上海中长期住房发展战略与制度研究报告Word格式文档下载.doc

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一是探索起步阶段（1979-1990）。

主要是开始对实物分配的住房制度进行反思和论证，一方面，通过单位建房、联建公助、住宅合作社等多种方式加大住房供应，另一方面，进行住房商品化探索，如开展侨汇房出售试点推动公房资源的流通和配置，逐步树立起住房商品化的理念。

在住房保障方面，1987年建立了由分管副市长领导的解决居住特困户联席会议制度，基本解决了人均居住面积2平方米以下的特困户住房问题。

二是全面推进阶段（1991-1997）。

主要是以《上海市住房制度改革实施方案》为标志（1991年5月正式实施），以“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”为主要内容，采用综合、多元、配套的改革措施，全面推进房改。

主要推行公房上市交易，试行公积金政策性住房抵押贷款，商业银行开展商业性住房抵押贷款，加快公房租金改革，同时探索土地供应方式创新，实施住宅用地有偿使用制度。

在住房保障方面，进一步拓展住房保障的范围，并对解困、步骤、途径和措施等提出了更高要求，到1999年人均居住面积4平方米以下困难户的住房困难全部得到解决。

三是综合深化阶段（1998年至今）。

主要是市场化改革的深化推进，以招拍挂为主的土地供应方式逐步形成，住房公积金制度逐步建立完善，住房市场快速发展。

加快住房分配体制的改革，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，建立各种形式的职工住房补贴制度。

探索住房保障体系的建设，2000年，上海在全国率先试点实行廉租住房制度，建立起采取收入标准与居住困难为一体的“双困”准入和退出机制以及租金补贴为主、实物配租为辅的解困机制，着重解决低收入家庭的住房问题。

2003年以来，结合旧区改造、市政动迁和房地产市场调控，重点从住房保障性供应、政策性供应和市场化供应入手，完善住房供应体系的基本框架及相关政策。

2008年以来，上海市政府制定了《上海市人民政府贯彻国务院关于解决低收人家庭住房困难若干实施意见》和《上海市解决城市低收人家庭住房困难发展规划（2008-2012年）》，结合本市的实际对住房保障体系基本框架进行了深化完善，先后制定出台单位租赁房、经济适用住房、公共租赁住房管理办法和实施意见，基本形成了廉租住房、经济适用房、公共租赁房和动迁安置房“四位一体”住房保障体系框架。

　　总体来看，上海住房制度改革坚持了市场化方向，取得了显著成效，主要表现为：

一是市民的居住面积大幅增加，居住水平显著改善。

人均居住面积从1978年的4.5平方米增长到2009年的17.2平方米。

居民住房的成套率已经超过90%，居民整体居住条件得到很大改善[1]。

二是住房投资规模不断扩大，对经济增长拉动明显。

1978年至2009年，年度住宅投资额由2.67亿上升到922.81亿元，住宅投资占全社会固定资产投资总额比重从1978年的9.6%增长到2009年的17.5%，其中最高年份已接近30%（2004年）。

三是住房发展发挥了规划引导、完善上海城区布局的作用。

通过土地级差价值的显现，引导中心城区人口疏解，加快了郊区城镇化进程。

四是旧区改造更新城市面貌，土地批租带动城市基础设施的大发展。

从1991年到2009年，累计动迁居民128.93万户，拆除居住房屋8074.51万平方米[2]；

同时，土地批租与旧区改造相结合，批租收入为城市建设积累了大量资金，促进了城市基础设施的极大改善。

五是推动了社区发展和管理水平的提升。

通过建立居委会、业委会等，促进了社区管理和基层民主自治，推动上海逐步完善与国际化大都市相适应的社会管理模式。

六是推动了金融体系的改革和发展。

率先建立住房公积金制度，为住房金融的发展提供了基础，之后商业银行按揭贷款的融资模式加速发展，促进了银行业市场化改革。

　　同时，上海住房发展也存在一些问题，主要表现为：

一是住房保障体系相对滞后。

与快速发展的住房市场体系相比，住房保障体系发展不足，中低收入住房困难家庭的居住问题还没有得到很好的解决，政策措施配套欠缺，使房价高的问题更加突出（从1999年到2009年，上海房价上涨超过经济增长122个百分点，超过居民收入增长174个百分点[3]）。

