公众参与和谐规划.docx
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公众参与和谐规划
公众参与·和谐规划
城市社会学课题研究调查报告
前言
首先感谢城市社会学任课教师肖老师的结课作业予以自己一个系统学习和谐社会背景下的城市规划热点问题。
在对和谐规划的研究中，笔者选取了“公众参与”这一时下广泛讨论的焦点问题，翻阅若干相关文献，系统学习了相关内容。
自身感觉对于该类知识有了较为深刻的认识，并就自身在天津市的生活经历、所闻所见，完成该城市社会学专题研究报告。
摘要
城市规划领域引入公众参与自二十世纪六十年代中期在英国开始，目前己作为一种规划技术和规划理念而被广泛应用。
它的目的己不仅仅作为社会资源配置和城市空间布局的手段，更深层次的表现为以协调社会各阶层利益，实现城市社会经济的可持续发展而实施的政府主导与公众参与相结合的社会行为。
[1]公众参与作为城市规划发展的重要内容，已成为协调城市规划中的各种利益分配矛盾和探寻解决矛盾的重要手段。
本文通过对于公众参与城市规划以及和谐社会对于城市规划要求等相关内容的系统研究，并结合自身经历体会、调查研究来讨论目前我国公众参与的进展状况、优势和不足，并提出若干解决策略。
关键词：
公众参与城市规划和谐社会
1
背景一：
2009中国城市规划年会在天津召开[2]
9月12日至14日，2009中国城市规划年会在天津召开。
住房和城乡建设部副部长仇保兴会上强调：
规划要协调各种“绿色设施”，发挥整体减排效应，防止相互冲突，规划管理要“启发”市民的创造和参与，共建生态城市；和谐城市。
两院院士周干峙强调，城市规划本身的特点就是不同于一般自然科学，也不同于社会科学，带有明显的多学科交叉的综合性和复杂性。
要分析研究众多的城市规划问题，就要深入研究一些重大的政策性问题和专业性问题。
前者包括：
市场机制、目标制定、规划管理和法治、部门协调、民意反映和公众参与等。
背景二：
天津市委市政府公示重大规划项目向人民征求意见建议 [3]
天津市委市政府就《天津市空间发展战略规划》和《天津市文化中心规划设计方案》向全市人民征求意见建议。
公示期间，参观人数达3万余人次，收到信件和电子邮件2512封、电话2306个、现场留言1836条，人大代表、政协委员和专家专题座谈会提出意见建议119条。
市民满意度问卷调查数据显示，对《天津市空间发展战略规划》和《天津市文化中心规划设计方案》满意率分别为97%和96.8%。
经梳理归纳，各方面提出意见建议共2111条，其中涉及《天津市空间发展战略规划》909条、《天津市文化中心规划设计方案》1202条。
规划部门组织专家反复研究，直接采用579条，其他意见建议将作为决策参考，体现在今后的规划设计中。
2
一：
概念范畴
1、公众参与城市规划
城市规划既是一门科学，一门艺术，又是一项社会实践，一项公众事业，其作为一门独立的科学出现之后，所面临的就不仅仅是城市发展的现实问题，而是与社会思潮、政治进步、技术水平提高等更广阔的领域发生关系。
公众参与则社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下所采取的一种协调对策。
公众参与作为一种正面的、积极的和有意的确保城市可持续发展的重要调控力量是社会发展过程中城市管理的客观需要和必然趋势。
公众参与城市规划一般是指公众参与城市规划的调查、构想、决策、实施和评议等。
这种运行机制体现了公共活动领域的民主、公平、规范和权威性。
[4]
2、和谐社会与城市规划
和谐社会对城市规划根本要求就是建设和谐城市，李开发认为和谐规划要充分体现六个指导原则：
第一，和谐城市是规划城市经济发展、产业协调、资源分配、环境承载等相关领域的法定性的指导原则。
第二，和谐的城市规划应充分体现立足当前、着眼长远、近处着手、远近兼顾。
第三，和谐的城市规划要按照经济规律办事，超前预测，应有很强的刚性、约束力。
第四，和谐的城市规划需要着重体现环境和谐。
环境和谐就是产业与经济活动主体与环境相适应、与环境的再生产能力相协调。
第五，和谐的城市规划要着重体现宜人宜居。
经济与产业发展都是为人服务的，宜人生活、工作、居住是构建和谐社会的首要需求。
第六，和谐的城市规划应当体现城市自身的历史文化传统、民族习惯与城市个性。
