新时代加强地方人大“两个机关”建设研究文档格式.docx

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这体现的是为党尽责与为民用权的高度统一，预示着人大工作必将也必须站在新时代全面建成小康社会新的历史方位。

同时，党的十九大报告对确立人大“两个机关”的地位以及充分发挥作用从“四大方略”上进行了准确界定。

十四条基本方略的第一条是“坚持党对一切工作的领导”，第二条是“坚持以人民为中心”，第五条是“坚持人民当家作主”，第六条是“坚持全面依法治国”。

这四大方略集中指向“两个机关”建设，在新的历史时期，加强地方人大“两个机

关”建设，最根本的是要把坚持党对一切工作的领导、坚持人民当家作主和坚持全面依法治国有机统一起来。

（一）“两个机关”建设是坚持党对一切工作领导的必然要求。

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。

无论是发展社会主义民主，还是建设社会主义法治国家，都是通过党的政治、思想、组织领导来实现的。

完善党的领导制度，对于完善整个政治体制具有全局性意义。

要把坚持和完善党的领导建立在人民当家作主的政治和法律制度基础上，使社会主义民主制度的完善同党的执政方式的完善同步推进，保证党领导人民有效治理国家。

要善于把党的主张通过法定程序变成国家意志，主要依靠法律治理国家、管理社會，使国家各项工作在法治轨道上运行。

十四条基本方略的第一条是“坚持党对一切工作的领导”。

“工作机关”是相对于党委

“领导机关”来讲的，东西南北中，党是领导一切的。

加强“两个机关”建设，就是要做到“四个善于”，即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

我们讲人大是国家权力机关，是就我们国家的政权体制而言的。

我们是共产党领导的社会主义国家，中国共产党是执政党，党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。

因此，作为国家权力机关的各级人大及其常委会必须接受党的领导，在党的领导下开展工作。

习近平总书记指出，共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力。

因此，坚持党的领导与发挥国家权力机关的作用是一致的。

（二）“两个机关”建设是保障人民当家作主的重要途径。

十四条基本方略的第五条是“坚持人民当家作主”。

人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主政治制度。

建设“两个机关”就是要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，充分保障和发展人民当家作主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民权利和利益。

宪法第二条第一款规定：

“中华人民共和国的一切权力属于人民。

”这说明，第一，人民在国家中的地位。

谁是国家的主人？

是人民。

第二，国家权力的来源。

国家权力包括立法权、行政权、监察权、司法权不是天上掉下来的，而是来源于人民。

宪法第二条第二款规定：

“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”这规定了人民行使国家权力的方式。

13亿人民怎样当家作主、行使国家权力？

主要的方式是通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

换句话说，人民行使国家权力和管理国家事务，不是直接的、采取全民公决的方式，而是以选派代表组成各级人民代表大会来行使的。

第三，国家权力的归属。

国家权力来源于人民，自然归人民所有，人民是国家权力的所有者。

“权力属于人民”是宪法的一个基本原则，是人民代表大会制度的本质和核心内容。

人民代表大会制度的其他内容都是围绕这一本质和核心展开的。

这充分说明，我们的人民代表大会制度是一种代议制民主，是保证人民当家作主的重要途径。

（三）“两个机关”建设是彰显根本政治制度的生动实践。

十四条基本方略的第六条是“坚持全面依法治国”。

法律同国家具有密不可分的关系，离开国家政权组织和力量，法律就无从谈起。

作为地方国家权力机关，人大在依法治国新实践中负有立法引领的责任、监督执法的责任、推进普法的责任。

宪法第三条第一款规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

这一原则体现在两个方面。

一是国家机构按照民主集中制的原则组成。

前面已经提到，人民民主选举产生人大，人大再产生“一府一委两院”等其他国家机关。

“一府一委两院”对人大负责，受人大监督;

人大要对人民负责，受人民监督。

这就是国家机构在产生、组成上体现了民主集中制的原则。

二是国家机构按照民主集中制的原则运转。

国家机构在“运行”上是怎样体现民主集中制原则呢？

就人大来讲，人大及其常委会运行的特点是权在集体——集体行使职

权、集体决定问题。

人大及其常委会的任何一位组成人员，在决定问题上都只有一票，个人或者少数人不能决定国家事务中的重大问题。

这样就从制度上保证了国家权力机关的工作能够最大限度地集中民智、反映民意、代表人民。

各级人民政府作为国家行政机关和国家权力机关的执行机关，实行的是行政首长负责制，这样有利于行政机关的高效运转。

人民代表大会制度决定国家的其他各种具体制度和社会生活的各个方面。

国家制度包括根本制度、基本制度和各项具体制度。

根本制度是起决定性作用的。

我国的政治制度包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，人大制度处于根本的首要的位置。

国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。

这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的，而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。

