精工作心得我国地方法治建设的实践问题及其路径最新Word文件下载.docx

精工作心得我国地方法治建设的实践问题及其路径最新Word文件下载.docx

《精工作心得我国地方法治建设的实践问题及其路径最新Word文件下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《精工作心得我国地方法治建设的实践问题及其路径最新Word文件下载.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

随着我国法治发展和研究范式的转换，地方法治必将逐步从法治发展的边缘走向中心，地方法治也必将成为当前和今后一个时期中国法学理论研究的重要对象。

本文在法治中国的视野下来考察和检视地方法治建设的实践，以期待能够探寻地方法治建设运行与发展的客观规律性，并在梳理与检视地方法治建设实践与问题的基础上，给予地方法治的未来发展提供一个可能的方案和路径。

一、地方法治建设实践的梳理

美国著名人类学家克利福德·

格尔茨认为，法律其实是地方知识，它的地方性不仅在于空间、时间、阶级及其他许多方面，更在于它的腔调，即对所发生的事实赋予一种地方通俗的定性，并将之联结到当地关于“可以不可以”的通俗观念。

地方知识在地方法治中具有基础性作用，体现了地方法治的个性特征，也决定着地方法治必然以多种多样的方式运行，并突显出具有地方法治发展模式的个殊性，有些地方根据本地的特征和发展需求，探索出一些富有地方特色的法治发展模式，可以说，地方作为与中央相对应的概念，其覆盖范围十分宽泛，根据我国现有的地方法治建设实践，如果以地方法治建设的内在运行为逻辑，其实践模式大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种。

1、体制回应型。

在中国的地方法治实践中一个最为突出的特点就是：

中央出台政策文件主导各地方法治建设的具体进程，将法治建设作为一项国家任务，自上而下地层层推进，地方党政部门通过制定贯彻意见，落实中央和国家的有关决定，并辅助以调查研究、公众参与、专家建议等多种途径和方法汇集推动地方法治建设的意见和建议，形成在国家法治统一性和指导性之下的地方法治实践创新，从而及时的响应国家层面法治建设的目标，我们将这种地方法治的实践称之为“体制回应型”模式。

这一模式的运行有两个基本特征：

一是党政管理层自上而下的层层推进，从国家层面、省级层面、市级层面、区县级层面、再到乡镇级基层党政部门层层贯彻落实、检查考核；

二是党政管理层自下而上的层层回应，从最基层的乡镇开始逐级向上一级党政管理机关层层报送法治建设推进的情况与绩效，并接受上级党政部门的检查与考核。

可以看出，这种地方法治建设的模式是在我国科层制结构体系内部运行的，效果如何，完全取决于运行体系内部各级党政部门领导的主观性，但由于地方经济、社会和文化发展的差异，也导致各地法治建设的不平衡，尽管如此，法治建设自上而下和自下而上的体制回应是畅通的。

作为体制回应型的地方法治实践模式，如果从时间维度看，从1997年中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”开始，一直到2014年中共十八届四中全会关于“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”发布后的近20年间，我国地方法治建设是一个从被动性体制回应到主动性体制回应、从适应性体制回应到探索性体制回应这样一个发展历程，从2000年前后地方各级省市及以下行政区域相继提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”的口号和目标，这一时期的地方法治建设具有被动性和适应性的特点，各个地方所谓的法治建设基本路径主要是贯彻中央的方针政策，并结合地方实际做一些初步的探索。

如果从空间维度看，从党的十八大报告到四中全会关于全面依法治国的重大决定，形成了明晰的法治中国建设思想理论体系，就全面依法治国提出了一系列新概念、新思想、新理论，中央对于“法治中国”的顶层设计和战略部署，也为地方法治建设指明了方向和路径，各地方党委和政府纷纷出台了本地区法治建设意见或法治政府建设规划，作为对中央部署的回应迅速而又密集，地方党委的回应侧重于对本地区法治建设进行全方位的战略部署，涉及地方立法、执法、司法等各个方面，而地方政府则就法治政府建设进行专项部署。