二是政府监管相对滞后。

政府监管没有跟上快速市场化的步伐，在开发商土地取得、开发建设、供应分配、市场交易等诸多环节还需进一步加强规范和完善。

三是住房租赁市场发展相对滞后。

租赁市场有待进一步规范，适配性强的中低价位、中小户型出租房源不足，私下出租或隐租、瞒租情况较为普遍。

二、上海住房发展面临的形势

　　上海未来住房发展要充分考虑国家政策导向、国际大都市定位、自身发展阶段和转型要求、人口特征及发展趋势、城市土地资源承载力等因素，全面把握未来住房发展的新形势与新要求。

　　从国家住房政策取向来看，重点关注民生以及保持房地产市场平稳健康发展。

我国未来住房政策主要有两方面的趋势，一是住房发展将以解决民生优先、同时兼顾经济增长要求。

关注民生（住房是重要的民生问题之一），解决中低收入住房困难家庭的住房问题是未来中国住房发展的主要方向，未来住房发展的首要任务将从“保增长”转向“保民生”，将通过政策支持和制度完善推动住房保障体系的快速发展，以有效改善中低收入住房困难家庭的住房问题。

二是将更加注重住房市场体系的健康、平稳、有序发展，加强监管与调控，遏制房价过快上涨成为政府长期的政策取向，将更加关注并着手解决高房价带来的居住成本高、资产泡沫和加剧收入分配不公的问题。

这要求上海未来的住房发展要充分体现市场的平稳、健康和可持续，同时，加大住房保障力度，满足中低收入住房困难家庭的基本居住需求，更好地兼顾住房发展的公平与效率。

　　从上海发展转型的要求来看，住房发展要发挥对产业升级、城市功能提升的支撑作用。

上海将在未来更加突出“四个中心”的加快建设、现代高端服务业和战略性新兴产业的快速发展。

为适应产业发展与升级，高端人才、专业人才和国际化人才将加速集聚，仍会带来大规模的人口导人。

在这一过程中将会出现大量的“夹心层”，他们是推动上海经济发展的中坚力量，是城市综合竞争力和可持续发展的重要支撑，其住房需求应该得到有效解决。

与此同时，后世博时代、高铁时代、低碳时代、老龄化时代的到来也都对住房发展提出了新的更高要求，上海住房发展也要在实践最新发展理念和发展模式方面率先探索示范，实现住房发展的新突破。

这要求上海住房发展必须融人到上海发展转型的大局中，解决城市发展和城市功能提升所需人才的切实需求，特别注意解决“夹心层”阶段性过渡期的住房需求。

　　从供求关系来看，上海住房供不应求矛盾仍然长期存在，加强需求侧的管理必须成为市场调控的重要关注点。

从供给来看，上海土地供应紧张的矛盾十分突出，供应总量增长空间有限。

从需求来看，上海人口基数大、增长趋势明显，未来国家城市化进程的推进、东部地区承接人口导入的趋势、上海城市定位的吸引力等因素仍然会给上海带来年均30万的外来人口导入，将给上海的住房需求带来较大压力。

因此，上海住房发展必须加强需求侧的管理与调控，优先满足刚性需求和改善性需求，抑制投资投机性需求；

另外，在加大新建住房供给的同时，更加注重盘活存量，以缓解住房供求矛盾。

三、上海住房发展战略与目标设想

（一）发展战略

　　未来上海要把住房发展放到全市发展的大局中思考和谋划，紧密结合加快建设“四个中心”和加快实现“四个率先”的总体要求，全面完善住房保障与住房市场“两大体系”。

进一步深化“三个为主”的原则内涵，坚持以居住为主，更加突出鼓励自住性和改善性需求；

坚持以市民消费为主，更加突出支持有本市户籍和居住证的市民首次购房需求；

坚持以普通商品房为主，更加突出引导建设中小户型住房。

全面推进经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房和动迁安置房为重点的“四位一体”住房保障举措，有效缓解中低收入家庭的住房困难和青年职工、引进人才和来沪务工人员等的阶段性居住需求。

