税收征收管理制度概述税收征收管理制度的演变.docx

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税收征收管理制度概述税收征收管理制度的演变

税收征收管理制度概述——税收征收管理制度的演变

税收征收管理制度的演变世界各国税收征管的立法体系不尽相同，大致可以分为“综合立法”和“分税立法”两种形式。

“综合立法”是指将各个税种之全部或共通的实体事项、稽征管理和救济程序都纳入一部法律中。

“分税立法”是指个别税目单独制定税法，在各个税法中对实体事项、稽征管理等程序均进行规定。

“分税立法”有助于单个税法的制定和修改，但在税法中容易形成对同一事项的重复规定，从而造成规定的分歧和矛盾，不利于纳税人纳税和征管的实施，因此各国大多采取“综合立法”的形式。

我国现行的税收征管制度是随着新中国的建立和改革开放的发展而逐步形成的。

其制度的演变经历了一个从分到合的过程，主要可以分为以下几个阶段。

新中国成立初期，我国实行高度集中的计划经济体制，财政实行统收统支，税收的宏观调控功能被忽视，税收法制极不健全。

1950年1月，政务院颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规《全国税政实施要则》。

该要则规定了高度统一的税收管理体制，税收的立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导。

在此之后的很长一段时期内都没有制定专门的税收征管法，有关税收征管的规定散见于各单行税收法规之中，原则性较强且相对来说比较简单。

在这期间很长一段时间内，我国实施的这种税收征管体系太过于分散。

一直以来，我国没有一个专门的税收征管法律。

随着我国经济的不断发展，迫切要求建立一个完善的税收征管体系。

为了健全法制，改变税收征管制度分散和不规范的状况，国务院于1986年4月发布了《税收征管暂行条例》，并于同年7月1日开始正式实施。

该条例的实施标志着我国税收管理制度开始单独立法，初步实现了税收实体法和程序法的相对分离，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用，综合立法的基本雏形已经建立。

我国于1986年颁布的《税收征管暂行条例》在一段时期内对我国经济的发展和税收征管的完善起到促进作用。

但是，随着改革开放的进一步开展，社会主义市场经济体制的确立，该条例慢慢暴露出来一些缺陷，主要有：

税收征管法律规范不统

一、不规范；对纳税人的权利保护不足；立法层次低，征管手段软化；内外税分别适用两套征管制度，缺乏公平性等。

随着经济的发展和税制改革的推进，《税收征管暂行条例》已经明显滞后于客观形势的发展。

为了解决这些问题，我国在宪法等法律的规定范围内，在原《税收征管暂行条例》的基础上，于1992年第七届全国人大常委会第27次会议审议通过了《税收征管法》，并于1993年1月1日开始实施。

《税收征管法》是我国关于税收征管的基本法律，也是我国第一部统一的税收征管法律。

为了保证《税收征收管理法》的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了《税收征收管理法实施细则》、《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《发票管理办法》、《税务稽查工作报告制度》等一系列法规和规章。

作为税收征管的第一部法律，《税收征管法》本身存在一些缺陷，比如在实施执法中规范性不够，不能很好地适应财政分税制体系的需要等。

这些缺陷使得税收征管在具体实施中困难颇多。

全国人大常务委员会针对这些情况于1995年和2001年对《税收征管法》进行了修订。

主要修订了发票管理的有关规定，加强了税务机关的执法手段，强化了税源管理，加强了对纳税人权利的保护，从而基本上形成我国现行的税收征管制度。

第二节税收征收管理制度的组成在不同国家，税收征收管理制度的组成不同，在我国税收征收管理制度主要可以分为以下几个方面。

一、法律及有关规范性文件 法律及有关规范性文件是税收征管体系中最重要的方面，在整个征管制度体系中，在不违背宪法规定的前提下，征管体系中的法律制定了总的征管标准。

征管制度里的法律是指狭义上的法律，即宪法规定的全国人民代表大会制定的基本法律、全国人大常委会制定的基本法律之外的法律。

我国现行的税收征管法律及相关规范性文件主要体现在《税收征管法》和其他一些法律关于税收征管方面的规定。

我国《税收征管法》第2条规定：

“凡依法由税务机关征收的各种税收的征管管理，均适用本法。

”其他的一些实施原则另行规定。

在不同国家，税收征管体系中的法律及有关规范性文件的具体包括范围不同。

美国等西方国家将各税目有关稽征的实体和程序规范规定，连同有关税款稽征的基本事项和共同事项制定为一部法律，而日本是单独将有关税款稽征的具体事项制定为一部法律，相关稽征的实体和相关程序的规定单独制定法规给予补充。

二、行政法规和有关规范性文件 在税收征管实施中，具体情况变化万千。

税收征管制度中的法律及有关规范性文件受税收法定主义的支配，对人民纳税义务的事项在原则上给予法律化。

法律和有关规范性文件的具体解释不能完全满足征管实施中的具体情况。

因此，行政法规和有关规范性文件在税收征管制度中是对法律法规的重要补充。

国务院等国家授权机关就法律原则等事项给予具体的解释。

在这方面主要有国家制定的《税收征管法实施细则》。

另外，国务院还以通知等形式发布了税收征管方面的规范性文件。

三、部委规章及有关规范性文件 国务院授权所属的有关部委以规章、决定和通知等形式，单独或者联合发布对税收征管的具体事项做出具体规定的规范性文件。

这种形式的文件比较多，比如财政部和国家税务总局联合发布的《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》、国家税务总局发布的《境外所得个人所得税征收管理暂行办法》等。