可以看出，无论是在形式层面还是在内容层面，全国各级地方党委和政府的这些法治建设意见或规划都是在中央的“法治中国”的战略部署和国家宪法法律的统摄下，地方各级党委与政府以形式相似和内容相近的方式出台相关法治建设意见或法治政府建设规划，作为一种体制内的响应和回应，一方面体现出国家法治自上而下的有序推进，另一方面又体现出地方法治自下而上的有序回应，形成了上有顶层制度设计下有组织落实保障的互动格局，国家法治与地方法治同处于一个上下贯通的完整系统结构之中，因此，这种体制回应型法治建设模式确实有别于先行先试与自生自发两种实践模式。

2、先行先试型。

地方法治建设的先行先试前后经历了近20年的历程，是在国家没有出台相关的法律法规和顶层政策设计，地方治理和发展又迫切需要的情形下，地方率先进行的具有探索性和实验性的地方治理法治化实践。

可以说，先行先试型法治实践是贯穿于我国社会主义法治建设始终的，其实，地方先行先试型法治实践的兴起和发育是与内在制度的生成逻辑基本吻合的，制度的生成复杂多变，任何制度的形成都不得不强调复杂的、无止境的试错过程，而且，这种过程发生于“历史性时间”里，出现在具有不确定性的、“发展中的”环境里。

学术界通常将这一现象称为转型期部分地区的“先行法治化”。

“先行法治化”的法理逻辑是：

先发地区的法治先行，即中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上，在国家法制统一的原则下，率先推行区域法治化。

地方法治建设先行先试的实践具体包括三个层面：

一是理念建构层面，许多省市率先提出了“法治×

×

”的地方法治建设理念和主张。

如2004年江苏率先提出“法治江苏”的理念，然后自江苏提出“法治江苏”以来的十余年间，相继有四川、宁夏、浙江、云南、海南、广东、湖北、山西、吉林、湖南、安徽、天津、西藏、陕西、内蒙古等近20个省、市、自治区提出“法治×

”的主张。

其中，影响最大的是“法治浙江”、“法治深圳”、“法治广州”等长三角和珠三角区域内发达地区的省市法治建设实践，另外，北京和上海主要是通过法治城市的提法确立地方法治建设的理念。

二是制度建设层面，先行先试的制度建设主要以行政程序、生态保护、城市治理、区域合作等法制建设最为典型。

比如在行政程序法制建设方面，2008年湖南省政府率先制定了《湖南省行政程序规定》，这一试图“给行政权力定规矩”的法治试验，立刻获得了法学界的普遍赞誉，该规定无疑以地方政府规章的形式填补了中国行政法制梦寐以求的目标之一。

实践证明，这一先行性的法治政府建设的探索完全符合我国行政法治化的价值取向和发展方向。

截止2016年3月统计，我国地方层面的省市县三级先后已经出台了15部地方行政程序规定。

在生态环境保护法制建设方面，2014年贵州省出台了我国首部省级生态文明建设的地方性法规，即《贵州省生态文明建设促进条例》，该条例成为我国地方首个生态文明建设的基本法，在生态文明建设和环境保护等诸多方面体现了规制的创新性和地方的特色性。

在城市治理法制建设方面，全国并没有制定城市治理的国家法规和省级地方性法规的情况下，南京市2012年在全国出台了首部城市治理条例的地方性法规，即《南京城市治理条例》，并首创城市治理委员会制度，制定了《南京市城市治理委员会章程》。

2013年广州市政府将该市同德围地区老城改造过程中创新的政府与民众协商互动（简称政民互动）的城市治理法治化创新模式向全市推广，成立了广州市公众咨询委员会，出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》，这一探索性实践由此产生示范效应，让广州迅速在垃圾焚烧、东濠涌整治等领域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已经成为广州城市治理法治化的先试模式。

