罗森布鲁姆的多元行政观.docx

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罗森布鲁姆的多元行政观

罗森布鲁姆的多元公共行政观

罗森布鲁姆，全称戴维·H.罗森布鲁姆,系当代美国乃至整个西方世界最杰出的公共行政学家之一，现任美国华盛顿特区的美洲大学（American　University）公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。

他于1964年在俄亥俄州的玛莉塔学院（Marietta　College）获得政治学学士学位,并且分别于1966年和1969年在芝加哥大学获得政治学硕士学位和博士学位。

1994年,罗森布鲁姆教授还因其杰出的学术声誉而被其母校玛莉塔学院授予荣誉法学博士学位。

在加盟美洲大学之前,罗森布鲁姆曾先后在堪萨斯大学（Kansas　University）、特尔阿维维大学（Tel　Aviv　University）、佛蒙特大学（the　University of　Vermont）以及著名的锡拉丘斯大学马克斯维尔学院任过教。

作为具有国际声誉的公共行政学家，罗森布鲁姆教授曾经担任过美国公共行政学会（ASPA）会长和最具权威性的学术期刊《公共行政评论》（PAR）的主编,1992年,他还被任命为克林顿政府的人事政策与管理顾问。

迄今为止,他发表了包括其名著《公共行政学:

管理、政治和法律的途径》在内的150多篇（部）关于公共行政、法律、行政理论与行政史、官僚政治以及公共人事问题等方面的论著,其代表作《公共行政学:

管理、政治和法律的途径》一书已经被翻译成多种语言在包括格鲁吉亚、乌克兰、意大利、葡萄牙、韩国、伊朗、以色列、中国以及中国香港、台湾在内的多个国家和地区用于公共行政教育,而且他还因其对公共行政领域的杰出贡献而先后荣获了著名的美国公共事务与公共行政学院联合会和美国公共行政学会（NASPAA/ASPAA）杰出研究奖（1992年）、美国公共行政学会查尔斯·H.莱文纪念奖（1993年）、美洲大学公共事务学院杰出学者奖（1994年）、美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖（1999年）以及美国政治学会约翰·高斯奖（2001年）等多项学术大奖。

罗森布鲁姆教授应中国人民大学公共管理学院张成福教授之邀，曾于2003年12月来我国进行学术访问并受聘担任中国人民大学客座教授。

二、公共行政概念再认识

（一）公共行政的基本内涵

自威尔逊提出建立一门独立的公共行政学科至今已经有100多年的历史了,但是，迄今为止,人们对“公共行政”这一概念的界定仍然众说纷纭,甚至差异颇大，无论是在理论上还是在实务上均尚缺乏共识。

有人认为,“公共行政……系政府行为，亦即政府落实其目的与意图的各种手段”,“公共行政作为一个领域,其主要关注实现政治价值的手段”,“……公共行政完全可以与政府的行政相认同”。

也有人认为,“公共行政运作过程由影响政府施政目标或意图的行动构成。

因此,公共行政可以说是经由组织与管理的过程,以建构政府行动或营运的一部分,其目的在于执行立法部门（或相关权威部门）的决议,同时接受司法部门的审核”。

还有人认为,“公共行政是:

（1）一个基于合作而组成的公共团体;

（2）其范围涵盖了行政、立法、司法三个政府部门与相关组织;（3）在公共政策的制定方面发挥重要作用,因而是政治过程的组成部分;（4）与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异;（5）与民营部门或个人亦有密切之关系”①。

更有甚者,人们常常会因为“公共行政”这一概念的界定困难而倾向于忽视乃至放弃“公共行政”概念的界定问题，就连美国著名的行政学家德怀特·沃尔多都曾经指出,用一句话或者一段话界定公共行政肯定会让人如坠五里雾之中②。

罗森布鲁姆认为:

“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。

”①有鉴于此,他把“公共行政”界定为:

“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。

”②

（二）公共行政的特质

罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性，对于公共行政的特质,他主要是通过与私营部门的行政进行比较来加以揭示的。

在他看来,尽管公共部门与私营部门在某些管理层面和法律要素上可能具有一些共同点,但是,公共行政在许多重要的方面与私营部门的行政均有所区别。

他认为,相对于私营部门的行政而言,公共行政在以下诸方面均有其自身的特性。

第一,公共行政是以宪法为基础的。

罗森布鲁姆认为,在美国,由于宪法采取的是分权与制衡的原则，宪法对权力进行分立并且对行政权进行控制，公共行政常常要受到行政、立法和司法这三种力量的主导。

通常，人们会习惯地认为公共行政权是由行政当局的总统或州长等行政首长所掌握,其实,立法部门对行政运作所拥有的宪法权力更大。

例如,国会就依法拥有政府机关和部门的创制权,它可以从人员和预算上限制政府机构的规模，可以确定其使命和法律上的权力、内部的结构和地位，可以确定其人事的程序，可以通过实施大量的行政法对行政程序进行管制。

