移民安置政策框架.docx
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移民安置政策框架
RP907
V1
移民安置政策框架
（草稿）
全球环境基金4期
气候变化
中新天津生态城管理委员会
2009年12月24日
1.介绍
1.本文件构成中国节能融资项目二期的补偿、安置和恢复移民安置政策框架（移民安置政策框架）。
中新天津生态城管理委员会（SSTECAC），是由天津市政府授权，并代表天津市对生态城进行统一管理的机构，同时也作为GEF项目的执行机构，同意在设计和实施该项目中采用世界银行的环境及社会保障政策，包括OP4.12，“非自愿移民安置”。
对于该项目，设计和时间安排方面的考虑使其不可能在评估时确定移民安置计划需求的范围。
若项目设计或实施的后续阶段会造成征地或使用土地或其他资源的非自愿限制，本移民安置政策框架确立了要遵循的原则和程序。
在这种情况下，移民安置政策框架要求制定移民安置计划以便世界银行审核批准。
移民安置计划确保尽量减少任何此等潜在影响，向被影响人提供充足的机遇和补偿，通过提供补偿和其他形式的援助，使被影响人的原有收入和生活水平得到恢复或提高。
2.项目描述
2.中新天津生态城GEF项目包括三个部分：
第一部分是对实施框架的技术支持（中新天津生态城投资实施框架的制定）；第二部分是对绿色建筑部分的技术支持，以及绿色建筑示范项目投资；第三部分是对绿色交通的技术支持。
3.中新天津生态城规划面积为30平方公里，所有的征地与移民工作已经于2008年底前完成。
GEF已选取了先期开发建设区域（起步区）内的公屋和第一中学作为绿色建筑的试点。
起步区的建设已经在2008年9月完成，起步区的征地过程中并未产生移民。
仅在一些区域间交通的项目上，在未来建设规划之外的公共交通设施的过程中，可能存在潜在的征地或移民问题。
为确保征地与移民的顺利实施，并使这些项目遵循国家相关的法律，以及世界银行的安全保障政策，需要依照本政策框架，单独制定和执行移民行动计划。
3.政策目标和重要定义
4.对于产生征地及移民安置影响的项目，世界银行的非自愿移民安全保障政策（即OP4.12）对适用项目的目标和原则提供基本的指导。
其中一些重要的目标和定义如下：
5.将做出各种合理的努力来避免或尽量减少征地需求，并尽量减少所有移民安置的不利影响。
如果无法避免征收土地及相关的不利影响，移民安置政策框架的原则目标是确保按照失去土地及其他资产的重置成本（下面定义）补偿所有受到征地不利影响的人（在下面被定义为“被迁移人员”），或以其他方式提供任何恢复措施或其他必要的援助形式，向其提供足够的机会来提高，或至少恢复其原有收入和生活水平。
6.“被迁移人员”指由于上述征地活动，使
（1）生活水平受到不利影响；或
（2）对房屋、土地（包括住房、农业用地和牧地）收购或临时或永久占有任何其他固定及可动资产的权利、所有权、利益；（3）使用生产性资产的权利临时或永久受到不利影响；或（4）生意、职业、工作或住所或栖所受到不利影响的所有人；且“被迁移人员”指任何被迁移人员。
7.“重置成本”是估值资产的方法，确定足以重置失去资产的补偿额，包括任何必要的交易成本。
按重置成本补偿的定义是：
对于农业用地，重置成本是位于受影响土地附近、有同等生产潜力或用途的土地的项目实施前或迁移之前的市值（二者中较高的那个市值），加上使该土地达到受影响土地同样水平的成本，再加任何登记成本和转让税费。
对于城镇土地，重置成本是位于受影响土地附近、同样大小和用途、有类似或更好的公共基础设施及服务的土地的迁移前市值，再加任何登记成本和转让税费。
对于房屋和其他建筑物，重置成本是建造一个（面积和质量类似或好于那些受影响建筑物的）替换建筑物的材料的市场成本，加运输建筑材料到建设场地的成本，加任何劳力成本和承包商费用，再加任何登记成本和转让税费。
在确定重置成本时，不考虑资产的折旧和残值材料的价值，也不考虑在受影响资产的估值中减去项目所产生的利益值。
若国内法律不能按照标准的全部重置成本补偿，根据国内法律所做的补偿由其他措施进行弥补，以便达到重置成本标准。
此类其他援助与根据世界银行的非自愿移民安全保障政策OP4.12第6段中的其他条款项下的安置措施不同。
“征地”是由于实施项目，人们非自愿地失去土地的所有权、使用权或接近机会的过程。
征地可导致一系列相关影响，包括失去住宅或其他固定资产（围墙、井、坟墓或其他土地上附着的建筑物或改善设施）。
“安置”是向被迁移人员提供充足机遇，以恢复生产力、收入和生活水平的过程。
“截止日期”是根据所有权或用途确立被迁移人员有资格得到补偿或其他援助的截止日期。