在区域合作法制建设方面，就国家范畴内的区域合作而言，目前我国的区域合作的中央立法缺失，地方的区域合作治理都采取探索性的立法模式，目前具有典型性分析价值的区域发展地方性法规有三个：

2006年由广东省人大常委会通过并颁布实施的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》、2008年由湖南省人大常委会通过并颁布实施的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、2009年由湖北省人大常委会通过并颁布实施的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》。

三是实践操作层面，各地省市在法治建设的具体操作层面，创造了各种形式多样、内容各异的实施办法，其中以地方法治建设的评估与监测指标体系、法治政府建设的清单制度、区域合作发展的软法规制体系等较为典型。

在地方法治建设的评估或监测指标方面，如2008年杭州余杭区在全国率先制定了我国第一个县域一级法治指数——杭州市“余杭法治指数”正式对外发布，为全国城市法治建设的绩效考评指标体系探索出先行先试的样本。

随着评估与监测指标的进一步完善和发展，全国的许多省份或城市也相继制定出台了符合各地需要的法治建设绩效评估或监测指标体系。

在法治政府建设的权力清单制度建设方面，2004年河北省出台了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，在全国首开行政权力清单制度建设之先河。

再如2009年四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，率先在全国建立了行政权力运行网上公开制度。

河北和四川等省市较早实施的权力清单制度是在国家层面没有制度设计和战略部署的情况下先行先试的结果，积累了宝贵的实践经验和进行了有效的制度探索，为2015年中办和国办制定和出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以及相应的制度规范提供了试点经验和问题导向。

在区域合作发展的软法规制方面，如2006年东北三省签订的《东北三省立法运作框架协议》，开启了区域法治建设的软法规制新路径。

⑤这种区域立法合作的实践表明，“地方法治现象可以存在于某个特定行政区域，也可以存在于不同行政区划间，其以地缘、经济、生态、社会文化及社会治理需求为纽带发展形成法治共同体，目的在于通过建立超越行政区划的广域行政和跨域治理，解决既有行政区划导致法治治理存在盲区的弊端”。

我国当下的区域软法型治理实践可谓是地方先行先试型法治实践的一种新的发展样式，根据有关数据统计，从2008-2016年的九年间列入国家战略层面区域发展的规范性文件、发展规划、行政协议等具有软法属性的文本就有近50个，这些省际区域合作与发展软法的实施涉及到多个省级行政主体之间的协调，因此这些软法实施的难度可想而知，一是省际之间前所未有的经济、社会和文化利益合作发展的紧迫性，合作发展协商与协议法律依据的缺失，影响区域合作的成效；

二是跨省级行政区域如果要进行合作立法，那么合宪性和合法性问题也亟待高位法律制度上的创新与突破。

3、自生自发型。

正如苏力先生所言，“法制是从社会中生发出来的，”“一个民族的生活创造了它的法制,”或者用哈耶克的话说，法律肯定不是为了实现某一已知目的而创造出来的，而毋宁是因为它能够使那些依据它而行事的人更为有效地追求他们各自目的而逐渐发展起来的。

在当前各地的法治实践中，自生自发型地方法治建设的特点除了少数民族地区按照我国法律法规实施有条件的自治外，主要还是体现在全国各地乡镇、农村、社区和社会组织基层治理法治化的实践和探索过程之中，凸显了基层治理的规则之治。

全国许多乡镇和农村在实施村民自治过程中创造了很多的经验和制度，村民自治是我国法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”，我国最基层的法治建设实践是乡村与社区治理，较为有代表性和典型性的有浙江的“枫桥经验”与“乡村规则”等，也有广东和江苏的基层治理经验，这些基层治理法治化的试验、探索和创新，为我国基层治理法治化提供了鲜活的样本，其个殊化和典型化特征极具分析的价值和意义。

通过对浙江省基层自治的调研发现，在这些乡村自治的过程中凸显出的是“软法”规则之治，体现了基层社会治理中“软法”独特的规制功能，“那些不同于传统法律规范的规则将越来越多地在治理中发挥重要作用