第三节税收征收管理制度的主要特点《税收征管法》从1993年实施以来，经过两次修订，发展到现行的税收征管制度，一直在不断地完善。

总的来说，我国的税收征管制度呈现出以下几方面的特点。

1、明确了税收立法权。

我国目前实行集中统一的税收立法权体制。

《税收征管法》中明确规定：

“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

”在我国，中央税、地方税、共享税的立法权都集中在中央。

2、内外税征管制度统一。

《税收征收管理法》第2条规定：

“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。

”相对于该征管法实施之前内外税适用两套征管制度，有了明显的进步，这也有利于促进企业之间的公平竞争，有利于扩大对外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。

3、税务机关享有必要的行政执法权。

为了保障国家征税权的实现，打击偷逃税行为，征管法赋予了税务机关必要时采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力，并且在修订后的《税收征管法》中扩大了采取税收保全措施和税收强制执行措施的对象。

4、对纳税人权利提供了必要的保护。

《税收征管法》第8条规定了纳税人仅享有知情权、保密权、减、免和退税权、控告权等权利。

同时，对税务机关的执法行为作出了严格的限制，规定必须严格遵守法定程序，履行必要的手续。

建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度，以及规定了侵犯纳税人权利应当承担的法律责任。

5、税收法律责任制度。

纳税人发生偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为均要承担相应的法律责任。

第四节税收征收管理制度的主要问题《税收征收管理法》自1992年颁布以来，经历1995年、2001年两次修订，一直处在不断规范、完善的进程之中，对于规范社会主义市场经济秩序、推进市场经济建设起到了积极的促进作用。

但随着我国经济社会发展水平、国家整体法治水平和公民权利意识水平的提高，国家行政管理体制改革的深入以及国内外税收征管环境的变化，现行的税收征管制度中存在的一些缺陷和不足逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面：

一、保障纳税人权利的制度需要进一步完善 胡锦涛在中国共产党第七次全国代表大会上指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

