我国《可再生能源法》的制度构建与选择.docx
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我国《可再生能源法》的制度构建与选择
我国《可再生能源法》的制度构建与选择
李艳芳中国人民大学法学院教授
关键词:
可再生能源法/配额制/固定电价制度
内容提要:
配额制和固定电价制度是国际上有关可再生能源发展的两种主要制度。
配额制是一种基于市场的制度，而固定电价制度则更多的是基于政府推动的制度。
根据我国能源需求的宏观态势和可再生能源的发展状况，我国《可再生能源法》在构建具体的法律制度时，采用配额制会遇到巨大的障碍，至少在目前我国不具备实行配额制的条件;相反，固定电价制度由于在我国具有更强的可操作性，可以作为扶持可再生能源早期发展的主要机制。
2003年6月，全国人大将《中华人民共和国可再生能源开发利用促进法》（以下简称《可再生能源法》）列入2003年度国家立法计划，政府部门与有关专家学者正在紧锣密鼓地进行起草及相关工作。
在《可再生能源法》起草过程中，最为关键的问题是中国应当确立或者选择什么样的制度:
是借鉴以英国和美国（得克萨斯州）为代表的配额制，还是采用以德国为代表的固定电价制度?
这种制度选择一直困扰着起草小组，因为制度设计是否科学将最终决定中国《可再生能源法》的成败。
本文试图对国外可再生能源立法确定的主要法律制度进行梳理与比较，以期为我国《可再生能源法》的制度构建与选择提供一些建议。
一
可再生能源配额制（RenewablePortfolioStandard，简称RPS），是指一个国家（或者地区）用法律的形式对可再生能源发电在电力供给总量中所占的份额进行强制性规定，电价由市场决定，以推动可再生能源发展的制度。
英国和美国（以得克萨斯州为代表）是实行配额制的主要国家。
1.英国的可再生能源配额制
英国可再生能源的发展起步较晚，但英国作为欧盟成员国，根据欧盟加入《联合国气候变化框架公约》（京都议定书）所做的承诺，英国于2003年2月24日发布了《能源白皮书》，确定了可再生能源电力2010年要占到电力总消费量的10%、2020年要占到20%的具体目标。
为了提高可再生能源在电力消费中的比例，英国近年来一直在加强可再生能源方面的立法工作。
其中最引人注目的是英国贸工部（DepartmentofTrade&Industry，简称DTI）于2002年4月实施的《可再生能源义务令》（RenewablesObiligationOrder:
2002）。
该命令的中心内容是确立可再生能源义务制度。
英国可再生能源义务制度的主要内容包括:
（1）供电商有义务购买一定比例可再生能源电力。
此项法令明确规定，供电商在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力。
可再生能源电力的比例由政府每年根据可再生能源的发展目标和市场情况等来确定。
（2）可再生能源义务制度由英国燃气、电力市场监管部门监督实施。
为了使配额制得以实施，《可再生能源义务令》规定了监管部门的具体监管措施:
第一，确立已取得认证资格的合格的可再生能源项目;第二，监督产量和颁布可再生能源义务证书;第三，监督供应商遵守可再生能源义务;第四，监督可再生能源义务证书的买卖双方之间的关系。
（3）对违反可再生能源义务制度者予以惩罚根据可再生能源义务制度，所有供电商都必须履行责任和义务，达到当年规定的可再生能源电乡份额。
如果不能完成任务，供电商将要交纳最高达其营业额10%的罚款。
英国可再生能源义务制度的实质是对可再全能源的开发利用实行配额制。
2.美国得克萨斯州的可再生能源配额制
在美国实行配额制的十三个州中，得克萨斯州是开发利用可再生能源成效最为显著的一个1999年，得克萨斯州政府在该州公用事业监管法令（PubicUtilityRegulatoryAct，简称PURA）勇39.904条中确立了可再生能源配额制，随后，解克萨斯州公用事业委员会又制定了可再生能源配额制实施细则。
根据PURA及其实施细则的规定，得克萨斯州可再生能源配额制的主要内容包括:
（1）规定可再生能源发电的容量目标。
得克萨斯州可再生能源配额要求到2009年新增可再生能源装机容量达2000MW，并继续维持已经返营的800MW的可再生能源，这相当于当前耗电量的3%。
（2）义务承担者。
得克萨斯州可再生能源配额制要求，在竞争性市场中，所有电力零售商根据年电力销售量比例分摊可再生能源购买要求;么有电力公司如果决定参与竞争，那么必须达到问再生能源配额标准要求。
（3）具有合格的可再生能源资源。
得克萨斯州可再生能源配额制规定:
在1999年9月1日之后投人运营的新建可再生能源发电厂以及所有容量小于ZMW的可再生能源发电厂（不论其发电地点在何处），都是合格的可再生能源，都可以得到可交易的可再生能源证书。
（4）可再生能源证书。
得克萨斯州可再生能源配额制要求发放有年度达标期限的可交易的可再生能源证书。
可再生能源证书在生产时发放。
（5）监管机构。
得克萨斯州公共事业委员会制定配额制规则并由其监督执行。
（6）处罚。
得克萨斯州可再生能源配额制规定，对未达标者，针对未达标的每千瓦小时，处以5美分或者在达标期内平均可再生能源证书交易价的200%的罚款。
3.配额制的特点
从英国和美国得克萨斯州实行的配额制来看，它们的共同的特点是:
第一，配额制的建立首先要确立可再生能源发展的目标，因而它是目标制度。
这种目标包括政府目标和企业目标。
政府制定可再生能源发展的长远目标和年度目标，但政府目标的实现依赖于企业的目标，即政府的目标最终分解成每个应当承担可再生能源发展义务的企业所必须承担的“配额”。
第二，配额制是一种市场机制。
也就是说，承担发展可再生能源义务的企业，不论是发电商还是供电商，由他们自主决定选择什么形式的可再生能源发电。
为了降低企业的成本，配额制的辅助性或者延伸性的制度就是电力交易市场（证书交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场竞争和扩大可再生能源电力规模。
第三，配额制不偏好某种技术形式。
由于配额制对所有的可再生能源发电形式一视同仁，不偏好某种技术形式，因而它实际上是将可再生能源发电商完全整合进电力市场。
第四，配额制强调强有力的监管机构和严厉的处罚。
配额制宏观的目标制度和取决于市场的运作机制，使得了承担义务的发电商或者供电商有充分的自主权来完成可再生能源的发电义务，但是企业的自利性可能导致企业不能按照市场的规则和规定的配额完成应当履行的义务。
因此，在配额制度下，监管的重要性凸显。
监管机构一旦发现企业违反义务，没有完成规定的配额，就会对企业施以严厉的处罚。
二
固定电价制度（也称强制购电法），是指国家根据各种可再生能源发电技术的实际发电成本，或者根据电力平均价格，确定可再生能源电力上网电价，并要求电网企业必须购买可再生能源开发商生产的可再生能源电力的制度。
在固定电价制度框架下，国家对发电商的可再生能源的生产量不做强制性要求。
固定电价制度或者强制购电法作为一种刺激可再生能源发展的政策，20世纪80年代发端于美国，尤其是加利福尼亚州。
尽管美国有十三个州使用配额制，而且越来越多的国家使用配额制，但是美国有些州（如纽约州等）仍然实行固定电价制度。
美国联邦政府也主要采用强制电量上网和电价补贴政策。
欧洲的一些国家，如德国、丹麦、西班牙、比利时、芬兰、卢森堡、葡萄牙、瑞典等，也普遍实行固定电价制度。
德国是实行可再生能源固定电价制度比较典型的国家，其利用这种制度在可再生能源的开发利用方面取得了巨大成绩。
为了推动可再生能源的开发利用，1991年，德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。
涉及的可再生能源电力有水电、风电、地热发电、光伏发电和沼气发电等。
《电力入网法》的主要目的是为了解决已组建成的中小型水电上网的困难和得到合理的水电上网电价问题，同时也希望扩大其他可再生能源的应用范围。
按照该法的规定，风电、水电的上网价格为电力销售价格的90%.公用电力公司必须按照这个价格收购风电、水电等电力。
