欧盟民航领域政策法规体系共27页Word格式文档下载.docx
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与此相适应，在法规层面，欧盟形成了与经济一体化相适应的政策法规体系。
1、欧盟的政策法规体系
欧盟的政策法规体系由条约（Treaty）、条例（Regulation）、指令（Directive）、决定（Decision）和建议与意见（RecommendationsandOpinions）构成。
目前,欧盟政策法规体系的基础是两个宪章性条约，即《共同体条约》和《欧盟条约》。
《共同体条约》（TEC，theTreatyestablishingtheEuropeanCommunity）：
是指以1958年开始生效的《罗马条约》为基础，经过《单一文件》（1986年）、《马斯特里赫特条约》（1992年）、《阿姆斯特丹条约》（1996年）、《尼斯条约》（1999年）的多次补充和修改后形成的最新法律文本，现行的合并文本共314条款及附属议定书。
《欧盟条约》（TEU，theTreatyonEuropeanUnion）是指以1992年签署的《马斯特里赫特条约》为基础，经过《阿姆斯特丹条约》（1996年）和《尼斯条约》（1999年）的补充修改后形成的最新法律文本，其现行的合并文本共53条款及附属议定书。
通常来讲，欧盟的建立基于三个主要支柱，一是共同体市场，也即经济和货币联盟，二是共同外交与安全（ānquá
n）政策，三是司法和内政事务合作。
但在政策法规领域上三大支柱之间存在不对称、不平衡，经济货币联盟处于共同政策管辖之下，法律基础由《共同体条约》设立，《共同体条约》中的每一法条都成为法规制定的基础；
而社会司法合作、共同外交和安全政策则被置于政府间合作基础上，社会司法合作和共同外交与安全政策的法律规定主要涵盖在《欧盟条约》中。
《共同体条约（tiá
oyuē）》对欧盟不同层次的政策法规的效力作了明确规定。
《共同体条构》第249条规定：
条例具有统一的约束力，并直接在各成员国适用。
条例一般可理解为条约条款的细化。
指令是为履行条约上的有关义务，对成员国做出的，对成员国具有约束力，需在一定期限内由成员国当局转换成国内立法（lì
fǎ），并由成员国决定实施的形式和方法。
决定是执行欧盟法规的一项行政措施，决定往往对特定对象（成员国、公司或个人）做出，决定对指明的成员国、公司或个人具有约束力。
意见和建议是作为一种政策导向和立法趋势，并不具有法律上的约束力，但是欧盟委员会就促进成员国之间社会经济合作事项所发表的意见和建议，各成员国仍有遵守的义务。
根据不同的立法程序，条约以下各层次的法规具有不同的立法最终决
策者，以不同的形式发布，如条例既有理事会条例（CouncilRegulation），也有理事会和议会条例（Regulation0ftheEuropeanParliamentandoftheCouncil），以及委员会条例（CommissionRegulation）。
2、立法（lì
fǎ）程序
（1）欧盟的主要机构（jīgò
u）组成
欧盟的主要（zhǔyà
o）机构包括欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和欧洲审计院。
欧洲理事会（theEuropeanCouncil），即首脑会议，欧洲理事会不是一个常设机构，它由成员国国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席组成。
负责讨论欧洲联盟的内部建设、重要的对外关系及重大的国际问题。
其职责是为欧盟的发展注入活力，确定欧盟的大政方针，但并不具有立法职责。
欧盟理事会（theCounciloftheEuropeanUnion），有时也称为部长理事会，但实际上欧盟理事会由五部分组成，即部长理事会、常设代表委员会、工作小组和专门委员会、理事会主席和秘书处。