截止日期在移民安置计划中确定。
通常与普查受到影响的人的日期或公开通知造成拆迁的具体土建工程的日期一致。
在截止日期之后进入计划区域的人没有资格得到补偿或其他援助。
4.关键原则
8.世界银行的OP4.12确立了安置计划和实施要遵守的几个关键原则。
与本移民安置政策框架特别相关的是以下原则：
a）若可能，项目设计和移民安置计划应设法开发机遇，以便被迁移人员可受益于项目活动所创建或为之创建的服务和设施。
b）所有被迁移人员有权为失去的资产获得补偿，或以其他同等形式的援助代替补偿；对丧失的资产缺乏法定权利不会妨碍被迁移人员得到此等补偿或其他形式的援助的权利。
c）移民安置计划中确立的补偿率指全额付给所丧失资产的个人或集体所有人的金额，没有折旧或扣减税费、费用或任何其他项目。
d）在征收耕地时，应尽力提供土地安置。
e）重置住房用地、安置商业场地或置换农业用地应与失去的土地有同等的使用价值。
f）应尽量缩短安置过渡期。
资产补偿应在影响产生之前支付，以便在实际迁移之前建造新房子、转移或置换固定资产，以及采取其他必要的减轻损失的措施。
g）被迁移人员在恢复生产活动之前，会得到支持（直接援助或津贴）以支付转移费用或作为临时生活费用。
h）在移民安置计划筹备阶段，应与被迁移人员协商，以便他们提出对安置安排的意见，并对意见予以考虑；以被迁移人员可得知的方式对移民安置计划进行公示。
i）在安置之后将保留或改善先前的社区服务水平和使用资源的机会。
j）责任必须明确，以筹集与征收土地和安置有关的所有开支，并确保得到所需的足够资金。
k）必须确立明确的制度安排，以确保有效和及时地实施所有安置和恢复生活的措施。
l）对于实施所有安置措施，将做出有效监督的充分安排。
m）确立被迁移人员申诉报怨的方式，有关申诉抱怨程序的信息将提供给被迁移人员。
5.中国的法律规章框架
9.对于中国的任何征地和移民安置活动，将遵守一系列国家法律法规，其中包括：
（1）中国人民共和国土地管理法（1986年颁布，1998年修订，2004年再次修订）以及中华人民共和国土地管理实施条例（国务院令256号1998年）；
（2）国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（第238号文，国土资源部2004年颁布），2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，2001年《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令305号）。
（3）省级和地方实施规章。
天津土地管理规定（1993年），天津城市房屋拆迁管理条例（天津市人民政府113号令）。
这些法律法规构成了向受土地征用和移民安置活动影响的人提供补偿和恢复生活的法律基础。
下面是土地管理法和238号文的一些重要规定。
5.1土地管理法的关键规定
第2条
国家为了公共利益的需要，可依法征收集体所有的土地。
第46条
国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第47条
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。
需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。
需要安置的农业人口的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。
但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
第48条
征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
第49条
被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
第57条
建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。
其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
5.2第238号文的关键规定
（一）统一年产值标准的制订。
省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。
制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。
