论长三角一体化与财政制度创新文档格式.docx

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这一地区人文荟萃、城市相连、文化相通、经济相融，正是这一天然优势促使近年来以区域交通建设、信息资源共享、基础设施联网、旅游资源整合、生态环境整治等为主要内容的长三角一体化不断取得进展。

然而在其快速发展和一体化过程中却暴露出诸多矛盾和问题：

　　1.僵硬的行政区划与经济市场化的矛盾。

苏、浙、沪3省市为3个独立的行政区，在计划经济体制下，由于条块分割，缺乏横向联系，各地区的优势没有得到充分的发挥。

财政包干政策实施后，各级地方政府作为一级利益主体，为追求自身利益最大化，往往采取行政手段，实行地方保护，直接干预经济，形成了以行政区划为界限的行政区经济。

在需求旺盛时，控制生产要素和商品的流通，不允许相对紧张的要素和商品流向其他经济区；

在供给宽松、销售面临挑战时，则千方百计地堵截外地商品进入本地市场。

　　2.产业结构垂直与水平分工不明确。

长三角地区自然条件相似，初级原料短缺，能源供给不足，产业的发展尤其是加工业发展要依靠外来资源和原材料，而各地区为追求利益最大化不顾区情盲目上马，导致重复建设、产业结构趋同现象严重。

近几年，长三角16城市与长三角地区的产业结构相似系数除舟山外均在0.75以上。

制造业是区内所有城市最重要的生产部门，并且大部分是关联度高的产业，具有更多的竞争性而互补性不够，不利于区域间的分工与协作，同时也容易导致区域内部的过度竞争。

　　3.区域交通网络性较差，缺乏统筹协调。

由于长三角地区分屑3省市，内部隶属关系非常复杂，基础设施建设缺乏统一的规划和协调，上海与周边城市之间快速合理的内部交通和其他重要基础设施结构水平较低，这方面问题集中反映在港口等重大交通设施方面。

长江岸线开发缺乏综合规划，区域内凡有港口的城市，都把水陆运输枢纽和临港重化工业作为自身发展的支撑，竞相建设港口；

在几个重要的沿海港口城市之间，更是相互争夺国际枢纽港地位；

港口建设战线过长，港口群体优势难以发挥，导致资源浪费。

　　4.上海作为大都市带的核心城市，与周围城市的合作仍有障碍。

（1）作为国际性金融或投资决策中心的功能不强。

在现有体制下，上海既非国家的经济协调中心，更非经济的决策中心，因而在资金筹集与对外贸易领域，上海与一般大城市的地位类似，国家级或跨区域的大银行、大贸易公司数量还少，尽管央行于2002年6月批准上海开展离岸银行业务，但上海离岸金融优势并不明显，不仅业务规模小而且无法吸引国际优质客户群体。

（2）城市内部基础设施不够完善，城市运行效率不高。

国际性大都市普遍具有完善的地铁系统、轨道交通系统以及污水处理系统等，但上海还远未达到完善的程度。

如上海地面公交承担了70%以上的城市公交客运量，远远高于新加坡、香港、东京等城市。

（3）产业结构调整和向周边转移的力度不大。

由于上海本身还有一大块郊区，郊区发展的利益和城区的发展利益基本是一致的，需要将制造业转移到上海的郊区。

但从长三角来看。

上海不把传统制造业转移出去，而其他地区为了发展又必须从制造业起步，因而加剧了企业间、地区间的竞争。

　　二、制约长三角一体化的财政制度因素分析

　　上述矛盾和问题的存在，或者说合作中的障碍，表面上看来是行政区域的分割造成的，究其深层次原因，在于利益分配机制的问题。

市场经济本身就是利益主导的经济，长三角的政府、企业有自身的利益选择，如果离开了利益分配，区域的合作也只能是空谈，而引导市场经济行为的财政政策与制度，对市场、企业、地方政府都起着关键的调控作用，我国目前的财政体制严重制约着区域经济的发展和地方政府调控作用的发挥。

