XXX国有林场扶贫工作调研报告Word文档格式.docx

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活立木总蓄积量为23082万m3。

全区贫困林场现有总户数39885户，职工总人数40447人，其中，在职职工28423人，离退休人员12024人。

在职职工中：

在岗职工15404人，待岗田职工数11782人，停薪留职职工数1237人。

全区贫困林场中有差额拨款事业单位64个，自收自支事业单位179个。

林场下设分场141个，管护站1390个，派出所133个，公安干警746人。

全区贫困林场按经营类型划分：

次生林经营林场120个，分布在大兴安岭、茅荆坝、蛮汉山、大青

1贫困林场基本情况

全区现有贫困林场（含治沙站）243处，占林场

收稿日期：

20XX-11-22

作者简介：

春英，内蒙古自治区国有林场和森林公园管理局副局长，高级工程师，硕士。

研究方向：

国有林场和森林公园管理。

山、乌拉山、贺兰山、额济纳次生林区，主要以次生

林管护、野生动植物保护、森林防火、抚育、宜林荒山造林为主；

造林林场和治沙站123个，主要分布在库布齐、巴丹吉林、、腾格里、乌兰布和四大沙漠和呼伦贝尔、科尔沁、浑善达克、毛乌素四大沙地以及其他丘陵荒漠和草原地区，主要开展造林、育苗生产经营活动，以防风固沙，大力发展人工林为主要任务。

其中地处大江、大河、水库、湖泊周围的贫困国有林场有47个，天保工程区82处。

2贫困林场现状

2.1自然环境恶劣

全区贫困林场大多处在偏远的山区、沙区、丘陵地区，土壤瘠薄，植被稀疏，干旱少雨，水土流失严重，自然环境恶劣，立地条件差，土地的利用率和生产力较低。

全区国有贫困林场中有86%的林场位于年均降水量400mm以下地区；

有74%位于“三北”风沙区；

有33%位于山区；

有26%的林场位于内蒙古黄河上中游地区，贫困林场分布在全区立地类型最差、条件最艰苦、生态最脆弱的区域。

2.2林场性质不明

全区贫困林场公益林面积占林地面积的78%，其所处的生态区位和承担的任务决定其全部为生态公益型林场，从事的是公益型事业。

但目前有26%的林场为差额事业单位、74%的林场为自收自支的事业单位。

实行事业单位企业化管理的林场，自收自支，自负盈亏，国家没有正常投资，地方财政又不纳入预算；

如按事业单位经营，经费来源不足，甚至没有经费来源；

如按企业化运作，靠采伐林木维持生计，已无资源可采。

部分林场全部靠天保经费和公益林补偿资金生存，林场职工中有50%以上靠工资维持生计，职工年均收入仅有22000元。

国有林场这种“企不企、事不事、工不工、农不农、城不城、乡不乡”的情况，已经越来越不适应林场改革发展的任务和职能转变的时代要求，严重影响并制约林场的经营和发展。

当前国有林场出现的许多困难、矛盾和问题，都与此有关。

2.3基础设施滞后

全区贫困林场中，目前场部（含分场）危房面积89119m2，占场部总面积的25%，管护房危房面积135994m2，占管护房总面积47%，不通电的护林站有545个，不通电话的护林站有595个，146个林场饮用井水，43个林场饮水困难，有等级公路2983km、林区公路7920km、林道19519km，而且林道基本都是

土路，林道网密度远远低于生产需要。

2.4职工社会保障体系不健全职工社会保障体系不健全，，林场债务负担沉重

全区贫困林场在职职工未参加基本养老保险人数占36%、未参加基本医疗保险占42%、未参加工伤保险人数占63%、未参加生育保险占67%。

离退休人员未参加基本养老保险人数占11%，未参加基本医疗保险占22%。

通辽市有56个国有林场，其中只有2个国有林场是全额拨款事业单位,其余54个国有林场均为自收自支的事业单位，职工总数13900人，其中：

在职职工11564人，离退休职工2336人；

国有林场职工人均年纯收入8700元，低于当地农牧民9621元的人均水平。

通辽市国家公益林面

补偿资金262万元，国有林场的积仅有21.2万hm2，

主要经济来源是以采伐林木销售和育苗收入为主，经济十分危困。

国有林场职工养老保险大多按企业标准参保，即按全市社会平均工资为基数缴纳，参保人员大多在45岁（女40岁）以上，保费多数由职工个人承担，国家没有补助、林场也无力承担机关部分，有50%以上职工未能参加基本养老保险、医疗保险、其他失业保险、工伤保险和生育保险都没有参加。

呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰市3个盟市100多个林场情况也大体相同。

各地加入社会养老保险所依据的标准也不同，有的按照事业单位工资标准上缴养老保险费，但养老金按社会企业平均收入水平发放，有的参照企业标准上缴和发放，造成事业单位退休金与企业养老金巨大差距，这一部分差额仍由林场承担。

随着工资不断上涨，很多林场都无法承担，造成新的社会矛盾。

目前全区贫困林场拖欠基本养老保险费19431万元，拖欠基本医疗保险费4335万元，拖欠失业保险费878万元，三项费用拖欠总额共计24643万元，未参保人员入保需补缴滞纳金26995万元。

2012年全区贫困国有林场总收入106784万元，总支出119691万元，国有林场总亏损12907万元，职工年人均实际收入22000元。

累计拖欠职工工资106734万元。

贫困林场债务80760万元，其中金融机构债务12065万元，占15%；

政府债务21979万元，占27%；

生产经营债务7460万元，占9%；

其它债务39256万元，占49%。

2.5部分林场社会职能仍未剥离

目前全区岭南八局仍然有大部分公益性事业单位尚未剥离，虽然森林公安、学校和医疗卫生等政社性公益事业已基本移交给当地政府，但是广播电视、供热供水、物业、城镇消防、环境卫生、计生、动物防疫等服务机构和人员还未从林业局剥离。

