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x市教育资源配置情况调研报告

x市教育资源配置情况调研报告

修订后的《中华人民共和国义务教育法》于2006年9月1日起施行。

过去有一句话叫“人民教育人民办”，把义务教育的很多责任都让社会来承担，新的《义务教育法》，就把义务教育落实在政府的肩上，其中一个核心和灵魂就是推进教育公平，促进教育均衡发展。

虽然近几年来长沙先后采取盘活现在教育资源、提升农村教育资源质量、改善普通教育资源结构、关注弱势群体学生教育等措施，使长沙普通教育资源配置日趋合理。

但是目前仍存在的城乡学校资源配置失衡、示范性学校与非示范性学校教育资源配置失衡、新城区教育资源配置不到位、农村闲置教育资产流失严重等问题。

我们拟通过这篇调研论文，充分分析造成这种现状的原因，并提出构建普通教育资源均衡配置的保障体系，为政府提出进一步做好普通教育资源配置工作的具体措施和建议。

   一、我市普通教育资源配置工作的主要成绩

   近年来，市委、市政府高度重视普通教育资源的配置，市教育行政部门认真贯彻市委、市政府指示精神，做了大量工作。

（一）调整学校布局，盘活现有教育资源

   随着经济的增长和社会的进步，我市城乡居民的住所不断变化，部分农村居民往城市迁移，老城区的部分居民往新城区迁移。

人口的异动加上普通教育从初中往高中普及，原有的学校布局与新形势越来越不相适应。

农村小学和初级中学有相当一部分生源不足，造成资源浪费。

城市老城区学校布点过密，新城区学位缺失。

为了整合普通教育资源，“十五”期间全市小学、初中、完全中学分别调减了882所、36所和19所，新增高级中学17所，新城区增加小学7所。

还有部分学校易地新建。

如长沙市六中原地处市中心的袁家岭，场地狭小，无法发展，加之附件学校相对集中，2003年，市政府下发了《关于同意六中卖老校建新校的批复》，仅用15个月的时间，在三湘小区建起了一座占地70亩的省级示范性高中——新六中，解决了湘湖社区内学生读书难的问题，获得社会广泛好评。

（二）改造危房、培训教师，提升农村教育资源质量

   “十五”期间全市农村中、小学危房改造投入资金11.8亿元，改造学校1191所，消除危房21.3万平方米，维修、新建校舍450万平方米。

除宁乡县以外，其它8个县（市）、区原有中、小学危房已全部改造完毕。

在此基础上，又实施“三改一加强”工程（改善农村中、小学师生饮用水条件，改造农村中、小学旱厕，改善农村中、小学食堂条件，加强农村薄弱学校建设），2006年，全市投入资金2000多万元，完成改造项目学校200个。

为了加强农村教师队伍建设，城乡学校每年各选派200名教师进行交流，并且规定，城市教师申报中学高级职称必须有在农村工作一年以上的经历。

在继续组织农村中、小学英语、计算机教师培训的同时，开展农村音、体、美教师的培训。

城市名优学校对口扶助一所或几所农村学校。

通过这些举措，近三年，农村教师学历合格率提高了32%，音、体、美、英语、计算机等紧缺学科教师得到相应补充。

   （三）打造优质初中教育资源，改善普通教育资源结构

   由于各种原因，我市初中教育相对于高中和小学较为薄弱，初中学校没有一所名校，现有初中优质资源均附属在优质高中资源上。

为加强初中学校建设，先后将城区主要承担义务教育的35所中学按属地管理的原则由市移交至区，初步形成城区市办高中教育，区管义务教育的格局；农村义务教育阶段办学责任基本实现从以农民为主、以乡村为主向以县为主的转变。