《电力入网法》的颁布为促进可再生能源的稳定发展打下了坚实的基础，由于有了明确的原则、政策、措施和法规，大大促进了可再生能源的发展。
但在1998年，德国电力行业市场化，销售电价整体下降，导致电网支付给可再生能源发电商的电力价格也随之下降，许多发电商面临沉重压力。
此外，输电商和配电商也抱怨《电力入网法》增加了他们的电力成本。
为了更广泛而有效地促进可再生能源的发展，并解决1998年以后出现的可再生能源发电企业和输电商之间存在的利益矛盾等问题，2000年，德国出台了《可再生能源法》（EmeuerbareEn-ergienGesetz，简称EEG）。
EEG实施后，德国的可再生能源发展更加迅猛，成为世界上可再生能源发展最快的国家。
德国还制订了新的可再生能源发展目标，即:
2010年可再生能源电力将占全国电力供应的12.5%，2020年达到20%。
为实现此目标，德国议会对《可再生能源法》进行了修订，并于2004年4月通过了修订后的《可再生能源法》。
德国《可再生能源法》包括以下几个方面的主要内容:
（1）规定了可再生能源（风力发电、装机容量不超过20兆瓦的沼气发电、装机容量不超过5兆瓦的屋顶光伏发电系统、容量不超过100千瓦的非屋顶光伏发电系统、容量不超过5兆瓦的水电以及垃圾填埋沼气发电、废气处理发电、地热发电）电力固定的上网电价。
（2）针对不同可再生能源发电类型、不同资源条件、不同装机规模，尤其是针对不同发电技术水平规定了不同的电价。
（3）明确了可再生能源固定电价降低的时间表，如对沼气发电，规定自2002年起新建装置电价每年减少1%。
（4）建立了可再生能源电力分摊制度，规定输电商负责对全国范围内各个地区和电网间的可再生能源上网电量进行整体平衡，使可再生能源固定的高电价带来的电力增量成本平均分摊在全国电网的全部电力上，以确保各个输电商之间能够公平竞争。
（5）规范了可再生能源发电商和输电商应承担的并网设施和电网扩建费用，发电商有义务支付联网费用，而电网扩建费用由输电商承担。
（6）对于已经具有电力成本竞争能力的可再生能源技术，不再给予价格优惠。
从德国可再生能源法的上述规定可以看出，德国可再生能源法规定的固定电价制度具有三个最主要的特征:
（1）强制入网。
输电商有义务将可再生能源生产商生产的电力接入电网。
（2）优先购买。
输电商有义务购买可再生能源生产商生产的全部电量。
（3）固定电价。
输电商有义务根据可再生能源法规定的价格向可再生能源发电商支付固定电费。
三
配额制与固定电价作为两种典型的促进可再生能源发展的法律制度，在不同国家甚至在同一国家的不同地区实行，既取得了一定的成绩，也存在自身的缺陷。
下面我们具体分析一下这两种制度的优势和缺陷。
1.配额制的优劣势
配额制作为份额目标制，它的明显的优势在于:
确定了具体的可再生能源发展目标，有利于可再生能源的快速成长与发展;充分运用市场机制，降低可再生能源开发利用的成本;符合市场机制，较好地与市场机制相融，因而与政策的稳定与否关系不大;容易与传统的能源市场整合，等等。
但是，配额制也有明显的缺陷:
第一，不能最大限度地开发利用可再生能源。
在配额制前提下，由于国家预先设定了可再生能源的发展目标和份额，所以供电商在达到规定跳份额后，缺乏超额收购可再生能源电力的动力，司再生能源发电商就会因市场容量的缺少而只生产一定限额的可再生能源。
因此，“配额”相当于该定了可再生能源电力发展的上限，不符合可再生能源未来发展的方向。
第二，在配额制下，可再生能源发电企业面临一桩较大的风险，从而制约可再生能源的发展。
除了“配额”的限制之外，在配额制下，由于可再生能源的价格完全取决于市场，而市场的不确定性使指可再生能源电力的市场价格亦不确定。
而可再生能源电力市场价格的不确定性，将会大大增加可再生能源生产者的投资风险，使可再生能源开发商进行项目融资变得比较困难。
第三，配额制有可能造成企业间不公平竞争，甚至垄断，从而不利于可再生能源的长远发展:
