为什么你的PPP运营不靠谱文档格式.docx

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“建设”、“运营”、“维护”和“管理”并列出现两次。

按照《现代汉语大辞典》等解释：

运营指运行和营业，提供服务的活动。

营业指以营利为目的的经营活动。

维护指维持和保护，使免于遭受破坏和损害。

从词意上分析：

广义运营是指与建设并列的PPP项目在建设或接受完毕后合作期结束前的运行和营业活动，包含经营、维护等。

狭义运营指经营，是指为使用者提供公共服务所进行的营业活动，与维护等并列。

显然，财办金〔2017〕92号中的“仅涉及工程建设，无运营内容的”中的运营指广义的运营。

从现金流角度看，运营可以分成经营性运营、补偿性运营、非经营性运营。

参照发改投资〔2014〕2724号文第三

（二）项规定，经营性运营指通过使用者付费获得现金流的运营；

补偿性运营是指需要通过政府补贴部分资源的运营；

非经营性运营指只能依靠“政府付费”回收投资成本的运营。

从运营的性质看，运营分为硬服务和软服务。

硬服务是指提供基础设施，软服务可以分为核心服务和辅助服务。

所谓核心服务，是指政府负有提供责任的基本公共服务。

按照财金〔2014〕156号规定，公共交通项目的核心服务是“运营有关的高速公路、桥梁、城市轨道交通等公共交通设施”；

公用设施项目运营的核心服务是“供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等”；

社会公共服务项目的核心服务是“提供医疗、卫生、教育等公共服务”。

值得注意的是，PPP项目采用BOT、BOO等运作方式时，因为社会资本方负责了建设，一般忽略设施提供；

但是当采用TOT、ROT甚至委托运营、租赁等运作方式时，设施提供就变成了一种运营内容。

广义理解，运营包括设施；

狭义理解，运营不包括设施。

我国大多数PPP项目，运营都按照狭义理解。

从运营的内容看，运营可以分成设施、维护、管理和经营。

《PPP项目合同指南（试行》（财金〔2014〕156号）规定：

“在社会公共服务PPP项目中，项目公司有可能负责社会服务设施的建设和运营维护，或者为社会服务设施提供部分或全部的运营和管理服务，或者直接负责提供社会公共服务。

此外，在一些PPP项目中，合作范围还可能包括项目周边土地开发和设施经营，例如餐厅、商店等”。

根据此规定和《PPP革命》（中国人民大学出版社2016年4月第1版，第114-115页）的相关论述，并结合PPP运营的定义，笔者将运营分为设施、维护、管理及经营四类，见下表：

表1：

PPP运营内容分类表

从上述某省检查结果看，9个政府付费类项目运营内容如下：

表2：

某省政府付费类PPP运营内容表

从上表可以看出，该省政府付费类PPP项目运营内容中：

（1）维护，占100%，其内容包括基础设施和公建配套设施的维修、养护，其中部分维修包括中修和大修；

值得注意是，P安置区项目维护范围指占整个设施总投资的1%。

维护的目的是使得设施具备可用性，是为项目的管理及经营而进行的辅助性服务。

（2）管理，占78%,如提供不向使用者收费的污水处理、车辆通行管理、保洁等管理；

管理可以是辅助服务，也可以是核心服务。

比如公路的通行服务、河流的水质治理、污水处理等均是核心服务。

（3）经营，占33%,其内容包括为用户提供餐饮、停车、小卖部、增值等服务，在政府付费类项目中，经营作为或有服务，未计算使用者付费收入，如存在该收入时，可以抵充政府付费；

经营可以是辅助服务，也可以是核心服务。

（4）设施，占100%，主要是社会资本方提供应由其负责建设或其购买的基础设施，个别是由政府方提供的存量资产。

设施是硬服务。

可见，设施、维护与管理、经营一样，是PPP运营的主要内容之一,但设施、维护不是PPP核心服务。

PPP项目仅有设施和维护，是否可以视为具备运营内容呢，还有待于进一步分析。

二、从物有所值角度看PPP运营

物有所值，也就是提高公共服务供给的质量和效率，是采用PPP模式的根本原因。

PPP模式主要通过如下四个方面来达到物有所值的目标：

（1）强调运营服务，而非基础设施提供；

（2）强调长期成本，将长期运营成本和新建改建成本整合；

（3）强调激励创新，提供更多机会和激励措施，使社会资本提供创新解决方案，而非将其禁锢在传统模式之下；

（4）强调风险转移，将其中主要运营风险转移给社会资本方，促使其以较低成本运营。

事实上，PPP模式比传统模式融资成本高，只有在同等运营服务质量下较大幅度降低运营成本，才可能做到物有所值。

一般而言，社会资本方及项目公司比政府信用低，融资成本高一些；

进一步，PPP项目中，社会资本要赚取合理利润，传统项目则不存在这一问题。

建设成本节约完全无需通过PPP模式，可以通过传统模式中的EPC模式可以解决。

目前大多数PPP项目，以定额下浮作为计价方式，不增加建设成本就不错了。

PPP项目应该具备哪些运营，才能达到物有所值的目标？

鉴于国内PPP项目都没有进入移交阶段，是否物有所值无法准确评估，故选取过国外类似项目进行分析如下：

在英国Bridgend和Fazakerley监狱PPP项目（《PPP革命》第127页）中，社会资本方提供了全方位的服务，既包括住宿、安全系统、物业管理、交通、信息系统管理等硬服务和辅助服务，又提供了教育、舍监、工业和看守等核心服务，使得社会资本方可以把设计、建设、融资和运营结合起来，通过看护人工效率等提高，节约了10%的运营成本。