丧失历史特点、民族习惯与文化特色，风格雷同，百城一面，是城市规划中的败笔。
[5]
从这六条指导原则不难看出，和谐规划的重点在于协调城市、公众以及环境之间的矛盾，重视公共利益。
和谐规划就是“以人为本”，它不仅涵盖了人与自然、人与城市和谐发展的可持续发展理念，而且也包含了建设体现社会公正、公平的和谐社会的发展要求。
公众参与城市规划就是要体现个体利益，协调个体利益与公共利益的相关关系，加快和谐社会的发展进程。
二、公众参与城市规划的重要意义
1、公众参与城市规划是创建和谐社会的基本要求
安全是和谐的基本保障。
和谐社会是城市发展最根本的条件，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
城市规划过程中始终存在利益的竞争和冲突，如果能让公众参与到城市规划编制和管理过程中去，将促进利益各方的沟通与协调，有利于城市规划的顺利实施，减少和避免社会不稳定因素，体现和谐社会和谐规划的要求。
只有通过公众参与才能倾听百姓最真实的声音，才能在社会基础设施的完善，人居环境建设等方面，减轻城乡差别，缓和社会不安定因素，创造和谐社会。
政府、规划部门与民众之间的关系
广州市城市色彩规划公众参与媒体见面会
3
[注]这里的假设前提是政府的公共项目代表的公共利益，而实际上不一定是。
才能倾听百姓最真实的声音，才能在社会基础设施的完善，人居环境建设等方面，减轻城乡差别，缓和社会不安定因素，创造和谐社会。
2、公众参与城市规划促进政府、规划部门、公民之间的沟通了解
推进公众参与，可以促进政府、规划部门、居民三者之间的沟通了解，促使政府领导和规划人员能真正了解居民的真实想法和愿望；有助于提高规划决策的科学性和合理性，提高公民对规划的认可程度，确保规划顺利实施。
增强三者之间的相互理解，也有助于减少规划失误，进而减少由此造成的资源浪费。
通过共享规划成果，可以增强居民对所生活城市、社区的认同感、自豪感和幸福感，为创建社会主义和谐社会创造坚实基础。
3、公众参与城市规划促进个体利益和公共利益的和谐统一
城市规划作为一项公共政策，其目的就是通过城市建设的一系列活动来满足广大市民的利益的需要。
从这点上来说，城市建设的公共利益和广大市民的个体利益是一致的、统一的。
[6]但公共利益并不是个体利益的简单相加，个体利益的实现需要公共利益的体现，而每个个体利益被整合到共同利益之中，也要通过个体利益被正确的表达，这还有赖于妥协、沟通、协调的路径。
公众参与城市规划能够在公众与公众、公众与社会组织、公众与政府及其规划部门之间建立密切有效的联系；公众参与城市规划也能够为公众有平等的表达机会、发言权创造条件，从而使个体利益，以及政府及其规划部门所代表[7][注]的公共利益得以协调。
4、公众参与城市规划提高公众的公民意识，公民意识促进公众参与城市规划
公众的“公民”意识薄弱是阻碍公众积极参与的重要因素，推进公众参与城市规划的重要举措，有益于公众的“公民”意识的提高。
同时，公民意识与参与意识能够表现为一种互相促进的关系：
“公民”意识的提高会促进公民的积极参与；公民参与反过来，也会提高公民意识。
另一方面，在城市规划过程中，公众在参与城市规划的过程中呈“各自为战”状态，没有组织性带来了诉求的不一致，影响了其利益表达。
政府部门对于公众的利益表达也较为模糊。
完善公众参与也将会促进公民自治组织的形成，进而使公众诉求具有一致性。
三、我国公众参与城市规划发展阶段和发展现状
我国公众参与城市规划的工作发展较晚，目前仍处于初级阶段。
而西方国家公众参与城市规划发展已久，总结西方国家的公众参与特点，综述如下：
第一、公众参与具有法律保障。
第二、参与方式多样。
西方国家公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。
4
表二
表一
第三、公众参与面广、程度深。
西方国家的公众参是市民的普遍参与。
公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。
我国长期的中央集权思想根深蒂固；以及我国公众受教育水平相对较低，使我国的公众参与工作的进展有别于西方国家。
[8]我国公众参与发展大致可分为三个阶段[9]
初期阶段：
重点放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。