　　1.中央与地方税收划分的不合理带来了区域经济发展中的种种矛盾。

我国在税种划分上存在很多问题，有的税种按区域划分（土地税、房产税、车船税、契税），有的税种按行业划分（营业税、企业所得税、城建税），有的则按企业的隶属关系划分（资源税）。

这种不合理的税种划分导致了地方市场割据，保护主义严重，也阻碍了资源在全社会的合理流动，引发重复建设，结构趋同，共享比例偏大，地方政府没有自己的主体税种。

此外，税收立法权限高度集中，多数税种、税率都由中央政府制定，全国采用基本相同的税制，税收没能充分起到调节经济发展的作用。

而地方政府在自身利益的驱动下，更热衷于税收减免来吸引投资，在区域经济一体化进程中带来了诸多矛盾。

　　2.各级政府的职责范围不清约束了区域合作。

由于1994年分税制出台时，各级政府的职责范围未能及时地做出明确、合理的划分，其后也没有逐步解决这一问题，政府事权模糊，同时在收入分配上又要考虑地方的既得利益，使得划分各级政府的财力缺乏依据，不得不沿用历史状况和既成事实为基础的基数法，不能做到真正的规范。

事权划分的不确定性和财源划分的不规范，使得各级政府在发展地方经济和调控地方经济方面不能充分发挥作用，在推动区域经济一体化中也是如此。

　　3.税收支出存在的问题，使税收在推进区域经济合作中难以发挥有效的作用。

运用税收支出政策来调节产业结构、地区结构，促进经济发展，一直以来是税收调控的—个重要手段，这对于促进我国经济结构的调整，保持经济的增长和稳定起了重要作用。

为了减少税收征管的难度，降低税收成本，规范税收分配，国家对于税收优惠的权限基本集中在中央，地方基本上没有这方面的权限。

这样碰到由地方政府解决的特殊问题时，地方政府或越权减免，或暗箱操作，而事实上各地方政府，为了促进本地区的经济发展，在鼓励投资、招商引资等经济活动中，运用税收支出政策已经是一个不争的事实，许多地方早已突破了“两免三减半”的企业所得税优惠政策底线。

　　4.过渡性的转移支付制度难以协调地区之间的利益，不利于区域合作。

转移支付制度是大多数市场经济国家处理各级政府之间财政关系的有效手段。

我国的分税制体制中，税收返还补助在转移支付中占了几乎50%，作为财政包干体制的遗物，极不规范，而且我国长期以来一直采取的是单一的自上而下的纵向转移支付，而地方政府之间的横向转移支付几乎没有，使地方政府之间的利益机制难以很好地协调，地区经济交流和合作举步维艰。

　　三、促进长三角一体化的财政制度措施

　　如何构建一种优势互补、资源共享的环长三角城市联盟体制，抛开行政区划的樊篱，冲破地方保护主义，加强各地政府及企业之间的战略合作，避免重复建设，资源浪费，实现该区域综合资源的最大利用和高效配置，打造真正的“金三角”，推动长三角经济在原有基础上更快地发展，是我们面临的新课题，而财政制度创新将有效地推进区域经济一体化进程。

（一）变革税制，发挥税收在区域经济一体化中的调控功能

　　在市场经济条件下，政府运用宏观调控工具，以实现不同时期的经济发展目标是十分重要的，而税收与整个社会经济运行有着密切的内在联系，是政府进行宏观调控的重要工具。

在推动区域经济一体化进程中，可以运用税收政策对不同地区、不同产业、不同纳税人及课税对象进行总量和结构上调节，实施区别对待，从而影响生产要素的合理流动。

涉及到区域经济合作与发展的项目，应实行税收鼓励措施，调动区域合作的积极性，促进生产要素在区域内实现自由流动。

凡是区域内可以资源综合利用的投资项目，应在税收上给予一定的优惠政策，在财力上给予适当支持，并鼓励区域打破条块界限进行开发利用；

对地方为了争利益、争政绩，从区域角度已然属于重复建设的项目，应利用税收手段进行限制。

（二）优化分税制财政体制，推进区域经济一体化

　　1.规范中央与地方的事权范围。

科学划分中央与地方的事权，按照公共品的层次性来确定各级政府间的事权和支出范围，地方性的公共品由地方政府来提供，全国性的公共品由中央政府提供。

在划分中央和地方职责范围、事权范围的过程中，应注意“交叉性”事权的划分。

对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围内的事务由地方负责，超出地方政府管辖范围内的事务，由中央进行协调解决，减少公共品提供上的“缺位”和“错位”。