服务性政府强调基本人权和对政府权利的约束，将这一理念应用到税收征管制度中，就应当把保护纳税人权利和为纳税人服务提高到更为突出的地位。

2001年修订后的《税收征收管理法》中虽然建立起了基本的纳税人权利体系，但整体的制度设计仍是以税务机关为主导，以税务机关的职权设置和纳税人的义务承担为主线。

纳税人享有的权利分有限，税务机关依然处于主导和强势的地位，为纳税人服务的意识不强。

这种以税务机关为主导的税收征管制度难以对纳税人的合法权利形成有效的保护，不利于和谐的税收征管秩序的建立。

二、信息化背景下的税收征管存在漏洞 信息化是当前世界经济环境的一大特点和发展趋势。

信息技术的广泛运用和新的经济交易形式的不断涌现，对税收征管方式业提出了新的要求。

现行的税收征管制度所采用的依然是建立在税务登记、账簿管理基础上的传统征管模式，电子商务的出现带来了这种传统征管模式解决不了的诸多难题。

首先，电子商务中的各种合同、票据、凭证都以电子数据的形式存在，而且可以不留痕迹地进行修改，使得通过审核各种凭证、账簿来确定税种和税率变得不再可行。

电子商务大多采用网络支付系统，加大了税务部门通过银行的支付交易进行监控的难度。

其次，现行征管法对税收征管信息化过程中征纳双方的权利义务和法律责任缺乏明确的规定，对纠纷处理问题缺少相应的法律依据，在实践中给征管工作带来了困难。

三、征税机构设置不合理 我国征税机构以税务机关为主，财政部门和海关为辅。

税务机关又分设国家税务局和地方税务局，分别征收管理中央税、中央和地方共享税以及地方税。

在这种状况下，征纳双方所负担的成本都加大了。

纳税人如果同时负有中央税、共享税、地方税的纳税义务，就必须同时向国家税务局和地方税务局履行纳税义务，这加大了纳税人的税收遵从成本。

国家税务局和地方税务局也必须对同一个纳税人征税，这加大了征税成本。

因此，相对于国际上的一般水平而言，我国的税收征管成本较高，但同时征管效率却较低。

国、地税分征分管体制导致的另一个问题在于两者的税收管辖权难以协调。

国税局和地税局都既要为中央征税，又要为地方征税，同时又可能对同一个纳税人征税，征管权力交叉，容易产生矛盾和摩擦。

四、税收征管程序制度需要进一步完善 

1、税务登记缺乏有效的管理与衔接。

现行征管法忽视对税务登记信息的审核以及对纳税人使用、管理税务登记证件的检查，容易导致税务登记监督管理流于形式。

税务登记制度和其他行政等级制度缺乏有效的衔接，纳税人需要分别到各个行政部门办理登记手续，造成行政资源浪费。

2、纳税申报制度不规范。

关于纳税申报的规定过于原则性，对于申报主体、申报内容、申报期限、申报方式、申报程序及罚则的规定不够明确，不便于纳税人理解和税务机关统一管理。

五、税收征收管理制度需要进一步完善 

1、延期纳税管理不完善《税收征管法》第31条第2款规定：

“纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。

”但是在具体实施中，往往需要层层审批，效率低下，大大提高了纳税人的纳税成本。

对于偏远地区需要更长时间，这种管理不符合税法的效率原则。

2、滞纳金征收困难我国税法规定，纳税人超过法定纳税期限后，需要缴纳一定的滞纳金。

但是在实际工作中，滞纳金的征收比较困难。

这主要是因为，一方面税务人员和纳税人对滞纳金性质的认识存在偏差。

对滞纳金性质的界定的差异使征收存在困难；另一方面滞纳金计算困难，税收滞纳金过高的征收比例与其本质不符。

3、税收保全措施税收保全措施是一项由税务机关实施的强制的行政措施，是指纳税人有逃避纳税义务的行为或者某种原因，可能导致以后的税款不能征收或者难以保证时，税务机关可以依法采取限制纳税人转移商品或其他财产的措施。

税收保全措施是税务机关为了保证税款征收的确定性采取的一种保护措施。

但在具体规定和实施中主要存在以下问题：

采取税收保全的涉及面不全，只适用于从事生产经营的纳税人；公民个人的财产和公司的财产都受法律保护，而从事生产经营的纳税人的财产和利益没有得到法律保护，违背了公平原则。

4、税收征管法律责任界定不全《税收征管法》中明确规定了违反税务征管法律制度的违法行为以及应承担的法律责任。

然而对偷税的规定存在一些问题。

这些问题主要包括以下几个方面：

对偷税的界定范围过宽，从征管法条文的字面来看，容易混淆偷税和漏税行为。

对偷税列举的外延过窄，这样很多偷税行为躲过了法律的规定。

第五节税收征收管理制度的改革趋势我国现行的税收征收管理制度中存在上述一系列问题，鉴于这些问题我们必须对税收征管制度进行修改以保证制度的完善性。

1、优化税务机关机构设置在我国税务机关机构的设置有国家税务局和地方税务局两个机构。

两个机构作为我国税收征收管理的机构，其主要职能在实施中有相互交叉的地方。

为了提高税收征收管理效率、降低税收征收成本，合并国税、地税是我国税收征收体制改革的方向。

2、健全税务管理制度健全我国的税务管理制度主要可以从两个方面进行改革。

首先是税务登记制度，其次是完善纳税申报制度。

在税务登记制度中，应该尽快实现税务登记和其他行政登记的衔接，进一步提高效率。

可以借助于政府资源，建立政府行政登记系统平台，实现税务登记与行政登记的资源共享。

同时应该明确税务登记的效力和公信力，只有这样才能赋予税务登记的真实性和有效性，符合我国发展市场经济的需要。

在纳税申报制度中，我们应该针对目前纳税申报制度实施中存在的问题，借鉴国外成功的经验，完善我国的纳税申报制度。

主要从以下几个方面进行改革：

首先，完善我国纳税申报的立法，使纳税人纳税申报的义务和责任在具体实施中得到更加明确的界定。

其次，扩展纳税申报的渠道，多渠道满足纳税人的纳税申报义务。

最后，采取纳税激励措施，促进纳税人自行纳税申报，解决我国纳税人逃避自行纳税申报的现象。

3、规范税收检查的实施税收检查是确定我国税收征管机构进行具体纳税征收的一项有力措施。

完善这一措施主要从以下几个方面进行：

从立法上扩大纳税检查的对象，使纳税人的其他交易对象同时负有纳税检查的协助义务，保证纳税检查在纳税义务发生的同时进行。

同时应该灵活安排纳税检查。

4、提高实践中纳税征管措施的法律地位第一，确立纳税评估制度的立法依据。

纳税评估在税收征管中发挥了重要的作用，因此应尽快明确其法律地位，确定其作为税务管理的重要措施，使其成为介于税收征管和税务稽查之间的重要行为，并明确其法律后果，保证实施效果。

第二，就当前纳税信用评级中所存在的问题看，应尽快确定纳税信用评级的公正性，按照市场经济发展的要求，确定以税务代理等中介机构为主题的纳税信用评级制度。

根据不同的纳税人，分别采取不同的方式和方法评定信用等级，制定公开合理的评定标准，使其成为具有法律约束力的税收管理行为。

5、完善税收法律责任制度针对税收法律责任制度中存在的问题，完善我国现行的税收征管制度中的税收法律责任制度，应修改税收征管法，清楚界定偷税漏税行为的范畴，将偷税漏税行为法律化，责任明晰化，补充法律中的空白，多方面界定偷税行为，实现税收执法的刚性和全面性。

同时，逐步减少财务会计制度和税法的差异，使两者尽量融合，减少由于两者存在的差异给纳税执法带来的不便，降低纳税成本，最终达到降低税务机关征收管理成本的目的。