在理顺管理体质基础上采取了一系列措施，扶持初级中学。

调整教育经费支出结构，加大对初中教育的投入，市级财政每年安排一定的专项资金，用于补助区属初中学校的建设和奖励初中均衡发展成效显著的区人民政府；深化课程与课堂教学改革，全面提高初中教育教学质量；提高初中校长的业务素质和管理能力，初级中学校级领导全部接受新一轮的岗位培训；市、区两级教育部门加大对初中教师培训力度，鼓励优秀教师离岗全职或在岗兼职到偏远薄弱初中支教；坚持公办初中“免试新近”入学原则，继续扩大省示范高中招生指标分配到初中学校的试验，以促进初中学校生源的相对均衡；加强初中学校的督导评估，通过2005年度的省市两级督导评估，仅区县（市）增加的经费投入达7320万元，区县（市）初中学校的面貌有了明显改观。

   （四）关注弱势群体学生教育，体现教育公平

   一是适时启动义务教育阶段“两免一补”工作。

2005年，全市贫困生减免补助经费累计达3001.6万元，有98964名家庭贫困学生去年秋季实现“一费制”全免入学，有10000余名贫困寄宿生享受了生活补贴。

二是着力解决农村进城打工经商人员子女入学问题。

督促开发商移交教育用地165.3亩，建设并移交幼儿园3所、小学7所。

城区各中、小学接受流动人口子女数占到了城区义务教育阶段学生总额的22.5%。

三是坚决治理教育乱收费，适时开发专项检查，全市教育乱收费举报明显减少，群众满意度大大提高。

  “十五”期间，我市普通教育成绩显著：

全市小学、初中适龄儿童入学率分别为100%和99.9%，高中阶段入学率达86.4%，小学初中在校学生辍学率分别为0%和1.2%。

教育质量不断提高，全市初中毕业生合格率逐年攀升，高考上级率和录取率连续五年居全省前列，科技、体育、艺术、卫生等各项竞赛活动成果迭出，在全省占据了主导地位。

成功举办全国以校为本教研制度建设现场会，在全省全国产生了积极影响。

长沙的普通教育跻于全国先进之列。

   二、我市普通教育资源配置工作存在的主要问题

   教育资源配置有两条途径：

政府掌握的公共教育资源由政府主导分配；民间教育资源由市场调节。

这里所讲的教育资源配置问题，主要是讲公共教育资源配置问题。

（一）城乡学校资源配置失衡

   1、教育经费的差异。

   据统计：

全市农村小学的生均教育费、生均人员经费、生均公用经费和生均基本建设费，分别只有城市小学52%、70%、19.4%和19.7%。

农村初中的生均基本建设费仅为城市的16.5%。

农村高中的生均教育费、生均人员经费、生均公用经费和生均基本建设费分别为城市的52%、49.6%、88%和51.9%。

   2、师资质量差异。

   农村小学教师40岁以上的56%，城市小学教师只占37%；农村小学教师高中及高中以下学历的占66%，专科占33%，本科及本科以上的占1%。

城市小学教师高中及高中以下的学历的占30%，专科占55%，本科及本科以上的占15%。

农村小学教师具有高级职称占4‰，城市小学教师具有高级职称占11‰。

   农村初中教师专科及专科以下的学历的占80%，城市占37%；农村初中教师专科以上学历的占20%，城市占63%；农村初中教师初级及初级以下职称占60%，城市占33%；农村初中教师中级职称占39%，城市占56%；农村初中教师具有高级职称的占1%，而城市占11%。

    3、办学条件的差异

   城市学校已经消除了现有危房而农村学校尚有危房36773平方米。

城市中小学基本是单人新式课桌椅，而农村学校还存在自带课桌椅现象，大多数学校使用的是有破损的课桌椅。

城市中小学房屋整洁，配套齐全；而农村中小学有相当一部分道路操坪尚未硬化，房屋陈旧有的还是土砖房，室内阴暗潮湿，墙面斑驳陆离，有的房屋还漏水。

从现代化教学设备看，城乡差距更加明显，一些前沿的教学设备如教学语言室的配备在农村小学几乎为空白。

农村的小孩得不到像城市孩子一样规范化的教育。

（二）示范性学校与非示范性学校资源配置失衡

   评议组对某县抽样调查情况表明，示范性学校与非示范性学校之间资源配置失衡的情况相当严重。

示范性小学、示范性初中及示范性高中生均教育经费分别是非示范性学校的1.49、1.17%和8.29倍，生均公用经费分别是非示范性学校的2.75、1.63和11.67倍。