与此同时，法院对公共行政也具有很大的控制权，例如，法院可以对政府组织的权利和义务、受公共行政管理者行为影响的全体和个人的权利和义务、公务员的宪法权利以及对宪法和部门法的义务进行界定。

在罗森布鲁姆看来,由于立法与司法部门相继扩张权力,使得美国行政部门的首长或主管实际上只拥有部分的行政权力。

他认为,宪法上的分权不仅使每一个部门对公共行政拥有不同的权力,同时也造成彼此之间的协调问题,行政首长、立法者和法院要对不同的选民、政治压力和时间限制作出回应。

所以这三个部门在公共行政上都有合法的利益要求,然而，它们对于政府应该做什么以及如何运作却经常会产生不同的观点和意见。

此外,罗森布鲁姆认为,宪法的考虑也确立了公共部门特有的、不同于私营部门管理的价值观,例如,政府对效率的考虑就必须从属于包括代表性、责任与透明性在内的许多政治原则之下。

由此可见,美国联邦与州的宪法不仅提供了公共行政存在的空间,而且也同时对公共行政的运作形成了限制。

第二,公共行政必须服务于公共利益。

罗森布鲁姆认为,与私营部门的管理不同,政府有义务增进社会的公共利益,公共利益无疑应当成为公共行政管理者的职责所在和行动指南,公共行政面临的核心问题就在于确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益,否则,民主制度便可能无以为继。

在他看来,在当代公共行政实践中,一旦出现有害于公共利益的行为,社会就会要求政府对此作出反应。

即使是由某个政府机构制造的事端,公众也会要求授权另外某个政府机构与其作斗争。

他认为,正是因为人们认识到有害的行为及其副产品不是他人的问题,所以人们要求公共行政管理者对公共利益责任的承担并非仅着眼于特定问题范围,而是应当遍及社会的各个层面。

无怪乎美国著名行政学家戴维·K.哈特说:

“公共行政并非一项专业技能,而是一种社会实践道德的形式。

”①

第三,公共行政较少受制于市场力量。

罗森布鲁姆认为,公共行政与私营部门行政在面对市场机制时的表现也是不同的。

相对于企业而言,政府运作较少受市场因素的干扰。

公共部门的各项运作及其所提供的服务或产品并不需要面对自由竞争的市场,在大部分情况下,公共部门各项业务运作的价格标签均是经由预算程序而非买卖双方在市场上的交易所决定的。

尽管近年来政府也采取收费或发行政府债券等方式筹措部分经费,但是政府的收入来源主要还是经由课税所获得的,即便是在使用者付费已经成为很重要方式的地方,政府机关的运作也基本上是处于合法垄断的地位,依照命令以固定的价格向社会大众提供所需的各项服务,而不管这种做法是何等的困难和昂贵。

当然,罗森布鲁姆也认识到,公共部门远离市场机制使我们很难评估公共行政运作的效率和价值。

所以,他在很大程度上认同,如果像公共选择理论所主张的那样强迫政府对市场的力量作出回应,那么政府可能会更具有回应力、更具有效率。

第四,公共行政基于公众的信任来代表主权运作。

在罗森布鲁姆看来,所谓主权,它特指政治共同体所拥有的至高无上的政治权力与权威,在美国,主权属于全体国民,人民主权是通过代议机关来行使的,所以,公共行政,特别是公务员,往往被视为“公共信托人”（public　trust）。

他认为,作为人民主权的代表者,公共行政管理者的地位不同于一般企业的管理者或经营代表,公共行政管理者参与公共政策的制定与执行,并根据社会整体的需要进行资源、价值观以及地位的分配。

他们是主权的代理人,这意味着公共行政管理者的各种行动均具有法律效力并以政府的强制力为后盾。

当然，在罗森布鲁姆看来，认为公共行政管理者参与政策制定并不是说所有的公共政策都是由他们制定的或者他们的全部工作就是制定政策,公共行政管理者对公共政策过程的参与亦使其比企业经理人员受到更多政治力量的影响,而且,参与主权运作的特性也使得涉及政策制定与执行的过程的许多行政事务显得十分宽泛,显得模糊,有时还显得易于变动。

总之,罗森布鲁姆认为:

