工作心得关于检察建议的性质范围和效力的思考Word格式文档下载.docx

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“检察机关作为国家法律监督机关，提高法律监督能力是坚持原则、敢于担当的必然要求……各级检察机关要善于发现和监督纠正有罪不纠、越权管辖、非法取证、超期羁押、裁判不公、违规减刑假释保外就医等突出问题，促进严格执法、公正执法，防止司法腐败。

要进一步完善和规范检察建议和抗诉提出、受理、办理、反馈机制，加大对实体上有错误、程序上有瑕疵案件的监督纠正力度，维护好人民群众合法权益，推动涉法涉诉信访进一步走向法治轨道。

”

检察建议与其他检察行为相比，在很大程度上尚处于探索阶段，检察建议制度本身始终存在法律依据和定位模糊，效力不确定、配套管理规定不足等缺陷，致使该制度一直存在理论质疑和实务争议，影响检察建议效果。

为了准确界定检察建议的性质、范围和效力，必须澄清以下几个问题：

一、检察建议是否仅具备法律监督功能

这一问题反映了理论上对检察建议的功能定位，是检察建议得以产生、存在和发展的基础，围绕这一问题学界曾提出了语义说、服务说、监督说、综合说等不同的主张。

持语义说的学者认为应当从语义解释的角度出发，即凡是检察机关提出的建议都可以称为检察建议。

持服务说观点的学者认为检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法，是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式，按照“公权法定”观点，不是检察机关的法定职权，也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法，这种观点认为检察建议同时适用于辅助法律监督目的实现，弥补法律监督手段的不足和服务社会、参与社会治理、预防腐败两种需要。

持监督说观点的学者认为检察机关的建议权是中国检察权中特有的一项功能性权力，也是法律监督不可或缺的一项权能。

检察机关在履行法律监督职责的过程中，根据法律的授权，就已经发现的违法情况，向有关单位和个人发出建议，要求其纠正违法或者改进工作，以保障法律正确实施和防止违法情况再次发生的权力。

这种观点认为检察建议是法律监督权的延伸和补充，带有监督属性。

综合说的观点就如《检察大辞典》“检察建议”词条写到的：

“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”。

这种观点认为，检察建议应是促进法律正确实施和社会和谐稳定，包括社会治安综合治理和预防腐败，也包括对诉讼活动有进行监督的权力。

参与社会治理，以检察建议的形式帮助被建议单位开展犯罪预防，同样是检察机关行使法律监督权的重要体现。

要对检察建议准确定位就必须结合检察建议制度的形成过程和检察职能来进行研判。

1、检察建议在检察制度建立之初就具有了法律监督的功能

我国的检察建议制度作为检察制度的组成部分，是在吸收前苏联检察机关的一般监督权的基础上，并在中国检察实践中建立和发展的。

在“五四宪法”时期，检察建议被作为一般监督的手段，1954年《人民检察院组织法》中规定了检察机关的一般监督权，1954年底最高检下发的《1954年关于各地人民检察院试行一般监督制度的情况和意见》中明确指出了建议书作为检察机关纠正和防止违法的形式之一，并创立了检察建议书、抗议书等法律文书，检察建议书作为检察机关的监督手段初现端倪。