　　未来上海住房发展要着力推动五大转型：

　　一是从产业功能为主向注重发挥居住保障功能转型。

未来上海的住房发展，要从注重住房的产业功能为主向注重发挥居住功能为主转型。

要逐步淡化住房发展的GDP增长贡献、淡化投资规模比例、淡化财政收入贡献度要求。

住房发展要在人居条件改善、土地资源集约和服务能力提升等方面发挥更大的作用。

住房保障体系要加快推进力度，更好地满足中低收入住房困难家庭的住房需求，切实推动市场和保障两大体系的协调发展。

　　二是从市场调节为主向注重政府市场双轮驱动转型。

未来上海的住房发展，要注重发挥政府在市场体系监管和保障体系主导方面的作用，改变之前监管相对不够、保障相对滞后的局面。

在住房市场体系方面，依然坚持市场调节为主，但要强化政府在住宅用地供应后续的开发、建设、交易等各个环节的监管作用。

在住房保障体系方面，要更加强调政府的主导作用和公共责任，在具体推进机制上要结合运用市场化手段。

　　三是从单向调控为主向注重供给需求双向调控转型。

未来上海住房的供求矛盾依然突出，在土地资源紧张、住房供应有限的前提下，必须更加注重需求侧的调控来解决住房发展的效率和结构性矛盾。

要坚持“三个为主”的目标原则，通过差别化的信贷、税收政策以及完善租赁市场等多种方式，调节住房的购买需求，让住房的供给真正能够满足那些上海城市发展所需要的人的真实有效需求，以优化住房资源配置和保障市场公平。

而在供给方面，则要提倡住宅用地通过合理布局来提高利用效率，鼓励通过城市布局优化加强存量土地的开发，进一步缓解住房供求矛盾。

　　四是从政策应对为主向注重系统长效制度安排转型。

住房市场发展的实践证明，头痛医头、脚痛医脚的政策应对不能从根本上解决住房发展问题，从长期来看，反而可能积累更多矛盾。

未来上海的住房发展，要全面梳理住房制度改革的得失，从中长期发展战略出发，建立完善的市场调节机制和住房保障推进机制等长效性的制度安排，实现从当前短期、频繁的政策应对向战略性、系统性、长效性制度安排转型，保证住房的可持续健康发展。

　　五是从粗放发展模式向注重低碳生态集约模式转型。

上海住房发展要适应城市发展转型和土地、资源、环境容量等短缺时代的发展要求，实现从粗放发展模式向注重低碳、生态、集约的发展模式转型。

延续世博的科技和低碳理念，切实转变住宅建设模式，走出一条质量好、性能高、污染少、能耗低、技术高、集约型的产业发展之路。

未来的住房开发要考虑到综合生活配套服务设施的规划和建设，营造低碳生态的宜居环境，拓展文化内涵。

（二）发展目标

　　1.形成“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系。

保障思路和保障机制不断创新，各类保障性住房全面推进，保障受益面不断扩大，住房保障滞后的问题得到根本解决，各层次中低收入的居住困难得到有效缓解，阶段性居住需求得到有效满足。

　　2.形成“健康、平稳、有序”的住房市场体系。

在住房市场体系中，住宅的民生功能进一步突出，实现产业和民生功能的协调，充分体现“三个为主”要求；

住宅价格平稳运行，投资投机性住房需求得到有效抑制；

住房市场更加规范，监管体系更加健全，各类市场主体有序竞争。

　　——住宅产业对上海经济仍保持重要支撑。

住宅产业的发展对上海未来产业结构转变和升级仍然形成强有力的支撑。

　　——中小套型普通商品房供应进一步加大。

提高中小套型住房的供应比例，优先满足自住性和改善性住房需求。

满足支撑城市发展最集中、最庞大的普通居民的住房需求，促进上海城市功能的提升。

　　——房价过快上涨得到有效遏制。

住房投资投机性需求得到有效抑制，居民自住和改善性消费居于主导地位，住宅价格平稳运行，价格大幅波