欧盟理事会的主席是由各成员国轮流担任，任期半年。
欧盟理事会是欧盟主要的决策和立法机构。
欧盟委员会（theCommission），是欧盟的常设行政执行机构，负责实施欧盟条约和欧盟理事会做出的决定，处理日常事务，代表欧盟对外联系和进行贸易等方面的谈判。
在欧盟机构体系中，委员会处于核心地位，集欧盟立法创议者、行政执行者、欧盟法律捍卫者、欧盟对外代表、内部协调者及欧洲人格的代表者等诸多角色于一身。
欧洲议会（theEuropeanParliament），是欧盟的监督、咨询机构，有部分（bù
fen）预算决定权，拥有（yōngyǒu）部分立法权，值得注意的是1997年《阿姆斯特丹条约》生效后，欧盟立法中共同决策程序范围不断扩大，议会（yì
huì
）的立法权也在不断得到加强。
欧洲法院（CourtofJustice），是欧盟的仲裁机构，负责审理和裁决在执行欧盟条约和有关规定中发生的各种争执，从司法角度保证欧盟法律的有效贯彻执行。
欧洲审计院（CourtofAuditors），负责欧盟的审计和财政管理。
从以上各机构职能简介中可以看出，直接大量地介入欧盟政策法规制定和执行过程的是欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会。
在共同政策制定过程中，委员会代表着欧盟整体利益，理事会是协调各国利益，而议会则代表欧洲民众的利益。
（2）立法程序
目前，欧盟的立法程序主要有三种：
共同决策程序、咨询程序和同意程序。
其中共同决策程序是由《马约》创建的，随着欧盟立法程序的不断改革与完善，议会的立法权力不断得到加强，而其表现就是共同决策程序适用范围的不断加大，目前共同决策程序已成为欧盟最主要的立法程序。
共同决策程序包括“三读”三个阶段。
首先由委员会提出立法提案，并将提案送交议会一读，在一读阶段，若议会没有意见或其意见得到理事会的同意，则该法案直接获得通过；
若理事会不赞同议会的意见，理事会会提出共同立场并告之议会，同时委员会也会提出自己的评价并将意见反馈给议会。
议会在获知理事会和委员会的立场后进行二读，时限是3或4个月，若议会同意事理会的共同立场或没有采取任何行动，法案直接通过；
若议会否决理事会共同立场，法案则被否决，立法程序终止；
若议会再决提出修正案，并将其与委员会的相关意见转交理事会，理事会也有3至4个月时间做出决定，若理事会接受议会的修正案，则法案也将直接通过，若理事会未能同意议会修正案，则进入三读阶段。
在三读阶段，理事会和议会一起召开协调委员会会议，在6或8个星期内，若协调委员会达成共识，且该共识获得议会和理事会的同意，则法案通过，若该共识未获通过或协调会员会不能达到协议，则法案被否决。
共同决策程序制定的法规一般以议会和理事会条例形式颁布。
咨询程序是一个（yīɡè
）单读程序，委员会提出立法提案，理事会会将提案（tí
à
n）较交议会，议会提出自己的意见，理事会在获知议会的意见后做出通过或不通过的决定。
在这一程序中，理事会是最终决策者，但通常也会考虑议会的意见，有时还会征求（zhēngqiú
）经济和社会委员会和地区委员会的意见。
同意（tó
ngyì
）程序不用于“一般（yībān）”立法，主要应用于国际协议、欧盟扩大等特殊类型决策。
同意程序也是单一阶段程序，提案需得到理事会和议会两个机构通过（tōngguò
），在同意程序下，议会只能就提案说“是”或“不”，而不能提出修正案。
简单的说，在共同决策程序中对法案的通过，理事会和议会共同拥有最终决策权；
在咨询程序中，理事会拥有最终决策权；
在同意程序中，议会拥有最终决策权，或说否决权。
对于何种法规应采用何种制定程序，《共同体条约》中也作了明确规定。
二、欧盟民航领域政策法规体系
欧盟民航业政策法规体系的建立与调整总的来讲遵循三个方向，一是与适应并促进欧盟一体化，二是促进民航业从管制走向自由化，三是加强安全监管与注重可持续发展。