公众参与的主体以专业人士为主。
注重调动媒体舆论的力量，这往往可以使决策者或开发商的个人利益让位。
、通过专家会议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的专业人士团体、电视台等。
这一阶段是公众参与的萌芽阶段。
第二阶段：
当公众对规划有了一定认识时，规划师可以扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。
规划师组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。
参与组织以社区代表委员会、专业人士团体为主。
这一阶段是公众参与的发展阶段。
第三阶段：
将公众参与规划进行立法，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。
公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。
公众参与组织也应多种多样，可以是社区特别小组、居民顾问委员会等，需完善贯彻落实公众参与工作。
这一阶段是公众参与的成熟阶段。
对于公众参与的层次划分，从规划过程上考察，国外有关学者将它分为五个层次：
无参与、传统式的协商、半公开的、公开的和理想的（见表一）。
[10]由表可见，我国还处在一个“无参与”和少量的“传统式协商”的阶段。
从公众参与的程度上考察，有学者将它分为三个层次八个阶梯（见表二）。
我国目前基本开展了“公示”、“展览”、调查问卷等形式的象征性参与，还很少有决策性参与的案例出现。
以上这些理论上的总结有助于我们理解公众参与的发展阶段。
四、公众参与城市规划的不足之处
我国在公众参与城市规划方面起步较晚，虽然就目前而言，已经迈出了一大步，但是城市规划中的公共参与在总体上仍处初级阶段，我国公众参与城市规划诸多问题和不足之处,主要表现综述如下：
1、说教色彩过于浓厚，真正价值未能体现出来。
规划展览的观赏意义和教育意义过于浓厚，而其真正意义未体现出来。
规划展览的真正意义应该是向公众讲解规划背后的构思，让公众深刻理解其规划意图、规划目标，进而提出问题、建议和意见。
而且，城市规划不仅仅是为了装点城市，它的经济学意义、生笔者曾多次到过天津规划展览馆，馆内陈列内容包括专业图纸、城市模型、动画展示等等，公众关注的往往只是其居住地块在未来几年内的变化情况。
公众的一致反映是展示使人不甚明了，展览并未真正将普通民众融入城市规划中去。
顺德城乡规划公众咨询点
广州市某旧城改造方案公众参与宣传海报
天津规划展览馆内市民参观模型
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态学意义、社会学意义超过了美学意义。
以天津规划展览馆为例，笔者曾多次到过天津规划展览馆，馆内陈列内容包括专业图纸、城市模型、动画展示等等，公众关注的往往只是其居住地块在未来几年内的变化情况。
公众的一致反映是展示使人不甚明了，展览并未真正将普通民众融入城市规划中去。
2、公共参与城市规划仍处于最基本的舆论作用层次，公众参与规划意识淡薄
我国虽然在体制上倡导并保证公众参与的权益，但由于根深蒂固的传统观念作用，公众对参与决策的意识仍很淡薄，公众真正同规划专业人员和政府部门相关人员畅所欲言的尚不多见。
城市规划的各项活动大都与公众分离，常常成为极少数技术专家和领导封闭式的自我意志的体现。
这样，公众连规划是什么都不曾知晓，更谈不上主动参与规划了。
[11]
3、公众参与城市规划的程度有限
公共参与城市规划工作尚不能覆盖规划工作的各个环节，当前往往是规划编制单位和规划师在寻求规划依据时，以民意测验方式居多进行公共参与。
多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式。
因此，对于城市规划的关键领域根本无从谈起公众参与规划，公众对城市规划的知情权受到极大的限制。
这样的规划工作也在很大程度上偏离了公众意愿，其规划成果也很难适应和谐社会的基本要求。
4、公众参与城市规划的组织机构和制度不健全
我国公众参与规划由于仍然处于初始阶段，当前尚缺乏有效组织公共参与的机构和定期公共参与机会的情况下,公共参与往往随规划项目而一事一议,具有一定的随意性和盲目性。