与之相反，在西米德尔赛克斯大学医院PPP项目（《PPP革命》第182页）中，虽然同为政府付费类项目（PFI），但社会资本方只提供了餐饮、搬运、安全、保洁、养护等辅助性服务，卫生保健服务由政府部门提供，该案例没有产生运营成本节约的效果，只获得了按时按预算完工等宽泛的收益。

从财政部PPP中心编写的《国外PPP案例选编》（中国商务出版社，2014年11月第1版）中，仅提供辅助服务的政府付费类PPP项目中，几乎没有找到运营成本因此节约的例子。

而按时按预算完工等实际是DB（与即EPC）的效果，与我国所称的PPP模式无关，理由同第四部分。

从理论上讲，仅仅提供辅助服务，也就意味着社会资本方没有承担主要运营风险，没法激励其采用创新方案、长期运营，从而大幅度降低运营成本。

因此，可以得出：

社会资本方仅负责提供设施和维护等辅助服务，而不提供核心服务的PPP项目，通常难以物有所值。

更进一步的说，社会资本方仅仅负责提供设施和维护，而维护成本又很低的PPP项目，无法做到物有所值。

三、从排除BT角度看PPP运营

防止PPP异化为拉长版BT是我国长期的政策取向。

审计署在《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中认定：

“一些地方…BT（建设-移交）…等方式变相融资现象突出。

这些地方两年间新举借的债务中，采用上述方式融资2180.87亿元（占16%），其中违规集资30.59亿元，融资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%，且不易监管，蕴含新的风险隐患。

”《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定：

“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。

拉长版BT主要特征是：

（1）投资人不负责实质运营；

（2）竣工后即由政府无条件分期支付建设本息；

（3）运营绩效付费即使有也很少，竣工验收合格即提前锁定政府绝大部分支付责任。

财政部财办金〔2017〕92号文解读指出：

“防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT”。

2017年8月1日，财政部史耀斌副部长在《进一步推进PPP规范发展工作座谈会》上指出：

“一些政府付费类项目，通过工程可用性付费+少量运营绩效付费方式，提前锁定政府大部分支出责任。

实际上都是由政府兜底项目风险”。

从上述某省检查结果看，9个政府付费类项目运营费用情况如下：

表3：

某省政府付费类PPP运营服务费占比表

上表表明：

9个政府付费类PPP项目中，平均运营年数为13.3年，PPP运营服务费（不含设施即可行性付费）占政府付费比例平均值为10.98%。

PPP运营服务费占比低于5%的项目有3个，最低仅仅0.8%，该类比例为33.4%；

PPP运营服务费占比超过5%低于10%的项目有2个，该类占比为22.2%；

PPP运营服务费占比超过10%的项目有4个，最高为29.0%，该类占比为44.4%。

值得注意的是，PPP运营服务费占比低于5%的项目，全部是房建类PPP项目，其运营内容仅仅是维护，没有管理或经营，不涉及核心服务。

PPP运营服务费占比超过10%的项目，其运营内容除了维护外，还有管理或经营，大部分涉及核心服务。

更进一步说，运营服务费占比较低的政府付费类PPP项目，符合拉长版BT的特征，其运营内容无关轻重，其少量运营服务费可有可无，具有提前锁定政府大部分支出责任的嫌疑。

在运营服务费占比较低的情形下，即便有绩效考核并且与30%建设成本挂钩，也无疑是螳臂当车，无法改变拉长版BT的特征。

为了确保获得30%建设成本，社会资本方多出建设成本小小比例的运营服务费,就可以保证运营绩效得满分。

这也说明，不是所有的公益项目都适合采用PPP模式。

运营服务费占过低的公益项目，比如P安置区，就不适合采用PPP模式；

只有运营服务费较高的公益项目，比如Q智慧、L水环境，才适合采用PPP模式。

可见，运营服务费占比较低的政府付费类PPP项目，是拉长版BT，应视为无运营内容。

占比高低，可以根据上述5%、10%等认定。

四、从风险分担角度看PPP运营

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

财金〔2016〕92号文规定：

“合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。

项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担。

”社会资本方承担主要运营风险是PPP项目的基本要求。

苏财金〔2017〕92号文规定，“对无运营内容…社会资本不实际承担项目建设运营风险等不得纳入省PPP项目库即项目”。

从上述某省检查结果看，9个政府付费类项目运营风险分担情况如下：

表4：

某省政府付费类PPP运营风险分担表

9个政府付费类PPP项目中，5个项目维护费是按实计算的。

对于按实计算维护费的项目，建设质量越差，维护费就越高。

即使按实计算同时进行绩效评价，也可以讨价还价了，绩效评价严一点，按实计算实付也就松一点了。

项目公司拿到的维护费通常难以低于成本价。

这种维护费按实计算的规定完全是负激励，其目的就是要PPP项目物不所值，将本应由社会资本方承担的风险转嫁给了政府方，违背了基本风险分担原则。

上表还表明：

9个政府付费类PPP项目中，4个项目主要是按照总价合同计算的。

X水系项目按实计