人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围，并保证和监督这些制度的正常运作。

（四）“两个机关”建设是加强地方人大自身建设的有力抓手。

宪法和地方组织法规定，乡镇人民代表大会有十三项职权;

县级以上地方人民代表大会有十五项职权，县级以上地方人民代表大会常务委员会有十四项职权。

此外，设区的市还在城乡建设与管理、环境保护、历史文

化保护三个方面享有立法权。

地方人大及其常委会的职权概括为立法权、重大事项决定权、监督权和选举任免权。

立法权是按照一定程序制定社会规则的权力。

决定权是表现人大国家权力机关特征的一种职权。

监督权是指人大及其常委会为全面保证法律法规的实施和维护人民的根本利益，防止行政、监察、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的“一府一委两院”实施检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。

选举任免权是指人大及其常委会对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、决定、任命、批准任命、罢免、免职、撤职等诸种权力的简称。

也有人说，人民代表大会的职权主要是两个方面，一是对国家和地区的大事作出决定（包括立法、决定重大问题和任免），二是对决定之事监督执行。

前者本質上是决定性权力。

监督则是一种保障性权力。

这些权力都是宪法和法律赋予的，是实打实的权力，不做就是失职。

就此而论，人大的职权和工作是政治性很强的工作，任务繁重而艰巨。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了国家一切权力属于人民，体现了中国共产党的领导地位和执政地位，体现了我国社会主义国家性质。

这就决定了我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体有着本质区别。

因此，坚持和完善人民代表大会制度，建设“两个机关”，绝不是一句空洞的口号，要在重大原则问题上划清界限，理直气壮地坚持我们自己的特色、发挥我们自己的优势。

总的来看，“两个机关”建设的重要意义表现在三个方面，在功能定位上，强化了各级人大及其常委会工作层面的功能，推动人大转型，使人大工作和建设真正走向经济社会发展、民主法治建设的第一线。

原来强调政治机关、权力机关，现在强调工作机关、代表机关，这就是一线思维。

在发挥作用上，强化人大及其常委会“四项职权”，特别是强化了立法主导作用、代表主体作用。

在建设任务上，强化了制度建设、组织建设，特别是在常委会、专委会建设上，提出了“两健全”“两优化”的要求，为各级人大及常委会建设提出了具体指向。

二、地方人大及其常委会建设“两个机关”应注意把握几个问题

从“两个机关”建设的任务和要求来看，省市县乡四级人大都要落实，但就地方各级人大及其常委会工作的实际运行看，市县乡三级人大面临的矛盾和困难较为突出，应作为破解难题的重中之重。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事

务”。

我们要落实好习近平总书记提出的要求，必须准确把握地方人大及其常委会工作和建设的重点难点，重基层、打基础、强基本，抓源头、补短板、强弱项，为“两个机关”建设提供重要保障。

（一）注意把握我国地方人大现行选举制度中存在的问题。

我国人大制度的一个基本特征就是“代议制”，人民通过选举出来的代表参与管理地方和国家事务。

党的十九大报告指出，要

“更好发挥人大代表作用”。

当前，地方人大代表选举中还存在重结构、轻能力，重代表候选人的先进性，忽视其参政督政能力的问题，在一定程度上影响了整个代表队伍素质，进而造成地方人大及其常委会议事监督质量不高。

主要表现为，一是代表候选人差额比例不够合理。

选举法及地方配套的相关条例规定，直接选举的代表差额比例是三分之一至一倍，间接选举的代表差额比例是五分之一至二分之一。

在人民参政热情空前高涨的情况下，这一“差额比例”规定在

一些地方还不能满足代表选举好中选好、优中选优的需求。

二是确定正式代表候选人时“悬殊”较大。

有的地方在确定正式代表候选人时，候选人之间政治素质、议政能力、年龄结构悬殊差别较大，给选民和参选代表造成“陪选”的认识。

三是代表接受监督形同虚设。

代表法明确人大代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受原选区选民或选举单位的监督，以此促使代表履职更加自律、更加勤奋敬业，更好地回馈选举单位和委托人，实际执行中不尽人意。

四是代表履职管理存在争议。

代表作为一种公职，必须接受委托人和委托单位的监督，但如何监督，现行法律没有明确规定。

从法理上讲，地方人大及其常委会对同级代表进行履职考核，有失偏颇，这是由于代表和同级人大及其常委会之间是主体和派生、决定和执行、监督和被监督的关系所决定的。

但从另一方面讲，由于直接选举代表的群体较宽泛，间接选举代表的单位又处于代表本层级以下，日常工作联系不多，因而造成难以监督代表的事实，从而出现代表重选举轻履职的现象。

（二）注意把握地方人大专（工）委建设的缺失。

党的十九大报告指出，要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委