2、具有社会综合治理，加强和创新社会治理的功能

社会治理是国家运用公权力，通过政治、经济、法律、行政、文化等手段，协调社会关系、化解社会矛盾、解决社会问题、处理社会事务、满足公众需求的具体行为方式。

十年文革之后，同检察制度一样，被束之高阁的检察建议被恢复重建。

在“七八宪法”时期，检察建议被作为社会治安综合治理的手段。

1979年第二部《人民检察院组织法》取消了一般监督权的规定，检察建议的功能逐渐向社会综合治理和法律监督转化。

检察建议率先是在刑事诉讼和监所检察工作中恢复使用；

1981年，中共中央提出对社会治安实行综合治理的方针，由此，检察机关创造性地把“建议”引入到社会治理工作中。

1983年上半年，最高检规定了检察建议书的基本格式。

1985年后，检察建议作为一项重要内容每年向全国人大报告。

至今，无论是中央还是地方，对于检察机关通过检察建议参与社会治理都表示充分肯定。

目前，随着司法改革的推进，针对社会治理中存在的突出矛盾和问题，检察建议通过相应的法律、法规、政策予以调整，更加广泛地参与创新社会治理，比如以检察建议的形式规范行政行为，参与社区矫正，加强羁押场所的管理，监督强制医疗的决定和执行，弘扬社会正气等方面就是检察机关对监督方式的有益尝试，在参与创新社会治理中发挥了重要作用。

3、具有预防违法犯罪功能

实际上，预防违法犯罪的功能就是参与社会治理功能的延伸。

1982年12月6日，原最高检检察长黄火青在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高检工作报告时，明确提出检察机关针对机关、企事业单位管理漏洞，运用“检察建议”帮助健全制度，预防违法犯罪，突出了检察建议预防违法犯罪的功能。

1998年8月3日，中央社会治安综合治理委员会下发的《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》赋予检察机关借助检察建议工作推动有关部门健全社会治安防范机制的工作任务，检察建议被广泛用于检察机关预防犯罪，特别是惩治贪污贿赂犯罪工作，充分发挥了预防违法犯罪的功能。

从实践看，最高检曾就预防违法犯罪等问题先后与国家工商行政管理总局、海关总署、国家税务总局、卫生部、国家药品监督管理局、中国人民银行等部门联合下发通知，其中规定：

“发案单位对检察建议提出的要求认真整改落实，并将落实情况及时回复检察机关，其上级机构要对检察建议的落实加强督促指导”，这表明以检察建议参与社会治理具有一定的实践效果，得到了行业主管机关的认可和支持。

自201X年来，检察机关发出的检察建议相当大一部分是集中在预防职务犯罪领域的“预防建议”。

4、具有诉讼监督功能

1995年制定的《中华人民共和国检察官法》首次明确规定了检察建议制度。

随后检察建议的适用范围被进一步扩大，包括刑事诉讼过程的检察建议如量刑检察建议，适用简易程序检察建议等；

也包括行使诉讼监督权的检察建议，如涉及到侦查机关不严格执行羁押期限的建议、对人民法院审判活动中出现的一般不规范行为的建议等。

上世纪90年代之后，检察建议逐渐成为民事行政再审抗诉的一种替代方式，即“再审检察建议”。

201X年，最高检制定的《关于刑事抗诉工作的若干意见》和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，规定了检察建议正式作为法定监督方式的重要补充进入诉讼监督领域。

201X年，中央决定进行新一轮的司法改革，（201X）19号文件明确提出检察建议作为完善法律监督措施的手段之一。

201X年11月，最高检制定颁布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》），明确了检察建议的提出原则、发送对象、主要内容、适用范围、制发主体和程序、审批程序、备案管理以及跟踪落实等相关要求。

201X年3月10日最高法、最高检《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第七条确认了在民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉方式基础上，检察机关有向人民法院提出再审检察建议的权力，同日，最高法、最高检还出台了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，这两个文件规定对于诉讼中的其他违法行为、抗诉案件再审庭审活动违法、执行活动违法的，以发“检察建议书”的方式监督，并赋予了“检察建议书”、“再审检察建议书”强制启动法院内部监督程序及向检察机关反馈处理结果的法律效力。

201X年，修改后民诉法第208条、第209条第一次从立法层面确立了检察机关的检察建议权，较为详细地规定了民事再审检察建议的适用条件。

进入21世纪后，最高检陆续出台了多个文件涉及到规范检察建议的适用，各级检察机关积极开展了检察建议工作。

综上，检察建议具有法律监督和服务社会的双重功能，它既包含有法律监督的内容，又辅助法律监督和履行检察职能参与社会治理创新实践。

检察建议的再度兴起源于社会治安综合治理的需要，近年来的检察工作实践表明检察建议越发带有诉讼监督的部分权力特征，弥补了检察权力的不足。

检察建议作为检察机关履行法律监督职能的延伸与补充在拓宽监督渠道、创新监督方法、提高监督效率等方面体现出积极的政治效果和法律效果。

检察建议制度在1979年刑诉法生效后将其范围扩展到整个诉讼阶段，结合不同时期的政策导向突出的功能重点有所不同，但是履行法律监督职能和履行综合治理职能无疑是其本质特征。

