江苏城乡一体化发展现状与推进策略Word下载.doc

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根据规划，现有的25万个自然村，将逐步调整为5万个左右农村居民点，并配合“四集中、三置换”（即：

耕地、工业、就业、居住适度集中，资本、产业、身份加快置换），提高城乡一化水平。

全省农村保障水平不断提高，已构筑了最低生活保障、新型农村合作医疗、被征地农民基本生活保障和新型农村社会养老保险“四道保障线”。

到2009年11月底，全省已累计转移农村劳动力1719.7万人，农民人均纯收入连续5年保持两位数增长，预计2009年全省将突破8000元，苏南地区将突破11000元。

2、苏州试点先行，带动全省城乡一体化。

2008年8月，江苏省政府选定苏州作为城乡一体化发展综合配套改革试点区，着力在建立城乡统一的土地市场、社会保障体系、公共服务体系、现代金融体系和行政管理体制上求得新的突破，率先进行实践探索。

并且定下了苏南先行试验，带动全省城乡一体化的发展方略。

关于苏州的城乡一体化试点情况，本文将在第二部分中专门论述。

2009年，苏州在城乡一体化试点实践中，注重科学规划，强化功能片区规划，完善城镇规划体系。

全市共确立了23个试点先导区，期望以分区推进的战略达到整体实现的目标。

2007至2009年的近三年中，苏州全市累计投入新农村建设资金125亿元，新建农民集中居住点848个，新建扩建农村社区服务中心1013个，累计建立358个市级示范村（现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型），推动了城乡经济社会一体化发展。

到2009年11月底统计，苏州“三大合作”组织累计达到2821家，持股农户占到90%以上；

苏州全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，有近40%的承包耕地实行了规模经营，有近35万户农户搬迁到860个集中居住点居住，相当部分农民已在生产、生活、居住方式上基本实现了城乡一体化。

3、制度管理上正在突破城乡分治

进入2009年，苏锡常地区所有的乡镇和农村基本实现了区域供水全覆盖，宁镇扬泰通区域供水通水比例达50%以上。

江苏还在全国率先实施了“组保洁、村收集、镇转运、县（市）集中处理”的城乡一体化垃圾处理模式。

2009年，江苏省农村公路总里程已超过12万公里，在全国各省份中率先实现了以等级公路连通所有乡镇、行政村，并在农村公路“村村通”的基础上实现了客运班车同步通达。

目前，江苏省正加快城乡交通基础设施的“无缝对接”，促进城乡交通一体化发展。

全省行政村已基本实现“七通”，即通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通宽带网。

4、城镇化率已经达到了向城乡一体化过渡的水平

江苏2009年人均GDP为442312元人民币，城镇化率达到55.6%，根据城市化进程的五级划分标准，江苏省的城镇化率已经到达了二元结构向城乡一体化过渡的后期阶段，城乡文明普及率、社会和谐度、文化融合度，都正在呈加速提高的趋势。

5、城乡居民收入差距有所缩小

表1 

2008－2009年江苏城乡居民收入对比

年份

城镇居民人均可

支配收入（元）

农村居民人均

纯收入（元）

城乡居民收入比

2008

18680

7357

2.54

2009

20552

8004

2.57

资料来源：

江苏省统计局数据。

江苏坚持富民优先的发展战略，千方百计增加城乡居民收入。

城乡居民收入比越大，城乡居民收入的差距越大，二元结构越明显。

2008年，江苏省城镇、农村居民收入水平分别居全国第六位和第五位，城乡居民收入比为2.54，居全国第六位。

2009年江苏城乡居民收入比缩小到2.57∶1，虽然仍是全国城乡收入之差较小的省份之一，但这一差距未见缩小。

6、农村和城镇居民生活水平进一步改善

表2 

2008－2009年江苏城乡居民恩格尔系数对比图

城镇居民恩格尔系数

农村居民恩格尔系数

0.379

0.413

0.363

0.392

随着江苏经济社会的快速发展，城市居民和农村居民的人均收入迅速增加，反映居民的支出结构变化和生活水平的恩格尔系数，无论是城市居民还是农村居民，从2008年到2009年，都有下降趋势。

由此可知，江苏城市居民和农村居民的支出结构日趋优化，食品所占的支出比重越来越小，用于其他消费物品和精神生活方面的支出比重越来越大。

表明城乡居民的生活水平越来越高，越来越重视精神方面的提高。

如城市居民的恩格尔系数从2008年的0.397下降到2009年的0.363，农村居民的恩格尔系数从0.413下降到0.392。

但是，江苏全省总体上城乡一体化还处于加速启动阶段，加上长期城乡分治的历史长、苏南苏北区域经济差距大等因素的影响，江苏城乡一体化还存在的一些有等突破的问题、难题，主要包括：

1、二元经济结构格局仍未打破

从由产业结构和劳动力导出的二元经济结构系数来看，2008年，江苏全省的二元结构系数为0.208，2009年前上升为0.214，整体讲，江苏第一产业比较劳动生产率较二、三产业的比较劳动生产率低很多，经济的二元性还比较显著。

