广东基础教育公助民办学校发展问题的分析1997Word格式.docx
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2016年11月7日，全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国民办教育促进法修正案》（简称“新民促法”）对旧法进行了修改，主要体现在以下两点：
其一，民办教育实施分类管理有法律依据；
其二，义务教育阶段禁止开办营利性学校。
“新民促法”出台后，民办学校在费用收取、扶持政策、税收优惠政策和土地优惠政策等方面存在的问题有待进一步厘清，在办学过程中的资产管理使用和教职工薪酬待遇给付方面需要继续探讨研究。
二文献回顾
目前有关广东基础教育的学术研究主要集中在促进基础教育均衡发展领域。
根据广东省教育资源分布现状而提出的缩小教育资源在区域之间、学校之间、群体之间的分配差距，实现教育均衡发展，全面提高教育水平（刘育民，2003）[1]。
为更精确了解广东基础教育面临的困境，利用第五次人口普查资料总人口数据，分析广东不同学龄人口的变化趋势导致的基础教育发展问题，从而为基础教育结构调整，教师队伍建设提供建议（袁政、卢坤建、陈天祥，2004）[2]。
早期对广东省民办教育研究主要关注其发展中存在的问题：
21世纪初广东省民办教育存在社会对民办教育抱有偏见、扶持政策落实不力（邵允振、汤贞敏，2005）[3]，产权不清，管理制度不规范等问题（张铁明等，2006）[4]。
广东省民办基础教育在发展过程中也遇到了内部管理不当，师资队伍发展受限，办学缺乏特色、同质性强等难题（符绳发、吕剑臣，2009）[5]。
积极促进民办教育发展，必须打破教师体制壁垒（张铁明，2008）[6]。
实现教育均衡发展是促进教育公平的重要举措。
与此同时，推进基础教育课程改革，遵循教育发展规律与经济现状，制定符合学生发展需求的课程改革（李文郁，2014）[7]。
为促进民办教育可持续发展，有效解决“新民促法”在分类管理中存在的问题，国家在实施分类管理政策的选择下应扩大试点范围，循序渐进地推进改革（周朝成，2016）[8]。
基础教育信息化均衡发展不仅能体现教育公平思想，而且通过学校、个体和社会的共同努力，构建完善的、网络顺畅高效应用的基础教育信息化设施体系（吴玮等，2017）[9]。
推动基础教育信息化是实现教育理念从普及和公平到教育现代化转变的体现，要求必须处理好基础教育信息化指标、基础建设和应用三者之间的关系（胡军苟，2018）[10]。
作为教育改革发展中出现的“公办名校办民校”，是指公办学校以各种形式兴建民办性质的学校。
在基础教育领域，“名校办民校”的形式主要有“转制学校”“公助民办学校”“公办民助学校”“办学转制改革试点学校”等（王文源，2005）[11]。
在探究该类学校创建的动因中发现，民办学校愿意挂靠公办名校的原因主要有：
政府对基础教育财政补贴不足、公办学校的市场化改革提供的契机、房地产的推动、限制择校、就近入学和创办示范高中政策的影响、公办学校和民办学校之间的差距以及受到国外思潮的影响（刘建银，2007）[12]。
曹兴泽（2009）[13]从公办名校举办民办学校的内涵进一步探讨“名校办民校”的动因，认为“名校办民校”的创办是为了解决教育资源不足、教学管理体制僵化等问题。
有关公助民办学校发展中存在的问题的研究主要表现为：
方圆（2011）[14]认为“名校办民校”利用了公办学校提供的资源优势并通过市场机制运作，在竞争中形成了相对优势，挤压了民办学校的发展空间，使民办教育发展陷入恶劣处境。
杨磊（2012）认为，“名校办民校”加剧了优质教育资源供需矛盾、导致教育中的公平与效率矛盾凸显、使资本的寻利性与教育的公益性之间产生矛盾，并导致地方局部利益与国家整体利益冲突等[15]。