（二）统一年产值倍数的确定。
土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。
经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。
（三）征地区片综合地价的制订。
有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。
制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
（四）土地补偿费的分配。
按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。
具体分配办法由省级人民政府制定。
土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。
（五）农业生产安置。
征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。
（六）重新择业安置。
应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。
在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。
征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。
（七）入股分红安置。
对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。
农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
（八）异地安置。
本地区确实无法为被征地农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地安置。
6.子项目筛选
10.由于中新天津生态城的性质，只有少数本GEF项目范围之外的子项目可能涉及在现有工厂或建筑物的边界之外的新地点建造某些设施。
在这些情况下，可能涉及征地和移民安置。
对于这些子项目，将由生态城管委会聘用的国内安全保障专家开展安保筛查，以便确定那些子项目的征地的规模和安置影响。
筛选应包括的基本信息是
（1）项目需要的征地量；
（2）要拆毁的建筑物数量；（3）动迁户或人员的数量；（4）受征地影响的人员数量。
根据这种筛选，将建议有关子项目应采取的哪种移民安置措施。
在开始准备安全保障文件之前，此等保障筛选将由世界银行审核确定。
7.移民安置计划的制定和批准
11.单个子项目的发起人对制定和实施任何必要的移民安置计划负全部责任。
他们将与其他直接负责征地或实施安置措施的地方政府机构或司法单位合作。
生态城管委会作为项目的管理机构，将负责确保为那些涉及任何土地征用和安置的子项目制定令人满意的移民安置计划，并提交给世界银行审核。
12.一旦确定征地或任何相关影响对于完成任何项目活动是必不可少的，一旦选址标准确定了要征用的土地，移民安置计划就应开始编制。
子项目所有人将执行或督促执行一个普查，来确定和列举所有被迁移人员，及社会经济调查，以确定受影响区域不利影响的范围。
普查必须覆盖全部要迁移的人员；社会经济调查可抽样进行。
调查可单独或同时进行，确定一个完整的移民安置计划或“简略移民安置计划（OP4.12附录A中定义）是否是必要的。
若对所有迁移人员的影响相对较小，或受到影响的人不到200，可制定一个简化的移民安置计划。
如果受影响人员未被实际迁移，且其生产性资产损失不到10%，则影响被认为“较小”。
13.如果移民安置计划是必要的，则将依照本移民安置政策框架上阐述的政策原则和计划实施安排来制定。
移民安置计划是以准确的基本普查和社会经济调查信息为基础，并确立合理的、适合所有不利影响种类的减轻损失的措施（如补偿资产、过渡性援助、经济恢复援助）。
根据影响的类别，移民安置计划特别汇报以下内容：
a）描述要征收土地的活动；
b）可能的不利影响的范围；
c）社会经济调查和基本普查信息；
d）回顾有关征地和安置的相关法律法规；
e）所有受影响资产类别的具体补偿率（或其他措施）；
f）为迁移人员提供的其他必要的经济恢复措施（如果有）；
g）补偿和所有其他形式的援助的资格标准；
h）移民安置安排，如果必要，包括过渡性支持；
i）场地选择和场地筹备，如果必要；
j）恢复或更换社区基础设施和服务；
k）实施的组织安排；
l）信息公开与协商的安排；
m）移民安置实施计划；
n）成本和预算；