江苏二元经济结构系数较小说明传统部门与现代部门差距较大，不利于城市向乡村辐射，乡村难于接受从城市中溢出效应，从而阻碍江苏城乡一体化的发展进程。

2、城乡基础设施与环境建设存在巨大落差

由于财政体制、基础条件以及城市偏好等原因，江苏农村的规划建设、生活设施、道路交通等方面的基础设施建设不同程度的落后于城市。

近几年的新农村建设，虽然基础设施建设受到重视，也有所进展，但与城市相比差距较大这一基本格局并未改变。

城乡环境建设同样存在巨大落差。

农业面源污染治理、生活垃圾处置、生活污水接管、河道综合整治等方面的任务还相当艰巨。

管理方面，全省农村环境“无人管、无力管”在部分地区还相当严重；

投入方面，全省农村环保投入严重不足，农村环境基础设施严重缺乏。

其实，江苏在“十五”规划中就明确要求环境保护投入占GDP的2%，而实际仅1.2%，同发达国家环境保护投入一般占GDP的3%相比，有较大差距。

而有限的环保资金，绝大部分又投到工业和城市，导致农村环境保护的公共投入严重不足，由此造成农村环境基础设施严重缺乏。

3、城乡基本公共服务存在较大差距

教育、卫生、文化等基本公共服务功能，无论是投入水平、硬件建设，还是管理水平、享受待遇等，都存在较大的城乡差距。

以教育为例，农民教育文化支出水平远低于城镇居民。

据2009年国家统计局江苏省调查总队城镇住户及农村住户抽样调查的统计分析结果：

2009上半年，城镇人均教育文化娱乐支出775元；

农村人均教育文化娱乐支出139元。

可以看出，城乡居民在教育文化娱乐方面的支出水平差别巨大，两者相差近5倍。

虽然城乡教学条件差距缩小，但师资力量仍然差别明显。

2009年与2006年相比，江苏省农村小学、中学的专任教师中，本科及以上学历的的教师比例大幅度提升，但城市小学、中学该比例为农村的2倍多。

在医疗卫生方面，农村卫生资源严重不足与农民在医疗方面的负担远高于城镇居民形成鲜明对比。

2009上半年，城镇人均医疗保健费支出411元；

农村人均医疗保健消费支出363元。

当前江苏城乡居民的基本医疗需求相当，但由于收入的差别导致其在医疗方面的支出比重仍有差距，亟待进一步缩小。

4、基本社会保障的城乡差距明显

现行的社会保障制度是改革开放以来从无到有逐步建立起来的，一方面，力图将城乡居民全部纳入社会安全网之中；

另一方面，在制度安排和政策设计时，将不同人群、不同社会保障项目、不同地区都分割开来，单独设计，最终形成了一个城乡割裂、地区分割的、且复杂无比的社会保障体制，即“碎片化”的社会保障格局。

这种分割体系产生了一系列弊端，阻碍着城乡统筹发展和城乡一体化的进程。

以最低生活保障为例，城乡之间的差距，从2009年5月份的数据分析看，主要表现在三个方面：

一是最低生活保障平均每人每月支出水平差别，城镇为169.41元/人·

月，而农村仅为90.38元/人·

月，农村比城镇低79元，农村仅为城镇的53.35%；

二是标准差别，城镇为289元/人·

月，农村为188元/人·

月，且下半年的新标准，城镇提高到307元/人·

月提增28元，农村提高到210元仅提增22元。

多年来实现的城镇与农村最低生活保障差别的制度，实为一种屈从于城乡经济差距现实的一种制度性选择。

但应该从实现城乡社会保障一体化的长远目标出发，不应该使农村社会保障的提增幅度低于城镇。

三是达标率不同，城镇的最低生活保障达标率为58.62%，农村仅为48.08%，二者相差10个百分点多。

而且，城镇与农村的实际补差水平也是有差别的，上半年，城镇低保实际补差为150元/人·

月，而农村仅为78元/人·

月。

二、苏州城乡一体化综合配套改革试点的路径

在改革开放进程中，苏州一直是一个积极实践，努力创新的典型地区。

苏州的实践充分表明，每一次新的跨越，都得益于改革创新。

城乡一体化首先要在制度层面上进行改革与创新，形成城乡共享的体制机制，才能最终彻底打破城乡二元结构，实现经济社会发展的城乡一体化。

在城乡一体化发展综合配套改革的过程中，苏州市委、市政府根据省委、省政府的要求，只要有利于破除城乡二元结构、促进城乡经济社会发展一体化的改革，有利于工业化、城市化和农业现代化协调推进的创新，有利于构建和谐社会的实践，都鼓励支持，放手放开，先行先试。

苏州在推进城乡一体化的实践中，正在努力突破传统体制的束缚，积极探索率先实现城乡一体化发展的成功路径。

（一）城乡一体化发展改革政策框架设计（综合配套改革）

2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州为全省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试验区后，苏州市委、市政府就从领导体制、组织机制、政策措施等方面全面推进。

当年，苏州市委、市政府就成立了苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作领导小组及办公室，建立了苏州市城乡一体化发展综合配套改革工作机构与工作网络。

2008年11月14日，苏州市委、市政府发布了《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》的政策文件。

2009年7月15日，苏州市委、市政府制定了《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，初步完善了推进全市城乡一体化发展改革政策与目标。

进入2010年，苏州市委、市政府以一号文件《关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》，提出了到2012年要基本建立城乡一体化发展体制机制，进一步完善了全市城乡一体化发展改革政策体系与目标任务。

三年三个文件，形成了一个系统的推进城乡一体化的政策框架。

1、总体目标：

实现六个一体化

苏州城乡一体化发展综合配套改革的总体目标是：

使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、