“对公共行政的任何定义均须强调公共行政之公共性特质，即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点,但彼此在关键之处却存在很大的差异。

就公共行政而言,其关切的焦点在于公共利益,它须在宪法的规范下运作,它较少受到市场力量的限制,它基于公众的信任来代表主权运作。

相对而言,私营部门的管理对公共利益的关切层面则较狭隘,同时其主要影响力量的来源是市场机制而非宪法。

私营部门的行政运作与主权无关,很少有人视其为公共信托人。

在政府将一些业务外包给非营利组织或其他第三部门的时候,公共部门与私营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。

在公共机关像企业那样运营时,情况亦是如此。

但是,正如企业部门不可能永远从事非营利的业务一样,公共部门亦不可以采取企业管理架构作为其主要的运作模式。

所以,公共行政与私营部门管理的差异不仅将永远存在,而且更会持续表现在各自所拥有的价值与程序之中。

”①

也正是基于对公共行政概念及其特质的上述认识,罗森布鲁姆指出看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角,并且从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面分别对公共行政研究的管理途径、政治途径和法律途径进行了阐述,进而相应地提出了公共行政研究应该对政治、管理和法律这三种不同的途径进行整合。

三、管理视角的公共行政观

罗森布鲁姆认为,从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政的人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异,按照他们的观点,公共行政组织就如同一个大企业一样,应该按照同样的管理原则与价值观来进行管理。

在罗森布鲁姆看来,时至今日,公共行政研究的管理途径已经发展成为两种派别,即传统管理途径和新公共管理途径。

（一）公共行政研究的传统管理途径

罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改革者,他们将这种途径作为组织公共服务的方式。

在这些改革者看来,文官制度改革所要求的是“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”②,为了实现企业化的经营，政府就得“非政治化”（nonpolitical）。

传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。

作为这场改革的坚定支持者,行政学的创始人威尔逊就极力主张行政问题是管理问题,公共行政是一种职业领域,行政应该在政治领域之外寻找适当的定位。

行政问题不是政治问题。

①他明确指出:

“行政学研究的目标,在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。

”②换言之,根据传统管理途径的观点,公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。

另一位著名的行政学家怀特在其《行政学概论》中也明确指出:

“公共行政学研究的起点应以管理为基础,而非以法律为基础,因此,我们应该多加注意‘美国管理学会’的活动,而不必太在乎法院的各项判决。

”③

罗森布鲁姆分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。

在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构,因为这类组织架构的基本设计原则确实在于尽可能以最小的投入达到最大的产出。

例如,官僚组织重视劳动分工的重要性,而劳动分工则能够使组织成员在完成任务时达到专业化,尽管一个人的工作可能是组织全部活动的一小部分,但是专业化可以促使每一个组织成员均成为各自工作领域的专家;专业化产生协调的要求,而官僚组织便可以依赖“科层制”达到协调的目的，因为“科层制”形成了一种权威链，这样便可以对专业化的分工进行管理和协调;由于官僚组织是依照各种正式层级建构组织的，所以每一个组织成员的职能和责任便可以得到清晰的界定，因为官僚组织中的人员甄选是以组织成员的功绩为基础的，所以诸如政治面貌、种族和性别等其他因素均被排除在外。

在对个人的观点方面,罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径基本上采取的是“非人格化”的观点。

前述的韦伯官僚制理论可谓是此方面最重要的代表。

在韦伯看来,“非人格化”是官僚组织的“特殊德性”,他将组织内部的每一个人员均视为如同机器中的一颗螺丝钉,他或她没有任何自主控制权。

①罗森布鲁姆认为,韦伯的观点恰好与当时盛行的“科学管理运动”以及公共行政的传统管理途径不谋而合,它们均把个人视为组织机械式生产过程中的零件。

在他看来，这种传统观点下的公共行政是将组织视为依照正式法令所形成的架构,而非人员的组合,尽管这种深深根植于传统管理途径中的“非人格化”观点被视为是实现效率、效能和经济最大化所不可或缺的要素,但是其在公共部门中强烈的“职位取向”却忽视了人在组织中的重要性。

在认知途径方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径强调经由科学方法来发展知识。

如前所述,公共行政科学化的理念最早是由威尔逊提出来的,随后,怀特注意到公共行政正在由艺术转化成一门科学,到了1937年,古利克与厄威克在其合著的《行政科学论文集》中则更强调应将公共行政发展成为一套科学理论。

时至今日,发展行政科学不仅成为当代公共行政学者的学术追求,而且在实务上,将公共行政视为科学的观点也已经促使人们努力发展关于行政行为的“通则化”（generalization）的理论，例如，对理论假设的建构，并以实证的方法予以检验，收集资料、进行分类并进行统计分析，等等。