从政策法规调整的范围看，可分为市场管理、安全管理、航空保安、空中交通管理、航空运输与环境保护、对外关系等几方面。
（一）市场管理
主要包括航空公司领域的三次一揽子自由化规定，机场航班时刻管理、机场收费和补贴、地面服务市场管理，航空市场的公平竞争，计算机订座系统管理和消费者保护等。
1、一揽子自由化规定（guīdì
ng）
欧盟分别（fēnbié
）在1987、1990和1992年三次颁布实施一揽子自由化规定，分阶段地逐步完成（wá
nché
ng）了欧盟航空运输市场的一体化和自由化改革。
1987年的一揽子规定由一个理事会条例和一个理事会决定构成，赋予了航空公司一定的定价自主权，在签有双边协议的两个成员国间可自由分配运力，航空公司可运营本国以外的其他两个成员国间的航线。
1990年的一揽子自由化规定由两部理事会条例组成，进一步赋予航空公司自主定价权和对欧盟承运人开放欧盟机场的第三、四、五航权。
1987和1990年的规定开始只适用于定期客运领域，后在1991年2月后延伸至货运。
1992年欧盟进一步颁布由三个理事会条例组成的一揽子自由化规定，这三个条例分别是《1992年第2407号关于航空承运人许可证条例》，《第2408号关于共同体承运人进入共同体内部航线条例》和《第2409号关于航空服务票价和费用条例》。
在2407号条例中，明确了“共同体承运人”（Communitycarrier）的概念，即只要满足主要营业地和注册地在成员国，主要从事航空运输，由成员国或成员国公民拥有多数股权这三个基本条件即有资格申请共同体承运人经营许可。
经营许可由各成员国当局颁发。
在具体审查条件中申请人还需满足一定的财务要求和人员要求；
需提交头两年的经营计划；
申请人需先取得运行合格证（AOC，AirOperator’sCertifications）；
申请人需拥有1架或多架飞机的使用权，但是否需拥有航空器的所有权由成员国当局决定。
同时2407号条例也对经营许可的持续监管做出了规定，即共同体承，运人有义务向主管当局提交相关财务数据和运营计划，共同体承运人的联合兼并或任何大于10%的股权变更要通报主管当局，成员国主管当局可以对新获颁许可的航空公司在运营一年后作出评估以及以后每5年进行一次评估以决定其是否有资格继续拥有运营许可。
2408号条例明确规定共同体承运人可自由（zì
yó
u）进入共同体内部航线运营。
该条例规定自1997年4月1日起，共同体承运人自动（zì
dò
ng）获得所有成员国内部的国内载运权，也即共同体承运人可运营欧盟成员国内部任意两点间的航线。
条例也同时明确只有在三个情况下航空公司运营航线的自由受到限制，一是成员国当局基于公众利益与普遍服务要求确定的普遍服务义务（PublicServiceObligations）航线，此类航线一般是指通达偏远地区的航线，对确定的普遍义务服务航线，成员国当局可对运营航空公司提供财务补贴和限制其他航空公司进入此航线；
另一种情况（qí
ngkuà
ng）是成员国当局基于安全、环保以及机场时刻的考虑有权决定航空公司的起降机场（如伦敦的希斯罗、盖特威克和斯坦斯特德）；
三是当存在特别拥挤及环境问题时，成员国当局可以设立条件限制或拒绝航空公司进入相应航线。
此外，该条例也考虑了对新开支线的保护，即当航空公司使用小于80座飞机开辟地区间航线，且该航线容量每年不超过3000座位时，成员国当局可在2年内拒绝其他航空公司进入此航线开展定期服务。
2409号条例赋予了共同体航空承运人完全的定价自主权，同时对票价监管也做出了安排。
一是成员当局可以要求航空公司的票价进行备案；
二是当票价异常过高或过低时，成员国当局和欧盟委员会可依一定（yīdì
n
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