此外，公助民办学校具有加重教育不公、冲击真正民办教育发展、“公”“民”不分和造成国有资产流失的缺陷（罗士琰、陈朝东、宋乃庆，2015）[16]。
在“新民促法”通过后，民办教育需要解决的问题集中在分类管理领域，主要涉及学校收费、扶持政策、剩余财产处理和民办学校教职工福利待遇的设置问题（余中根，2017）[17]。
“新民促法”颁布后，问题主要集中在过渡期现有民办学校的补偿奖励、扶持政策、办学自主权以及教师的权益保障方面（徐绪卿，2017）[18]。
尹晓敏（2017）[19]通过立法机关和政府部门加强法规宣传、政策解读，地方政府进行有特色的立法，民办学校积极作为，以及启动专项执法检查和监督问责这一“组合拳”使新法落地有声。
为进一步清除修正案的执行障碍，有必要对涉及学校办学自主权、营利性民办学校监督机构与董事会关系处理、民办学校办学成本计算等规定做更明晰的规定（周江林，2017）[20]。
笔者在梳理现有的关于广东省基础教育民办学校的研究文献后发现，已有文献集中讨论广东基础教育发展现状、广东基础民办学校在办学中遇到的困难及解决方法、名校办民校的定义以及发展中面临的问题；
鲜有关于广东省基础教育公办名校办民校或公助民办学校的研究。
基于这一现实，本文选取广东省民办教育发展中走在前列的佛山市桂城镇华南师范大学附属中学南海实验高级中学为案例，通过与负责行政工作的学校主任、参与一线教学工作的教师进行深度访谈，走访佛山市桂城镇教育局，与行政人员围绕民办学校发展进行深入交流，获得基本数据；
从微观角度研究目前《中华人民共和国民办教育促进法修正案》通过之后，公助民办学校的发展现状及诉求。
三南海区民办教育总体发展现状
南海区是佛山的教育强区，也是广东省的教育强区。
全省有多家著名小学和中学都坐落在南海区，这些著名的小学和中学主要由民校构成，尤其是公助民校。
民办学校顾名思义就是由民间创办的要收取昂贵学费的学校，而公助民办学校由于其公助的成分而与其他纯民办学校变得有点不一样。
据统计，南海区目前有36家民办学校，而公助民办学校超过一半，这包括华南师范大学附属中学南海实验高级中学（简称“南海华附”）在内的20多家公助民办学校，为南海区的经济和教育做出了极大的贡献。
首先，南海区优质的公助民校教育促进了包括房地产在内的多个行业发展，提高了当地的经济发展水平。
南海区经济的蓬勃发展吸引了越来越多的人才，外来人口难以入读公办学校，但是可以相对容易进入纯民办学校或者公助民办学校，因此公助民办学校可以快速缓解南海区学位紧张的情况，也为外来人口的孩子读书提供了教育保障。
其次，南海区出色的民办教育对当地教育品牌的发展和宣传起到了一定的作用，也对当地人民群众文化素养的提升以及城市文化软实力的提高提供了很大的帮助。
公助民办学校享有纯公办学校和纯民办学校双方的优势。
首先，与纯公办学校相比，公助民办学校不需要像公办学校一样受到办学体制的约束，不仅课程开展有时候不需要报批，而且课程设置比较自由，可以根据学生的素质灵活地开展创新课程。
其次，公助民办学校收取学生的学费，意味着自己有经费使用，不需要靠政府的财政支持。
与纯民办学校相比，公助民办学校因为有公助的背景，不仅校园的建设、设施的购置和更换可以由政府出资支持，而且在财力、物力上都可得到强有力的保障，可以偶尔享受到政府的财政津贴。
同时，公助民办学校更有号召力，用高薪聘请优秀的教师为学校效力，校内的教师也有机会接受教育局安排的培训。
而纯民办学校只能靠自己，走程序的时间非常久，需要满足的办学条件非常多。
南海区的公助民办学校目前正处于一个较为尴尬的位置。
首先，从事务审批的角度来看，教育局对公办学校和公助民办学校不做太多区分，也就是说对纯公办学校和公助民办学校实行同一标准的日常巡查和年度检查，这意味着公助民办学校的许多事务被严格约束，无政策上的特别照顾。