在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。

在这样的预算体系中,“成本效能”是编制预算时考虑的重点。

在公共行政的这种传统管理途径下,不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系。

在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张理性决策,主张在行政决策过程中,公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后,应当从中选出最符合成本效能的方案。

不过,由于这种途径比较注重各种科学专业知识的运用,所以它常常不太重视公众的广泛参与。

在管制行政方面,公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值,罗森布鲁姆认为,从管制的角度来看,人们认为管制的效能是指避免重大的失败,而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。

那么,如何对管制行政进行管理以使其既可以保持效率和经济又可避免丑闻和危机呢?

在他看来,按照传统管理途径的观点,那就是要在规章的执行和决策上采取保守的方式,避免废除法规,放缓新法规和新政策的制定和实施步伐。

他认为,从管理的观点来看,过分的谨慎小心会损害管制行政的效率和经济,而成功的管制是那种在合理地行使自由裁量权的基础上具有弹性的管制。

在行政责任与伦理方面,罗森布鲁姆认为,为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致,公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性,并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。

具体来说,第一,它强调应当详细分配公共行政官员的各项职务,并明确地区分权力与责任;第二,它强调严格的从属关系,部属必须真实地服从长官的命令;第三,它非常关注适当的控制幅度问题;第四,它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚;第五,它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从;第六,它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。

在罗森布鲁姆看来,以上措施的确有助于促进行政责任及道德并且为当今绝大多数政府和私营机构所采用,但是它们也因其只重视保护管理价值而忽略了从政治意义上对政府信誉的保护,其关注点明显地存在狭隘性。

（二）公共行政研究的新公共管理途径

公共行政的新公共管理途径是从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视的。

罗森布鲁姆认为,这一新的管理途径与传统管理途径的发源相类似,也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。

在美国,到20世纪80～90年代,正如美国前副总统戈尔所言,“传统的官僚化公共行政已经破烂和老朽不堪,并且民众已经丧失了对政府的信赖”①,在多年反政府的政治喧嚣和负面的新闻报道之后,公共行政更成为无能与浪费的代名词!

人们认为全美国的政府部门都需要实施重大改革乃至“重塑”（reinvention）。

正是在这样一种背景下,一场以“新公共管理运动”为标志的大幅度行政改革不仅在美国的一些城市和州成功地进行,而且也波及到诸如新西兰、澳大利亚和英国等英语国家。

罗森布鲁姆将这场改革所包含的假设概括为:

第一,公共行政的焦点应当放在获取结果而非遵循程序上;

第二,为了获得预期的结果,公共行政在产品和服务的供给方面应当妥善运用各种市场竞争机制;

第三,配合市场机制的运作,公共行政应当强调“顾客导向”的观念,政府机关要运用它们的资源为作为其服务对象的顾客提供有价值的服务;

第四,与市场观念和民营化思路相联系,政府应当扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色;

第五,政府应当放松管制;

第六,作为放松管制的扩展,公共部门的每一个成员均应当被“授权”,以充分发挥其服务顾客的创造性并使其积极地投入工作;

第七,公共行政的组织文化应当尽可能地朝着弹性的、创新的、解决问题的、具有企业家精神的方向发展。

在美国,不仅新公共管理的主张已经被运用到全国绩效评估（NPR）报告之中,而且许多州和地方政府还采用了诸如“标杆管理”这样的新公共管理措施。

如今,新公共管理已经成为美国乃至许多西方国家公共行政的主导管理途径,它的某些概念已经成为公共行政的标准语言,诸如“结果导向”、“顾客导向”、“授权”、“企业家精神”以及“资源外包”等术语也进入了公共行政的主流学术圈。

当然,罗森布鲁姆也提醒我们在谈到新公共管理的优点时不应当忘记它的局限性。

他分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等方面对新公共管理途径的表现形式进行了具体的分析。

在组织结构方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的新公共管理途径主张组织结构应当整合组织内部的各项行动,使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客;同时,组织还应该尽量将权力授予各分工单位,使之成为服务供给中心。

这样,整个组织结构将趋于扁平化且各分工单位也具有更多的自主性。

至于组织内部的协调问题主要是由单位或个人之间的竞争而非层级之间的命令指挥所产生的。

随着公共行政官员对顾客的需要有更大的回应性,随着民营化要求公共行政官员更加注意与私人服务供给者的协商和对私人服务的监督,组织与外在环境的界限变得模糊了。

在对个人的观点方面,公共行政研究的新公共管理途径将个人视为“顾客”。

在罗森布鲁姆看来,公共行政采用顾客观念其实并非始于新公共管理途径。

早在1936年,美国行政学家迪莫克就提出了“顾客满意标准在政府运作过程中的运用应当与在企业中应用一样广泛……如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注最终结果,即顾客满意度,那么内部行政运作亟需改革以改善服务就不言自明了”①。