   师资配置也有类似情况，示范性小学、示范性初中、示范性高中的学生数分别占该县的同类学生总数的21%、36%和20%，但示范性学校本科及本科以上学历的教师占全县的30%、41%和55%；示范性初中、示范性高中的高级教师比例占全县的45%和50%。

校长的办学理念、管理水平和事业心决定学校的办学水平，县委县政府及县教育部门还把最好的校长安排在示范性学校的岗位上。

   （三）新城区教育资源配置不到位

   随着城镇化进程的推进，我市城区学校的生源压力越来越大，长沙市内五区义务教育阶段学校接收流动人口子女入学的能力已经达到极限。

近年来我市虽然在新城开发和旧城改造过程中注重教育设施配套建设，制订了《城市中、小学幼儿园规划建设管理条例》，但由于《条例》缺乏实施细则，致使不少开发商投机取巧，规避责任，一些配套建设规划不能实现。

97年以来，我市应配套建设40所中、小学，但到目前为止，实际建成并移交的仅有7所小学。

由于原有的中小学校布局不尽合理，加上配套学校建设无法落实，致使学校班额猛增，其中雨花区、芙蓉区班额最多的达到了102人。

   （四）农村闲置教育资产流失严重

   在我国义务教育发展中，存在大量在乡村集体经济组织和广大人民群众为投资主体的农村中、小学，学校布局调整以后，大量的教育资产出现闲置，但因撤并学校的资产性质不明，处置起来很困难。

据调查统计，“十五”期间，我市共撤并农村学校762所，其中已经处置的有297所，尚未处置的有465所。

已处置的有53%未用于教育；尚未处置的学校中，有208所学校完全闲置，有212所学校被村委会或他人占用，分别占总额的44.7%和45.6%，而真正用于教育的仅25所，不足总额的10%。

   三、我市普通教育资源配置失衡的主要原因

   原因是多方面的：

从历史来看，我市中、小学名校都是一些文化底蕴丰厚的百年老校，1978年以后为了尽快弥补“文革”造成的人才损失，又定为重点学校，相当长一段时间内政府在资源配置上给予了特殊的“厚爱”。

从现实情况来看，经济发展后人们收入增加，更加重视智力投资，为使独生子女有一个好的起点，家长有强烈的择校需求。

从教育外部来看，长期的城乡二元结构，城市经济文化水平大大高于农村，带来城乡学校反差强烈。

从教育内部来看，质量好的学校得到社会认可，发展迅速；质量差的学校由于人气不足逐渐萎缩。

这些因素，虽然可以从不同角度来解析普通教育资源配置的失衡，但我们认为，近年来政策层面及操作层面的“扶强不扶弱”，是造成普通教育资源严重失衡的主要原因。

（一）以县为主的投入政策，造成经费分配的失衡。

   长期以来，我国普通教育实行的是“国务院领导、地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，这种体制对于敦促地方政府特别是县级政府办好普通教育有一定的作用，但也有一定的局限性：

县级财政收入少，划拨给教育的经费也就少，县级财政收入多，拨给教育经经费相对也多，即使在同区域内县级财政收入也是不平衡的。

教育经费的供应扶强不扶弱。

1994年实行分税制财政体制后，省、市、县三级财政收入中省级财政明显集中，中央和省级政府掌握了主要财力，但不承担普通教育的财政责任；县乡政府财力薄弱，却承担普通教育的筹资重任。