2.6职工整体文化素质底职工整体文化素质底，，老龄化问题日益严重

由于20世纪80年代,国家对于国有林场自然增长招工制度的政策原因,造成国有林场人员过多，大多数职工文化程度偏低，观念较陈旧。

据调查，全区贫困林场在职职工中，林场高级工程师仅占在岗职工总数的1.3%；

工程师、助理工程师、技术员占在职职工总数的16%；

高级技师、技师占在岗职工总数的17%，其余人员均为初中以下学历。

由于人才缺乏，观念陈旧,工作能力有限，致使许多工作都无法开展，严重制约着林场各项事业的发展。

3新时期扶贫工作面临的主要问题

3.1区域经济滞后区域经济滞后，，贫困面广

全区243个贫困林场中分布在12个盟市的77个旗县（市、区），其中位于国家级贫困旗（县）的国有林场达127个，位于自治区贫困县的106处，而且这些林场基本属于旗县管理，由于区域经济滞后，地方财政对国有林场没有投入，国家和自治区各项惠农、惠林政策都也都无法惠及到林场，林场建设和发展陷入困境。

3.2管理体制不顺

一是管理主体缺位，管理权限不清。

国有林场林地是林场生存和发展的根基，但是目前，国有林场资源管理权和经营权不清，名义上森林资源是国家所有，而实质上林业局和国有林场既是国有森林资源的所有者，又是经营者，造成实际上的国家森林资源所有者主体缺位，产权虚置，责权利不明晰，行不成有效的监督、约束机制。

各级政府、林业主管部门乃至林场都认为自己有权处置国有林场的森林资源资产，造成资产流失，使国有林场合法权益得不到保障，征占林地该得的补偿得不到，甚至林地被无偿征占用现象时有发生，究其原因：

（1）全区贫困林场基本属旗县管理，林场的设立、变更、撤销基本由地方政府决定，林业行业失去监管，只负责投入，造成林场机构、经营面积等不稳定，出现了政府做主整体无偿或廉价租赁国有林场林地及风景资源使用权的现象。

（2）场长的权限不明确，哪一些属于法人决定，哪一些属于职工代表大会决定，哪一些属于报上级主管部门决定等管理权限不明确。

（3）缺乏财务、森林资源等离任审计，年度考核。

出现了一些场长大包干、场长一人说了算或林业局长代替场长，行使场长的权利，导致林场没有自主经营权等极端行为，有时会造成国有资产大量68

流失和出现改变林地用途的情况。

二是林场建制低，没有话语权。

全区贫困林场基本都由旗县管理，而且股级林场占60%，林场在地方没有任何地位和话语权，也无法参与到政府各项决策中，导致国家和自治区各项优惠政策无法惠及到林场，被政策边缘化。

三是林场定位和性质不明确。

国有林场承担的是公益事业，但是享受的是企业待遇，付出与收获不成正比，职工收入无法维持生计，上访事件时有发生。

3.3林权纠纷突出林权纠纷突出，，林地流失严重

全区很多国有林场都处在农（牧）林交错地带，随着农产品价格上涨和惠农政策的落实，土地不断增值，林场周边的农牧民不断蚕食国有林场土地，导致林地流失严重。

还有一些地方政府从自身经济利益出发，无偿占用国有林场林地，造成国有资产的流失。

究其原因：

一是重复发证或无法发证。

有些林场林地既有林权证、又有草原证。

有些林场与农民发生严重的土地纠纷，发证困难，国有林场林地被不断蚕食。

二是林场与农民发生土地纠纷时地方政府裁决不力造成林场有林权证却得不到依法保护。

甚至个别政府领导要求林场从其经营面积中划出部分林地作为农民草场。

三是由于过去技术手段落后，造成林权证边界不清，林场经营范围不明，与农牧民引起纠纷。

3.4生产经营没有资金投入

由于全区国有林场经济危困，职工工资都没有保障，各级财政和林业部门没有任何生产性投入，国有林场的森林经营工作从20世纪90年代开始中断，使大面积的低产低效林得不到改造，大量的中幼林得不到抚育，森林质量十分低下。

全区国有林场现有多代萌生的天然残次林有133.33万hm2以

亟待改造的人上，亟待抚育的中幼林有200万hm2，

工林残次林（小老树）接近33.33万hm2。

3.5经营机制不活经营机制不活，，产业发展滞后

林业产业是林场脱贫致富的有效途径，但由于缺乏资金、缺少技术、缺少政策扶持，林产业难以发展，更难以形成支柱产业，不能将资源优势转化成经济优势。

3.6管理和经营人才缺乏

近年来国有林场退休人员不断增加，林场社会负担日渐增加，由于林场条件差、收入低，新人不愿意进，不能输入新生力量，技术力量和管理人员得不到及时补充，致使林场职工队伍老龄化，适应市场能力低，能适应市场的多门类高等人才资源严重缺乏。

4对国有林场扶贫工作的对策与建议

4.1理顺国有林场管理体制

管理体制不顺是国有林场整体贫困的根本原因，因此建议：

一是明确国有林场管理主体，建立权责利相统一，管资产与管人、管事相结合的国有林场森林资源资产管理体制。

首先应实行分类指导、分级管理的体制。

对于生态区位特别重要、直接影响国家和地区生态安全的大型国有林场，应由省级林业行