其次，教育局规定公助民办学校与公办学校一样每年在规定的时间内进行招生，使公助民办学校无法提前抢占优质的生源，招生的时间也比较紧迫。
对比纯民办学校，公助民办学校也享受不到民办学校应该享受的优惠。
为了扶持民办学校发展，目前南海区教育局已经设立了超过3000万元的民办教育发展基金，专门用于支持民办教育的发展，然而这笔资金只用于支持总体教育质量不高的纯民办学校，公助民办学校无法享受到这笔资金的资助。
四华南师范大学附属中学南海实验高级中学的发展现状
（一）学校性质
与南海区的其他公助民办学校一样，本研究所选取的南海华附的土地都归政府，学校建校之初的教学楼等所有基础设施都由当地的投资发展公司出资。
南海华附挂着广州华南师范大学附属中学的招牌，2011年以前，南海华附的管理人员由广州华南师范大学附属中学派遣，也就是广州华南师范大学附属中学管理着南海华附。
2011年以后，广州华南师范大学附属中学并不直接参与南海华附的内部管理，两所中学仅仅是业务合作关系，南海华附每年支付300万元给广州华南师范大学附属中学作为品牌使用费。
学校每年购置新的设备或者用于基础设施维护费用，按照金额大小适用不同规则。
其中，如果购置金额相对比较少、在学校承受范围内的设备或者其他日常支出，由学校自己出资；
如果购置金额较大的设备或者进行大型工程改造，则需要政府安排投资发展公司出资。
（二）管理方面
南海华附设有五人董事会，其中包括南海华附的两位校长、投资发展公司的两位成员以及南海区教育局的一个负责人。
学校的发展方针政策由董事会讨论后在校内下达通知，例如董事会为了在不超过学校最大容量的情况下达到效益最大化的目标，每年都会商讨招生规划。
投资公司只是对学校的重大事项和方针进行表决，不需要直接参与日常的管理，这种层级管理既降低了管理的复杂性，又在一定程度上保证了学校内部运作的自由权。
另外，投资公司每年要收取学费总额的30%，剩下的70%则归学校所有，这种分配方式既保证了投资公司的投资利益，也保证了学校有足够的资金进行内部运作。
2011年以前，南海华附的内部管理与广州华南师范大学附属中学密切相关。
从建校开始到2011年，南海华附的校长等十多个管理人员直接由广州华南师范大学附属中学派遣，管理模式也与广州华南师范大学附属中学相一致。
2011年以后，广州华南师范大学附属中学撤回了十多个管理人员，南海华附由佛山教育局直接掌管，南海华附的校长由南海教育局任命。
据南海华附教务处马主任反映：
“2011年南海华附的变化对学校的发展是有利的，在与广州华南师范大学附属中学的十年合作办学期间，南海华附的管理比较松散，这种管理方式或许非常适合广州华南师范大学附属中学让优秀的学生自由发展，但是并不适用于南海华附。
2011年后南海华附的管理模式继承了原来广州华南师范大学附属中学带来的优良部分，也对先前的不足做出了有针对性的改进。
学校归佛山教育局管不仅对自己的教学和管理有了更严格的要求，也与佛山的其他中学有了更多的交流。
”
在财务层面，学校资金使用必须根据规定按照程序层层审批，并且全部要入账。
大额款项支出需要校长、教育局、上级政府负责人签字才能动用资金。
南海华附的财务由第三方财务结算公司进行监督和结算，防止了学校内部违规操作，也保证了学校与投资公司在利益分配上的公平性。
学校的运作是一种自给自足的模式，收入来源只有学生的学费，扣除交给政府投资发展公司的30%，剩下的70%用来支付教师的薪酬、学校的水电支出、设备购置和维护支出以及其他办公费用等。
倘若扣除掉所有的支出后还有盈利，盈利将会被放在学校的账户上充当风险金的角色。
在学校的所有支出中，水电费用和教师的薪酬占最大比重，两者都是一笔巨大的费用并且会逐年增长，使学校每年留下的盈利并不多。
另外，学
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