各级政府间财力的大小与普通教育财政责任不对称，是普通教育经费严重短缺、经费配置失衡、教育发展不均衡的主要政策原因。

2004年长沙财政义务教育投入总量为11.15亿元，其中县级财政性投入占总量的51.49%；而中央和省级财政投入仅0.7亿元，只占6.25%。

农村县级财政缺乏义务教育的经费保障能力，特别是税费改革以后，原有农村教育费附加和口子费全部取消，地方财政更加陷入困境，很多政策性投入难到位。

按规定，学校杂费收入主要用于保证学校正常运转，在此基础上，县级财政还应预算安排一定的公用经费给予补助。

实际情况是，除了市内五区和长沙县基本落实了政策要求外，其它三县（市）财政都没有预算公用经费，杂费收入成了学校公用经费的唯一来源，有的还被用于本应由财政解决的教师的福利待遇。

由于县级财政薄弱，加上对教育的认识不到位，我市普通教育的投入，难以满足教育发展的需要，县级政府和市县教育部门，为了应付各种达标检查，将有限的财力重点投放在所谓“重点”学校、“示范”学校和“窗口”学校建设上，多了“锦上添花”，就少了“雪中送炭”，这种做法更加搞大了学校之间的差距。

与此同时，沉重的“普九”负债也严重困扰着普通教育的均衡发展。

据统计，全市教育负债16余亿元，其中市本级负债近5亿元，四县五区负债11余亿元，负债最多的县达3.31亿元，比该县去年的地方财政一般预算收入党政军多0.24亿元。

（二）教师收入分配不公，造成师资配置的失衡

   我市教师主渠道收入有两部分，一部分是国家规定的工资，另一部分是地方津补贴。

工资列入当地财政预算，城乡都能及时发放，地方津补贴由于地方财力状况不同，发放标准不一，据了解，我市财力最薄弱的宁乡县教师年人均收入不足1.5万元，只有长沙城区教师的一半。

另外，我市无论中学还是小学，优质学位供求之间始终存在着矛盾，为了缓和这种矛盾，引进市场机制：

把一些办学条件好、社会声誉高、学位紧缺的中小学进行名义上的改制（即名校办民校）实行高收费，所收的资金有相当一部分用作教师的福利。

工资的差别加上福利的厚薄，造成同一区域内教师待遇相关甚远。

在市场经济条件下，师资力量的优劣在很大程度上受限于教师收入的高低。

调研中我们了解到，长沙县、望城县进入长沙市的教师，高峰年份一个县有几十人。

农村中小学教师特别是小学教师，相当一部分是由民办转正的，整体素质本来偏低。

近年来农村小学、初中学生数量大幅减少，教师普遍超编，由于政府财力的限制，新的高素质教师进不来，已有的“好”教师又源源不断地流失。

这种“扶强损弱”的用人机制造成城乡师资质量的两极分化。

   （三）教学质量评估标准偏颇，造成学校社会声誉的失衡

   在学校质量的评估上，无论政府官员还是普通百姓，无论教育者还是受教育者，都自觉或不自觉地将升学率作为“金标准”。

普通学校由于办条件差，生源质量低，即使使出浑身的解数，升学率也赶不上示范校，出现“学困生”的难题。

这种现象的产生，在一定程度上也折射出目前教育资源失衡的现实，特别是义务教育阶段的失衡。

其实这类学校培养的学生进大学的虽不多，但他们转变了成千上万的差生，培养了大批的劳动者，降低了社会犯罪率。

而他们的劳动往往得不到社会的充分肯定，造成学校社会声誉的失衡。

            （四）择优录取的招生政策，造成生源量的失衡

   部分示范性中学招收初中择校生采用各种方式挑选优质生源，前几年采用考试办法，考试办法严禁后，有的到小学摸底，有的进行面试；高中基本上按考试成绩录取。

无论初中生源还是高中生源，同一区域校际之间质量差别相当大。

   学校应该按照实际招生能力录取学生，比如一个学校招收1000名学生，现在的情况是公布一个分数线，在此之上的正常录取，而低于此分数的则要缴纳上万元的“择校费”，并且这部分学生占很大比例。