检察建议是检察职能的产物，它在功能发挥中与其所对应的检察职权起到了配合、辅助和补充作用，如在法律监督活动中，检察建议主要是辅助监督职权的行使；

在综合治理活动中，检察建议主要是通过预防违法犯罪、延伸办案效果，服务社会。

检察建议是检察机关在发挥侦、捕、诉等职能“硬手段”作用外，利用检察建议“软手段”的优势，延伸法律监督职能，发现社会治理中存在的不足和缺陷，及时提出具有法律属性的建设性的意见，进而推进创新社会治理的重要途径。

在我国，检察机关根据人民检察院组织法及有关诉讼法的规定具体行使职务犯罪侦查权、审查批准逮捕权、公诉权，对刑事侦查、审判、执行的监督权以及对民事审判、行政诉讼的法律监督权等项职权，服务社会，参与创新社会治理的职能就属于“等项职权”的范畴，这与《中华人民共和国检察官法》关于检察官职责的规定是一致的。

二、检察建议的范围是否仅限于非诉讼法律活动

《规定》中的检察建议属于非诉讼法律活动，主要是建议有关单位完善制度，加强管理，堵塞漏洞；

应用于执法、司法机关时，则是建议其解决执法、司法活动中的倾向性、苗头性的一类问题。

《规定》将检察建议的适用范围总结为六个类型：

预防违法犯罪、督促改进管理监督工作、调节疏导民间纠纷、对相关人员给予表彰或处分、司法、执法机关改进工作规范性问题及其他检察建议。

这种分类是以检察建议所起到的社会作用为标准，将纠正违法通知、检察意见以及检察机关发出的其他建议排除在检察建议之外。

从当前检察建议在实践中涉及的范围看，包括刑事立案、侦查、审判监督、刑罚执行和监管活动监督、民事行政审判监督，以及预防职务犯罪、参与社会治理等方面，对应的部门分别为侦监、公诉、监所、民行、反贪、反渎、预防、控申等。

依据检察机关工作职能的不同可以将检察建议分为履行法律监督职能的检察建议和履行综合治理的检察建议。

我国检察机关的法律监督职能，主要是诉讼法律监督，监督的范围主要限于刑法、民法和诉讼法等法律，法律监督类检察建议在诉讼活动外应用的情况，尚缺乏具体的法律条文依据，目前主要表现为监督行政执法活动的检察建议。

法律监督类检察建议主要包括履行侦查监督类、履行审判监督类和履行刑罚执行监督类检察建议。

对这一类诉讼过程检察机关一般通过法律明确规定的特定建议书、纠正违法通知书、检察意见的方式进行监督。

检察建议是检察机关扩大办案效果的一种形式，不是办案活动本身。

如检察机关履行刑的事诉讼监督不包括审查逮捕、审查起诉工作本身，也不包括对诉讼活动之外实施的职务犯罪的侦查，所以审查逮捕、审查起诉、职务犯罪侦查活动本身不属于检察建议的范围。

检察机关发出的其他建议，如建议适用简易程序、建议延期审理等，是法律明确规定的特定建议，大都有特定的适用条件、适用程序、法律后果以及专门的法律文书，如“适用简易程序建议书”、“延期审理建议书”等，在名称上并不叫“检察建议书”。

修改后的刑诉法第198条规定的因补充侦查延期审理、第208条规定的适用简易程序建议再次规定了这种特定的建议方式。

纠正违法通知书又称纠正违法意见，是201X年《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》中明确的监督方式，是