由于配额制采取市场机制，因而从一开始就使大型企业在竞争在处于优势地位，这实际上有利于大企业集团的利益，在某种程度上限制和排斥了新的、独立的、小规模的公司进人可再生能源发电市场，难以真正实现促进可再生能源市场发展的目的。
第四，配额制不考虑各种可再生能源发电的技术差异，不利于可再生能源的多样化发展。
虽然配额制鼓励各种可再生能源发电形式都参与可再生能源电力市场交易，但事实上，供电商更愿意收购达到一定规模的可再生能源电力。
通常，大规模的可再生能源电力（如大风电、沼气发电）一般在电网高压端入网，供电商可以像其他常规能源电力一样得到过网费收益，而小型可再生能源发电系统，由于容量小，只能在电网低压端入网，所发电量直接送人当地配电系统，进入终端消费，这样，供电商就得不到电力的过网费这部分收益，无利可图。
因此，在较小规模可再生能源电力（例如太阳能、生物质、污水处理、垃圾填埋等）上网问题上，遇到了来自供电商的强大的阻力，这对于可再生能源发电多样化的发展是非常不利的。
如裤克萨斯州的可再生能源配额制主要支持成本最低的可再生能源技术—风电的开发。
第五，配额制需要有效的监督和强有力的处罚措施和手段，加大了监管的成本。
第六，配额制的操作比较复杂。
在配额制框架下，份额标准的确定、可交易的市场体系（证牛交易）的建立、处罚标准的制定等都比较复杂，使得制约配额制施行成功的因素多元化。
2.固定电价制度的优劣势
固定电价作为另一种制度机制，也具有自身的优势与缺陷。
固定电价制度的优势在于:
（l）在明确的固益电价下，可再生能源发电商能够预期收益与成本由于可再生能源法的核心内容就是保证可再生氰源发电商不会无利可获，因而有利于大大小小的各类可再生能源开发商的进人;
（2）针对不同的可再生能源技术制定不同的电价，可以成功地刺激各种可再生能源技术的发展，有利于可再生能源的多样化;（3）固定电价简单明了，其管理、操作十分方便;（4）在固定电价制度下，由于国家给予启电价扶持的保证，比较有利于可再生能源技术、设备的国产化发展，从而有利于增强国家的可再生能源生产能力特别是竞争力的储备。
但是固定电价制度也有自身的弊端，表现在:
第一，在固定电价制度下，没有对供电企业可再生能源生产量的要求，使得国家可再生能源的发展目标具有不确定性。
第二，市场机制的摒弃导致最大限度地降低可再生能源价格机制的匾乏。
在固定电价制度下，可再生能源成本与价格的降低，很大程度上依赖于可再生能源发电技术和规模的大幅度提升，如果发展规模不能达到一定程度，技术尚不成熟，则可再生能源的价格就很难下降，而高昂的成本支付则取决于一个国家（国民）的经济实力。
因此，在固定电价制度模式下，成本将成为阻碍可再生能源发展的重要因素。
第三，在固定电价制度下，可再生能源的发展在很大程度上依赖于政府政策的持续性而不是市场机制，而政府政策可能因人、因事而具有不稳定性，因而可再生能源电力的可持续发展值得怀疑;
通过分析配额制与固定电价制度的优劣势可以看出，配额制是一种基于市场的制度，而固定电价制度则更多的是基于政府推动的制度。
配额制的优势往往是固定电价制度的劣势，配额制的劣势又往往是固定电价制度的优势，反之亦然。
四
学习、借鉴国外立法经验为我所用，甚至进行制度的直接移植，制定科学、适宜、具有一定前瞻性的法律制度，是我国立法机关奉行的一贯宗旨。
这一做法在技术性较强的环境保护、能源技术、标准化等领域体现得更加明显。
在我国《可再生能源法》的制定过程中，考虑到发达国家在可再生能源的立法方面已经有比较成熟的做法或者制度，而我国在此领域尚处于起步阶段，因此学习、借鉴国外可再生能源立法方面的先进经验，成为《可再生能源法》起草中的一个重要环节。
对可再生能源的两种主要制度即配额制与固定电价制度，中国学者更多地关注了配额制，主张中国在立法中采用配额制。
国家发展与改革委员会能源研究所可再生能源研究中心也对配额制进行了长期研究，对中国实行配额制的必要性、可行性和政策框架进行了深入分析，并提出了若干报告。
与此相反的是，中国很少有学者对固定电价制度进行全面研究。
但是国外却有学者认为，中国更适合采用固定电价制度，而不是配额制。
那么，在配额制与固定电价制度之间，中国究竟应当选择哪一个?