好学校的择校费更高，而与普通学校相比每年收取的高额择校费会进一步拉大两者之间的差距对于目前流行的名校办分校，其实并不是完全意义上的分校，没有独立的法人、独立的核算、独立的办学实体，而仅仅是用办分校的名义收取高价生，实际造成了我市普通教育公共资源无论财力资源还是人力资源都存在失衡，资源配置失衡的直接后果是普通教育发展失衡，即一部分学校越办越好，一部分学校越办越差。

导致择校风愈演愈烈，老百姓埋怨的“读书难”，主要是读好学校难，“读书贵”主要是上好学校的择校费贵。

体现教育公平理念的教育均衡发展是现代化教育的本质所在。

教育公平原则已成为世界各国教育制度、法律和政策的基本出发点之一，公民接受质量基本均衡的平等教育被视为一项基本的人权。

普通教育非均衡化发展不仅仅是一个教育问题，它关系到社会的安定、社会群体之间的融合以及整个社会的协调发展，必须引起我们高度重视。

    四、进一步做好我市普通教育资源配置工作的对策

   《义务教育法》指出：

“义务教育是国家必须予以保障的公益性事业”，“学生人均公用经费标准，应当满足教育教学基本需要”；“新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行”；“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源”，“缩小学校之间办学条件的差距”，“促进义务教育均衡发展”；“发生违反《义务教育法》的重大事件……负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人，应当行咎辞职”。

做好普通教育资源配置工作，应以新《义务教育法》为指针，坚持公平、公正的原则，突出农村学校、薄弱学校两个重点；力争到“十一五”末全市县域内义务教育阶段校际间的差距明显缩小，义务教育普及水平和整体办学质量明显提高。

（一）构建普通教育资源均衡配置的保障体系

   1、领导保障。

一是把教育发展列入市委、市政府重要议事日程，市委、市政府常务会议专题研究教育工作每年不少于1次；每年至少确定一个专题作为政府实事内容，由市财政列专项资金，区县（市）财政配套相应资金重点投入，力争一年上一个台阶，使农村中、小学办学条件有较大改善。

二是健全考核机制。

继续将教育发展的重点、难点列入对区县（市）政府目标管理绩效考核的要素体系，作为考核党政一把手政绩的重要内容，进一步完善“两项制度”督导评估考核工作，促进区县（市）加大教育均衡发展力度。

    2、体制保障。

推动区县（市）教育均衡发展，其责任主要在区县（市）政府。

一是落实区县（市）政府管理责任。

争取到2007年将财政体制、教师管理体制调整到位，义务教育经费全额纳入财政预算，教师工资、公用经费由区县（市）财政直接拨付，中、小学校长、教师由区县（市）教育行政部门统一管理。

二是因地制宜地实施乡（镇）教育管理体制改革，发挥乡（镇）发展教育的积极性。

撤销乡（镇）教育办的区县（市），应结合学习型城市的创建和社区教育的实施，成立社区教育管理委员会或联合办学委员会，负责制定辖区内学前教育和职成教育的发展规划，特别是在征地、处理闲置资产、改善办学条件等方面为本区域学校发展提供支持。

   3、经费保障。

新《义务教育法》规定：

经费省级统筹，管理以县为主。

现在的关键一是明确市、区县（市）、乡（镇）财政支出中教育支出的最低控制比例。

市、区县（市）两级政府要根据国务院规定，按比例承担本地区教育经费的份额，并全额纳入政府的财政预算，及时足额拨付到位。

要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公布制度，确保财政性教育投入实现“三个增长”和“两个比例”的要求，对未履行义务教育经费保障责任的区、县（市），要依法追究其主要领导人的责任。

