被看做一个金融市场的观察员和货币政策的实施人，监管职能被局限在“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”；

“对金融机构以及其他单位和个人的下列行为进行检查监督：

①执行有关存款准备金管理规定的行为；

……④执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为；

⑤执行有关外汇管理规定的行为；

……⑧执行有关清算管理规定的行为；

⑨执行有关反洗钱规定的行为”（《中国人民银行法》第32条），这些法条实际上赋予了中国人民银行在拆借市场、债券市场、外汇市场上的监管职责。

在2003年问题金融机构增多以后，人们从《中国人民银行法》第33条和第34条的规定（中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要或当银行业金融机构出现支付困难并可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督）中，发现由于该条赋予央行在金融主体出现危机时，担任最终贷款人的责任，因而它可以就全部金融机构的一些特定行为实施监管。

以央行上海分行的设立为标志，央行在维护金融市场交易安全性和连续性方面所享有的概括监管权限得到了确立。

2.分主体监管模式下的主体准入

分主体监管之所以在实践上可行，还由于国内现阶段大多数金融机构只有一个主营业务，少数有两个或者两个以上主营业务的金融主体在设立之初，就已经解决了交叉审批的问题，而且用分主体监管模式总结国内现有的监督实践，也远非严格的描述。

比如，当外资金融机构以及国内金融机构涉及外汇业务时，就由国家外汇管理局对其资格进行审查。

分主体实施准入监管时，不同监管人对不同市场主体的进入条件可能会设置不同的标准，分析这些标准，有利于我们观察准入管制方面的制度差异，如何影响金融市场的资源配置效率，在以下我们分别列举法条，以观察不同类型的金融主体在进入同一市场时，其准入标准上的差异。

（1）出资人资格

设立金融市场主体，出资人资格十分重要，这是因为：

①出资人透过金融机构的决策机制，影响金融机构的赢利能力和风险状态；

②出资人与金融机构之间的关联交易有可能损害其他主体的权益，甚至增大市场风险；

③出资人如果不具备足够的责任能力承担金融机构在设立阶段的风险，则有可能损害其他善意出资人的权益，等等。

分开来看，商业银行在设立时，监管人对其出资人资格应进行实质审查。

《商业银行法》第15条规定，持有商业银行注册资本5%以上的股东必须提交“资信证明和有关资料”；

第24条和第28条规定，“变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东”以及“任何单位和个人购买商业银行股份总额5%以上的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准”。

上述规定的主要目标是防范主要出资人不能承担设立阶段的风险，在特别情况下，如果有必要直接就商业银行行为追究其出资人责任时，股东的资信状况也显得十分重要。

另外，在出资人的规定中并没有涉及出资人的身份/所有制限制，但在实践中，民间资本进入商业银行的渠道较窄。

和商业银行一样，保险公司的出资人也不需要特定身份/所有制主体，法律仅仅要求设立后的保险公司向保监会提交“股东名册及其股份或者出资人及其出资额”以及“持有公司股份10%以上的股东资信证明和有关资料”（《保险法》第75条），以便对股东资格进行实质审查。

由于保险公司设立时的资本金要求较低，要求报备的股东，其出资额只有达到10%时，才显得必要。

在报备和审查方面，《证券公司管理办法》第9条规定，证券公司“股东资格应当符合法律法规和中国证监会规定的条件。

直接或间接持有证券公司5%及以上股份的股东，其持股资格应当经中国证监会认定”。

只有在确认股东已经成为控制性股东的情形下，股东资格才需要审查。

相比于出资人的出资比例，以及由此决定的出资人在证券公司中的话语权，证券市场的监管人更关注出资人的信用记录和经营记录，法规禁止那些申请前三年内因重大违法和违规经营