涉及到区域内公共品项目，由区域内的政府共同提供，应按照支出责任和受益程度的大小具体情况，具体分析来确定各地政府负担的比例，并以转移支付的方式，将资金归集到承担具体事务的政府。

此外，要用法律的形式明确中央与地方政府的责任、权力，使其具有高度的透明性，让地方政府自觉地节制自身的短期行为，接受外部约束，实现长远利益，这样有助于各地政府加强合作，促进经济交流和发展。

例如，宁波杭州湾跨海大桥的建设，虽然是宁波市政府为彻底改变宁波在长三角区域内端点城市的格局，使自己真正融入长三角一体化发展中，促进宁波经济技术的新飞跃，更深的意义在于大桥的建设使长三角地区向北贯通京津唐环渤海地区，向南贯通珠三角地区，成为连接中国大陆南北沿海经济发达地区的黄金走廊，而且同时将上海港、宁波及舟山港密切地联系起来，为长三角港口群提供了便捷的陆上通道；

然而，该118亿元的投资项目，90%的投资是由宁波承担的，但由于区域的阻碍，大桥的另一端最终落户在嘉兴，而不是上海，这不能不说是一大遗憾，如果解决了利益分配机制的问题，这样的遗憾就能够少一些。

　　2.创新地方税体系，增强地方政府对地方经济的调控能力。

（1）在保证中央财政收入的前提下，地方要有稳定的税基，以形成地方主体税种，地方主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整。

可以考虑在现行营业税作为地方主体税同时，进一步健全以财产税为主体的地方税体系，适当缩小共享税的比例，保证地方财政收入有一个稳定增长的机制，以增强地方政府对经济的调控能力；

（2）适当下放税收立法权。

借鉴国外经验，有限度地给予地方政府制定税种和税率的权力。

中央税和地方主要税种的立法权应集中在中央，以保持大的税收政策在全国的统一；

地方中等税种由中央立法，地方制定细则；

对某些地方性意义极强的零星税种，可以由省、直辖市、自治区立法，征管、减免权给地方政府；

（3）在区域经济一体化进程中，是否可以让一体化区域的地方政府联合起来，建立有利于一体化发展的地方税体系，下放地方税的立法权限，由地方进行协调，然后通过转移支付协调地方之间的利益，以推动地方与地方之间的经济合作。

　　3.规范转移支付制度。

建立规范的转移支付制度，实施转移支付法律化、弹性化、透明化，同时，要解决地区之间的发展均衡问题，必须逐步使单一纵向的转移支付朝着以纵向为主、横向为辅的方向发展。

横向转移支付是发达地区对非发达地区的帮助，德国的操作程序为：

先测算各州的税收能力与标准税收需求，通过对比来确定某州是接受转移支付的州还是上缴的州，以及各州之间转移支付资金流向和数量规模，通过州与州之间的转移支付后，使每个州的财政能力至少要达到平均财政能力的95%.结合长三角实际，不断完善转移支付制度，将有助于区域内经济利益的相互协调，最终打破行政壁垒和“楚河汉界”，大家共享一体化的好处。

　　（三）更好地运用税收支出政策，促进一体化发展

　　为了更好地发挥税收支出的作用，需要对现行的税收支出政策进行适当的调整和完善。

一方面，严格税收支出政策，取消各种不合理的税收支出（内外有别的企业税收优惠），明确税收支出政策目标，严禁乱开优惠口子，减轻财政压力。

随着客观经济环境的变化，原有不合理的税收支出