二是努力争取省财政加大对我市普通教育投入的力度。

以弥补市、县（区）教育投入的不足。

三是均衡配置义务教育、非义务教育阶段教育经费，提高义务教育经费在整个教育经费支出结构中的比例，城市教育费附加主要用于义务教育。

四是加大市本级对农村教育的支持力度。

建立规范的转移支付制度，重点是完善教师工资保障机制。

严格落实中央新增教育经费用于县以下的比例不低于70%的规定，重点促进学校公用经济保障机制的完善和办学条件的改善，弥补三县一市的公用经费缺口。

五是建立专项资金，用于对市实施重点工程或影响重大项目的支持和奖励，如危房改造等常规性工作的专项资金，要使之制度化。

对市实施的重点工程，采取一事一议办法，由市本级财政追加经费建立专项资金，做到有奖、有补。

   4、政策保障。

一是重新研究并制订中小学布局方案。

城镇化的进程和规模，远远超出了原先的预料，要立足于长沙城区300万人口、300平方公里的发展目标，重新审视并修订中小学校布局方案，特别要注意在农民工集中的地段增建中小学校。

二是将义务教育阶段学校建设纳入城乡公用设施建设范畴，新建学校由规划部门与教育部门负责布点，由建设部门建造。

三是积极向省申报尽快制订《城市中、小学幼儿园规划建设管理条例》实施办法，在4000人住宅小区开发商必须配套建设小学，8000人住宅小区配套建设初中；开发项目未达上述规模的，由开发商对周围学校实施配套增容。

积极争取上级有关部门制定并颁发《教育闲置资产处理办法》，切实保障和规范农村闲置校产的合理处理。

四是制定我市义务教育阶段学校办学条件的基本标准。

在教育投入、办学条件、师资队伍等方面设定“最低保障线”，同时要控制超面积、超豪华的学校建设。

建议市政府颁发《长沙市人民政府关于进一步推进义务教育的均衡发展的决定》。

（二）进一步做好普通教育资源配置工作的具体措施

   1、深化教育人事制度改革，切实加强义务教育阶段教师队伍建设。

理顺教师队伍管理体制，建立和完善教师竞争上岗机制，均衡配置学校师资力量。

加快农村和城镇薄弱学校教师培养，按照“政府资助、免费培养、服务农村”的原则，实施农村中小学教师和城镇薄弱学校定向培养专项计划。

推进教师交流，完善优秀教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务等制度。

统筹区域教师待遇，制定区域内学校课时津贴和班主任津贴标准，实施最高限额，逐步实现同一区域内教师基本工资、奖金和津贴的基本一致。

   2、推进义务教育，保证每个学生的入学权益。

稳妥推进义务教育，落实国家资助贫困家庭学生的各项政策，做好农村义务教育阶段免费教科书政府采购工作，切实做好“两免一补”的工作。

保证流动人口子女上学，坚持“相对就近、免试入学、统筹安排、一视同仁”的原则，完善流动人口子女的义务教育档案和学籍管理制度，提高公办学校接纳流动人口子女入学的能力。

加快发展特殊教育，把残疾儿童义务教育纳入“双高”普九工作，努力改善特殊教育学校办学条件，增加普通学校接受具有残疾儿童跟班就读的能力，不断提高残疾儿童接受义务教育的普及程度。

实施村级小学提质工程和加强农村初中建设工程。

力争在3年内分别使5%、15%、30%的村级小学和乡镇以下初中达到省、市、区级规范化学校的要求。

突出抓好两个环节：

一是实施“让学生在明亮的教室学习行动”，解决学生教室黑板、讲桌、课桌椅配备不足问题。

二是加强农村中、小学语音室、计算机教育室建设，加强农村中、小学图书配备，进一步提高农村学校办学整体水平。

   3、建立规范化、科学化的教学质量监测评估体系和教学指导体系，全面推进素质教育。

强化教育督导的职能作用，积极推进评价制度改革，在全面实施新课程基础上，强化学生综合素质评估。

加大高中招生考试制度改革，积极探索试行省级示范高中招生指标向辖区内初级中学切块定向分配的办法。

严格执行义务教育“划片招生，就近入学”和“电脑派位”的原则，尽量减少“电脑派位”前择校的人数，建立中、小学电子学籍档案，实现学籍管理科学化。