中国《可再生能源法》应当构建什么样的制度?
笔者认为，我国《可再生能源法》选择或者构建什么样的制度，主要取决于我国当前可再生有源发展状况以及我国目前的社会、经济和技术前景与配额制或者固定电价制度的兼容性。
长期以来，以石油、煤炭为主的传统能源是我国经济发展的主要能源基础。
由于传统能源存书储量有限、污染严重的问题，同时我国具有广大的农村地区，农村用能需求很难依赖传统能源，特别是随着我国经济的进一步发展，能源需求会日益增大，近两年来频繁发生的电荒、煤荒、油荒等上表明我国面临能源短缺或者供应紧张的问题。
事实上，我国早就意识到发展可再生能源的重要性并在一系列立法中强调发展可再生能源，以改善能源供给结构，增强能源安全，保护环境。
近自来，可再生能源已获得长足发展，例如，我国从20世纪50年代就开始发展小水电，到2003年，小水电开发量已达3000万千瓦，年增150一200万千瓦;从20世纪70年代研制大中型风电机组，至2003年，57万千瓦的风电厂已达40个;从1951年开始研究光伏电池，现在太阳能光伏发电量关5万千瓦，太阳能热水器的使用为5200万平方米。
我国可再生能源技术也有一定程度的提高据统计，我国目前拥有10多个光伏电池制造厂1000多个太阳能热水器制造厂。
尽管如此，我国可再生能源的发展与发达国家相比仍存在较大差距，甚至与印度、巴西等发展中国家相比，也有不小的距离，因此，从总体上看，我国可再生能源发展仍处于初始发展阶段。
这主要表现在:
国家没有将可再生能源的发展提升到战略的高度，缺乏发展可再生能源的明确目标和具体规划，导致对可再生能源的投人不足;缺乏必要的政策和经济激励措施，使得可再生能源在技术先进性、设备制造国产化能力、产业发展以及竞争力等方面都处于弱势地位，可再生能源发电量在电力生产总量中所占份额之小甚至可以忽略不计。
根据我国能源需求的宏观态势和可再生能源的发展状况，笔者认为，我国在构建《可再生能源法》的具体法律制度时，采用配额制会遇到巨大的障碍:
第一，配额目标不明确。
实行配额制的国家，都具有明确的可再生能源发展国家目标，并进一步将国家目标分解为发电企业的目标。
但中国目前正处于经济快速发展期，且没有承担温室气体减排的国际义务，所以并没有制定明确的可再生能源发展目标，因而配多少、如何配、配给谁等问题都因缺乏国家的宏观目标而难以决断。
第二，我国尚不具备实行配额制的市场条件。
首先，市场主体发展不充分。
电力行业在我国一直是垄断性行业，虽然我国于2002年10月开始对电力体制进行了改革，实行厂网分开，竞价上网，打破垄断，引人竞争，但是改革尚未到位，改革后中国也只有两家电网企业，让竞争在只有两家电网企业的平台上展开，这种竞争的充分性值得怀疑。
其次，市场机制不具备。
由于我国可再生能源电力的发展一直以来缺乏稳定的政策支持，基本上属于国有资本垄断状态，民间投资受到资金、技术等方面的限制几乎没有进人，因而缺少基础的竞争条件。
在我国，不仅可再生能源如此，即使传统能源，其竞争市场也尚在培育之中。
在此条件下，让可再生能源之间竞争，甚至让可再生能源与传统能源竞争，并进而展开证书交易等复杂的程序，几乎是纸上谈兵，在实践中必然困难重重。
不乐观地说，仅仅就证书交易的复杂就会让没有任何经验的义务承担者一筹莫展。
第三，即使具备市场交易的初期条件，但由于可再生能源高投入、高成本、高价格以及市场风险大等诸多因素的制约，也会让有心投资可再生能源行业的投资者畏惧不前。
第四，配额制不区分技术的做法也不适应我国发展可再生能源的客观现实。
从一定意义上看，我国可再生能源技术的早期发展动力主要是为了解决农村用能问题，而在将来一个很长的时期内，可再生能源的这一功能仍然是不可替代的。
因此，可再生能源的作用不仅仅在于发展风力:
电，还要配套解决农村地区特别是边远落后地!