[12]自2008年1月1日起施行的《城乡规划法》规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，且应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况和理由。
公众参与城市规划自此有了法律依据。
但公众以何种形式参与，如何确保公众参与的深度和广度，如何确保公众参与切实有效的改善决策等等，这些仍是待解之题。
5、公众参与城市规划效果欠佳[13]
公众参与规划的效果取决于主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反映与否以及反应程度，公众无法知晓，更无法落实和监督。
大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，并没有把公众参与上升到城市规划决策的高度上来。
目前的公众参与基本上仍处在群众“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中群众参与很少，或者仅有极少数的专家参与了制定过程。
规划实施中出了问题，群众被迫参与的则不少见。
比如城市居民因为周边高楼挡光而上访告状的现象屡见不鲜，他们为了维护自身的合法权益而被迫参与规划。
6
自身的合法权益而被迫参与规划。
五、公众参与城市规划的完善措施
1、注重多层次、多形式的规划宣传。
规划部门可采取咨询或召开情况通报会并通过电视、网络定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民多提供了解规划的机会。
[14]同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会；聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟城市规划专栏；举办专题讲座等，同时有条件的城市要尽快建设专门的城市规划展览馆。
以天津为例，2009年5月，市规划局总建筑师秦川，天津大学建筑学院院长、天津大学建筑设计城市规划研究总院总规划师曾坚、天津国土资源与房屋管理局副局长路红四位专家，就人与规划、未来天津的总体规划以及天津城市文化的传承与发展三方面与观众展开了热烈讨论。
节目录制现场讨论氛围热烈浓厚，全体工作人员深深感到天津市民对自己生活的这个城市充满热爱和期望，也体会到广大市民参与城市建设的热情和兴奋。
节目为市民提供了对建设美好家园建言献策的好机会，节目中广大市民也提出了很多有益的建议。
2、加强公众规划素质的教育，积极引导公众参与，提高参与活动质量。
公众参与规划的根本问题是公众教育问题，公众参与以参与者觉悟为前提。
目前公众参与意识普遍薄弱，政府与规划局应通过各种方法，广泛宣传城市规划专业知识和法规，以及公众参与的权利和义务。
公众自身也应积极提高专业素养和规划意识，主动关心城市的建设和发展，明确公众参与的权益和义务，参与到城市规划的编制和实施中来。
3、提高规划设计人员的素质，逐步深化公众参与活动的形式和内涵。
规划人员应减少目前普遍存在的对于图纸设计外形的严重偏重程度，其忽视了规划的“公平性”。
[15]规划人员应提高自身素质，既要满足代表不同利益的团体要求，而又不损害其他团体利益或将损害度降至最低，尤其是满足和不损害公众利益及弱势群体利益，努力达到开发商利益和社会公众利益的统一。
同时，要变“事后参与”为“事前参与”，[16]重点放到在规划制定过程中如何听取和吸收群众的合理意见上来。
规划师的职能也要从传统的封闭式设计角色转变为协调公众、开发商和政府之间的代言人。
4、延伸公众参与活动，通过公众参与，强化规划监督管理工作职能。
在与公众沟通的过程中，对这种全面而宏观的规划最感兴趣的是专家；而众多建设单位更关注的则是规划的实施与管理；对于普通市民来说，最关切的却是规划的监督与检查。
因此，后两者也成为他们所致力公示与公开的重要方面。
[17]有关规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细
7
规划的调整，规划方案的评审等等，这些涉及市民百姓切身利益的内容，要逐步地向社会公开并引入公众参与机制。
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