不过,罗森布鲁姆指出,新公共管理引起人们关注的是它强调公共行政要以顾客满意为导向。

在他看来,市场中的顾客不同于社会中的公民,尽管公民也像顾客一样寻求自己福利的最大化,但是公民参与政治的目的却在于解决共同面临的问题,界定政府（而非个人）的目标。

而且,由顾客需求或者顾客满意驱动的公共政策不同于建立在政治协议和行政专家基础上的公共政策,由于资源是有限的,根据顾客的偏好分配资源和基于它们的选举结果分配资源也是不一样的。

因此,罗森布鲁姆认为,新公共管理在其未来应该明确顾客回应力的适当边界。

在认知途径方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理在现阶段基本上还主要是由理论所推动的,不过它同时也以“务实”的观点来决定什么该做或什么不该做。

因此,它大量借用了公共政策中的“公共选择”理论的概念。

就认知途径而言,根据美国的经验,新公共管理主要是经验性的,它倚重经验观察及测量指标去检验理论,至于某些难以用量化标准评估的公共问题,它也主张通过诸如访谈、调查等各种辅助方式来了解顾客的满意度,此外,它还主张经由实验方式去验证某一策略的具体成效。

在预算方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面,它不太关心人员或设备等投入层面的问题。

在可行的范围内,它甚至更主张政府机关应采取“使用者付费”的方式自行创造财源或彼此分享资源。

而且,立法的拨款应该以绩效和顾客、公众乃至全体国民的价值创造为基础。

此外,对政府的各项施政应当不断审查其成效,若长期无法获得效益,则不论已投入多少资源,均应当立即予以废止或者民营化,或者转移到其他政府机关。

只要政府机关能够产生良好的效果,在预算管理上应该有很大的弹性。

在决策方面,罗森布鲁姆认为,新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上的。

一般来说,它主张决策应采取分散化的原则，不过，有关组织使命和采纳企业机制解决问题的决策仍然须由组织领导者作出，通常也会听取其他层级和普通职员的意见。

此外，新公共管理途径还强调应重视成本观念。

在管制行政方面，新公共管理途径与传统管理模式有着完全不同的观点。

在罗森布鲁姆看来,新公共管理所主张的管制行政有一个十分明显的特征,那就是它愿意信任被管制者,并且愿意与他们结成伙伴关系。

新公共管理所主张的管制行政的另一个主要特点是以裁量取代规章,它关注“结果”,因此,在新公共管理途径看来,服从规章是次要的或者不太重要。

当然,罗森布鲁姆也明确指出,新公共管理模式在企图修正传统管理途径的管制行政时也不容置疑地存在着缺陷并引发了一些问题,新公共管理途径的这种努力效果到底怎样,仍然有待观察。

在行政责任与行政伦理方面,新公共管理途径与传统管理途径也截然不同。

罗森布鲁姆认为,新公共管理几乎完全把焦点集中在绩效与结果上,它将传统管理途径所依赖的程序性预防措施视为政府成本效益的障碍。

相对于包括开销、人员及组织管理等问题在内的内部管理活动而言,新公共管理更强调立法部门对于各级行政部门绩效的外在监督,它允许组织成员使用组织信用卡去旅行、采买办公室内的必需品,但是却反对由中央预算、采购和人事机构向组织成员施加控制及监督。

它还认为通过市场机制与顾客评价同样能够达到落实行政责任的目的。

不过,罗森布鲁姆强调指出,由于新公共管理把公众视为顾客,所以它不主张在诸如选举、规章制定等政治参与方面投入太多的资金,它更反对立法机关的个案调查工作。

在罗森布鲁姆看来，根据美国全国绩效评估委员会对新公共管理观点的诠释,行政伦理体现在以更高的顾客满意度达致行政结果,新公共管理之所以没有将关注的焦点放在腐败问题上,其原因在于,首先它假设大部分公共行政官员都是好人,而将诚实与聪明的人们视为刁蛮和愚蠢的做法是一种官僚习气,并且这样做会使政府机构纠缠于无任何意义的繁文缛节;其次,由于多数公共行政官员都是好人,所以使用调查及制止贿赂的代价太高,而这却是官僚作风所极力