用能问题，如照明、取暖、供热以及其他生产生活问题。
在这种情况下，笔者认为至少在目前我国二具备实行配额制的条件，而固定电价制度则可在中国具有更强的可操作性。
理由如下:
第一，固定电价制度与我国可再生能源作为弱势产业的具体情况兼容。
与配额制在近几年二在各国兴起不同的是，固定电价制度是欧洲和三国历史上都曾经采用过的扶持可再生能源早期发展的主要机制，而且直到现在仍然发挥着积极作用。
我国可再生能源的弱势地位以及能源供需紧张状况，都决定了急需国家对可再生能源进行政策性扶持，包括在价格上给予投资者看得见的利润，以鼓励资金、人才、技术等尽快地进人可褚生能源产业和行业，从而培育可再生能源的市场基础和市场机制，特别是加速可再生能源工业基础设施的本地化。
而固定电价制度稳定的价格和强制收购措施基本上能够满足我国可再生能源发展的需要，比配额制可以更快地推动我国可再生能源的发展。
第二，固定电价制度简单的运作程序符合我国可再生能源发展的状况。
我国国土面积辽阔各地自然、气候、资源和经济状况大不相同，因为可再生能源发展的地区状况极不平衡，开展可再生能源绿色证书的交易十分困难。
而固定电价制度由于并不区分地区，只区分技术种类，这不仅有助于扶持不同种类的可再生能源技术，而且也避免了因繁杂的运作方式导致制度本身流于形式。
第三，固定电价制度能够较好地与我国现在的电力监管体制和电力竞争环境进行整合。
尽管我国成立了电监会，但是对电监会的定位与定性仍不明朗;虽然在电力体制中引入了竞争机制，于竞争仍不完全公平与充分。
而固定电价制度更符合在不要求绝对公平竞争的监管环境中适用，理本上适合我国现有的可再生能源市场环境和国家的监管力度。
第四，固定电价制度有利于中小投资者的特点，也更符合我国目前救助中小企业发展，为失业人口提供就业机会的政策。
由于可再生能源分布分散，能量密度小，因而适合小规模投资项目。
固定电价制度主要鼓励中小投资者，符合可再生能源的特点和自身发展规律。
第五，固定电价制度与我国已有的可再生能源政策相衔接。
早在1994年，原电力工业部就出台了《风力发电场并网运行管理规定（试行）》，该规定明确要求:
电网允许风力发电场就近上网，并收购其全部电量;风力发电场上网的电价，按还本付息成本加合理利润确定;高于电网平均电价的部分，采取分摊方式由全网共同承担。
这个规定与德国的固定电价制度基本接近。
我国《可再生能源法》只需要将这个经验扩大适用至其他可再生能源发电.就可以解决我国固定出价制度所遇到的基本难题。
基于上述，笔者主张我国《可再生能源法》采取德国模式的固定电价制度。
但应当指出的是，固定电价制度实际上是主要依靠政府财政支持的政策扶持机制和制度，它需要政府稳定的投人，因而国家的经济实力在一定程度上决定着能否对可再生能源的发展进行长期扶持。
而我国的经济实力在整体上还不够雄厚，更无法与发达国家相提并论。
所以笔者认为，在《可再生能源法》中规定固定电价制度是可再生能源发展初始阶段的制度选择，在通过国家或者政府政策扶持后，当可再生能源的发展达到一定规模或者具备市场化运作的条件时，政府必须从中退出，转向使用市场机制或者配额制。
注释:
[1]国家发展与改革委员会赴美国、澳大利亚可再生能源立法考察团.美国、澳大利亚可再生能源立法考察报告〔R].2004.23.
[2]国家发展与改革委员会赴欧洲可再生能源立法考察团.欧洲可再生能源立法考察报告[R].2004.21.
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