经验总结建立跨行政区划管辖办案机制的问题与对策Word文件下载.docx

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设立跨行政区划检察院，既是深化司法体制改革的任务之一，也是完善检察组织体系，发展中国特色社会主义检察制度的应有之义，其意义表现在:

（一）国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对作为国家治理体系重要组成部分的国家行政制度、司法制度进行适度的调整，界分两者关系，形成体系完备、结构合理、协调有序的行政体系与司法体系。

司法作为社会公平正义的最后一道防线，在定分止争、权利救济、制约公权、保障人权、增进人民福祉方面具有不可替代的作用。

探索设立跨行政区划检察院，既是遵循司法权运行规律的客观要求，也是完善国家治理体系的重要方面，是推进国家治理能力现代化的必然要求。

（二）构建科学的诉讼格局的必然要求。

现代市场经济的典型形态在于，一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。

这给稳定固化的行政管理体制与司法管理体制带来挑战。

随着跨行政区划乃至跨境案件的增多，诉讼主体的多元化，诉讼标的的多样化，诉讼关系的交织冲突，形成了跨时空、跨地域、跨行政管辖乃至跨国的境内与境外新型的诉讼格局。

这就要求检察机关不断适应现代市场经济发展的需要，不断满足市场主体日益增长的对公平公正的法治需求，探索设立跨行政区划检察院，形成适应社会发展需要的新型诉讼格局，构建与法院审理普通案件在基层行政区划内进行、审理特殊案件在跨行政区划内进行的诉讼格局相协调的法律监督体制。

（三）排除外界干扰，保障检察机关依法独立公正行使检察权的必然要求。

长期以来，司法机关的人财物管理等方面都由地方政府保障，出现了司法权地方化的倾向，个别领导甚至利用职权插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象。

《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，这是对党的十八届三中全会“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”要求的具体化。

有利于排除地方保护主义等对检察工作的不当干扰，从完善检察管理体制、检察权运行机制层面确保检察机关依法独立公正行使检察权。

探索设立跨行政区划检察院，一方面可以集中优秀专业人才办理专业案件，统一办案标准，有效提升办案质量，维护国家法律统一正确实施；

另一方面由于跨行政区划检察院的司法管辖区划与行政区划相分离，可以有效破除地方干预，实现办案的公平公正。

二、设立跨行政区划检察院理论和现实基础

从世界范围看，跨行政区划司法机关已经是一种比较成熟的司法制度。

在我国设立跨行政区划检察院，不仅符合人类社会推进法治文明建设的实践潮流，而且也有理论与现实基础。

（一）设立跨行政区划检察院具有制度基础。

新中国成立之初，由于受当时经济、文化及社会物质生活等方面的制约，我国曾按照东北、西北、华东、中南、西南五大区域设立了跨省行政区划的检察署，既破解了交通不便、经济不发达、便利诉讼的难题，又凸显了司法的人民性。

随着社会经济的发展，其后实行中央司法权与地方分享的体制，取消跨行政区划的五大区司法管辖体制，但这种跨省行政区划的司法管理体制与司法管辖制度的创设，成为现今深化司法体制改革的优质资源，需要创新性挖掘与转化。

而中央司法事权与地方分享体制的功效正呈现逐步衰减的趋势，在某种程度上，局部地区成为司法权公正高效行使的体制性障碍，需要运用法治思维进行创新性改革与发展。

改革开放以来，司法体制改革与经济、文化、社会体制改革相伴相随，曾进行多方面探索，比如推进企业司法管理体制的改革，构建林业、铁路、监所等去企业化、跨行政区划的司法体制改革；

探索建立与省直管县市行政体制改革相匹配的司法管理体制和司法管辖制度；

探索建立跨行政区划的专门检察院、法院管理体制和管辖制度，先后设立铁路、海事、知识产权等跨行政区划的专门司法机关，将相关类型案件集中管辖。

这些探索为设立跨行政区划检察院提供了理论创新、制度模式、实践基础及其发展路径。

（二）设立跨行政区划检察院具有法理依据。

司法权是中央事权。

检察机关作为法治的守护者，既要防止警察侦查权的滥用，又要防止法官裁判的专断，维护宪法法律统一正确实施、维护中央权威、维护法治尊严是其天然职责。

其行使职权不受地方限制，不受行政机关干预是推进社会主义法治体系建设的应有之义。

设立跨行政区划检察院法理基础在于遵从“检察一体”原则，彰显其平衡利益冲突、修复受损秩序、维护公平公正、保障人民权益、促进社会和谐、增进人民福祉的价值功能。

（三）设立跨行政区划检察院具有法律依据。

《人民检察院组织法》、《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（下称《设立海事法院的决定》）等均明确或隐含地规定了与行政区划适度分离的司法管辖制度，这为探索设立跨行政区划检察院奠定了法律基础。

以《设立海事法院的决定》为例，其第3条第2款规定:

“各海事法院管辖区域的划分，由最高人民法院规定。

”这一条款使用了管辖区域一词，可以认为明确规定了司法区划与行政区划适度分离制度。

从法律实践来看，司法区划与行政区划也并非完全重合，如湖北省的“湖北省人民检察院汉江分院”派驻监狱检察院就没有对应的行政机关。

（四）设立跨行政区划检察院具有政策依据。

探索设立跨行政区划法院和检察院，对于维护国家法律统一正确实施，建构新型中央与地方关系，减少地方干预，维护公平正义，保障市场经济秩序良性运行具有重要意义。

积极探索设立跨行政区划检察院是符合全面深化改革、全面推进依法治国、发展完善中国特色社会主义检察制度的重大实践引领。

（五）设立跨行政区划检察院具有现实基础。

由于历史原因，我国基于特定领域设置了一些专门司法机关，这些专门司法机关已经有了一套比较成熟的构架和实践的积累。

如全国铁路运输系统的司法机关设置体制比较成熟，公安、检察、法院一应俱全。

全国铁检系统“线性分布”----不以行政区域为单位，全国18各铁检分院、59个基层铁路运输检察院。

2012年6月，铁路运输检察机关作为专门检察院移交地方后，属于省级检察院的派出院（下设基层铁路运输检察院），管理体制方面不同于一般的地方检察院，其人财物由省一级统一管理，不受制于地方。

以铁路运输检察机关为基础设立跨行政区划检察院不需要在人财物的管理调整方面与地方进行过多的协调，相对于其他地方检察院比较具有制度优势。

2015年10月，原上海铁路运输检察分院正式挂牌成立首个跨行政区划检察院，更名为上海市检察院第三分院；

原北京铁路运输检察分院启动跨行政区划检察院试点，挂牌成立北京市检察院第四分院；

2016年1月18日，陕西铁路检察机关跨行政区划管辖行政案件和环境案件试点改革工作经陕西省委全面深化改革领导小组审议通过并报最高人民检察院批准正式实施。

自此，形成了“铁路司法+跨行政司法”的新格局。

（六）铁检机关管辖跨行政区划案件的必要性。

铁检机关长期管辖跨行政区划案件，具有丰富的跨行政区划管辖案件的经验。

同时，铁检机关作为专门检察院的体制性特点和管辖案件的交通便利性以及财政、人事方面的独立性，使得铁检机关在管辖易受到地方保护主义影响的跨行政区划案件时具有独特的优势。

第一，铁检机关长期管辖跨行政区划案件，积累了丰富的在交通系统开展专门检察业务的经验；

第二，铁检机关隔绝与地方裙带关系，便于案件监督执行，地方保护主义弱化的铁检系统在监督案件的执行上更能严格履行职责、保证案件裁判结果的有效执行；

第三、符合科学配置司法职权、节约司法资源的法制建设规律要求。

目前，只在铁路领域设置了专门公检法机关，职能管辖过窄，浪费司法资源，而民航、水运交通体系只设立公安机关，刑事侦查后中途转为属地或指定管辖，办案机制体制不顺，法律监督难以到位。

三、跨行政区划检察院案件管辖范围探讨及办案机制的问题与对策

确定跨行政区划检察院设置及其案件管辖，应当基于我国单一制的国家结构形式、诉讼经济原理、司法改革相关政策、行政区划改革政策等因素，以及跨行政区划检察院管理体制。

必须以坚持检察职权法定为前提，弄清楚跨行政区划检察院管辖的案件从哪里来，到哪里去。

由跨行政区划检察院的功能所决定，其管辖案件应当实行固定管辖与接受指定管辖相结合。

其固定管辖案件需要与按行业设置的公安机关侦查职能大致衔接，与跨行政区划法院的管辖范围大致对应。

其接受指定管辖的案件应当是具有受地方因素影响的高度可能性的案件或者已经受到地方因素影响的案件。

根据党的十八届四中全会提出的“构建普通案件在行政区划法院检察院办理，特殊案件在跨行政区划法院检察院办理的诉讼格局”的原则要求，跨行政区划检察院管辖的案件范围必须是特殊类案件。

何为特殊类案件？

目前法律尚没有明确的规定。

那么，怎么来科学确定跨行政区划检察院的案件管辖范围呢？

目前，北京市检察院第四分院、上海市检察院第三分院、陕西铁路运输检察机关两级三院分别根据省、市内的实际情况确定了案件管辖范围。

但是，北京、上海作为直辖市，在辖区面积、检察分院管辖区等方面都不具有典型性。

探索跨行政区划检察院须从具有跨行政区划普遍性的案件特点、跨行政区划检察院与行政区划检察院合理分工等角度分析探索适合跨行政区划案件管辖。

（一）机构设置。

在最高检设立跨行政区划检察院，对跨行政区划检察院实行统一管理。

可以考虑在一个省（自治区、直辖市）范围内设立若干个跨行政区划的基层检察院，但应强调其相对独立性。

在跨省区域，设立跨行政区划检察分院，对跨省案件行使检察权，形成最高检→跨行政区划检察院→跨行政区划检察分院（按大区划设置）→跨行政区划基层检察院（各省设置若干个基层院）的机构模式。

跨行政区划检察院应依托于铁路运输检察院设立，编制精简、合署办公，配备高素质的检察官。

此次上海、北京设立的跨行政区划检察院，均依托原有铁路运输检察分院加挂牌子，实行“两块牌子、一个机构、一套人马”。

依托北京铁路运输检察分院成立的北京四分院，依托上海铁路运输分院成立的上海三分院不但充分利用了现有司法资源，而且有效降低了改革成本。

而在内设机构和人员编制配置上，两地跨行政区划法院、检察院也明显少于之前的中级法院和检察分院，充分体现了精简机构的要求。

我国目前的铁路运输检察分院是1987年以原铁路局为的划分的基础上设置的各铁检分院所在地的省级检察院、基层铁检院这一三级业务领导关系。

目前，全国共设立18个铁路运输检察分院（含2014年新成立的吉林铁检分院）和59个铁路运输基层检察院。

铁路运输检察院的跨区划性为跨行政区划检察院的