o）移民安置的监督安排；
p）申诉程序；
q）权利概述矩阵
14.如果要制定简略移民安置计划，也必须以本移民安置政策框架中确立的原则和计划、实施安排为基础。
一个简略移民安置计划通常包括以下内容：
a）普查被迁移人员并估值资产；
b）描述要提供的补偿和其他安置援助；
c）资格标准；
d）信息公开与协商安排；
e）实施的组织安排；
f）时间表和预算；
g）监督安排；
h）申诉程序
15.依照本移民安置政策框架制定的任何移民安置计划必须由银行审核批准，才能授予造成迁移的土建工程合同。
8.补偿资格政策
16.所有迁移人员有资格得到补偿和/或其他形式的援助，与他们受影响的性质相关联。
17.一般而言，有资格获得补偿的人将包括以下列方式受影响的人：
土地将被项目永久征收：
这包括a）有正式法律权利的所有人，b）根据LaoPDR法律，土地使用人有资格得到正式的法律权利，以及c）那些在确立的截止日期之前，通常是将造成迁移的具体土建工程公告的日期，居住在或使用国有土地的人。
a）和b）中的被迁移人员有权以重置成本得到补偿。
为替代正式的补偿，向c）中的被迁移人员提供其他形式的援助，价值等于重置成本。
失去房屋、其他建筑物和固定资产，包括树木和未收割的作物：
房屋和其他资产（无论他们是否在截止日期之前持有土地权利或建筑物许可）的所有人。
与临时影响有关的损失：
这包括土地的临时损失，与迁移有关的过渡性成本，或建造期间对业务的干扰。
18.特别地，被迁移人员将有权得到以下类型的补偿和安置措施：
1.失去农地的被迁移人员：
a）补偿丧失农地的优先机制将是通过提供有同等生产能力并使被迁移人员满意的替换土地。
如果无法确定令人满意的替换土地，则可提供重置成本补偿。
b）被迁移人员将以市价得到未收割作物的补偿，对于经济林木，以净现值补偿，对于其他固定资产（附属建筑物、井、围墙、灌溉改造设施），以重置成本补偿。
c）对于临时用地将会支付补偿，补偿率与使用期限有关，且土地或其他资产将被恢复到使用前状况，而无须所有人或使用人承担费用。
2.丧失住宅土地和建筑物的被迁移人员
a）丧失住宅地和建筑物要么是实物补偿（通过替换同等大小的、令被迁移人员满意的住宅地点和花园），要么以重置成本进行现金补偿。
b）如果土地被部分征收之后，剩余的住宅地不足以重建或恢复相同大小或价值的其他建筑物的一个房子，则应按被迁移人员的要求，将以重置成本征收整个住宅土地和建筑物。
c）对于固定资产，补偿将以重置成本支付。
d）租赁房屋居住的租户将被发放相当于该区域当前市价三个月租金的现金额，并将被帮助寻找其他住处。
3.失去生意的被迁移人员
a）失去生意的补偿将包括，有关：
（i）提供其他相同大小和客户可及性的经营场所，令被迁移的经营者满意；（ii）失去生意场所的现金补偿；以及（iii）在过渡期间失去收入（包括员工工资）的过渡性支持。
4.基础设施和服务
对于受影响的社区，将免费恢复或更换基础设施（如水资源、道路、污水系统或供电）和社区服务（如学校、诊所或社区中心）。
如果确定了新的安置地点，将免费向安置人员提供与当地标准一致的基础设施和服务。
9.安置措施
19.假设重置资产是可得到的，如果以重置成本支付，补偿可能足以使被迁移人员恢复收入。
但是通常，安置可能需要被迁移人员获取在一个新环境恢复生产所需的新技能，或寻求新的收入来源。
移民安置计划应评估对被迁移人员的影响程度，并提供措施帮助那些受到重大影响的人员适应新的生活挑战。
参与此等措施的条件，包括培训、延伸服务或聘用，以及提供的责任，应在移民安置计划中指明。
10.公众协商及信息公开
20.为促进积极的项目参与并适应改变的生活环境，应向被迁移人员提供参与计划和实施的机遇。
至少，在安置计划过程期间，应与被迁移人员协商其选择和关心的事情。
要告诉所有被迁移的人员有关潜在的影响和拟定的减轻损失的措施，包括补偿率。
将以被迁移人员可使用的方式和地点披露移民安置计划，在草案阶段公开，定稿之后再公示一次。
11.实施安排
21.移民安置计划审核组织安排，确保实施程序是明确的，明确指定提供所有形式的援助的责任，确保参与移民安置计划实施的所有机构之间有充分的协调。
移民安置计划必须包括一个详细的实施计划，将项目建设时间表与安置活动相关联。
实施时间表应确立补偿（现金或实物）应至少在土建工程开始之前一个月，在住宅被拆毁之前3个月完成。
12.成本及预算
22.每个部分和全部的安置计划将包括详细的补偿成本和其他安置权利及安置被迁移人员，如果是这样，划分农业用地、住宅用地、商业用地、住房、商业和其他资产。
成本估计将对或有事项计提足够的准备。
安置计划将明确所有需要资金的来源，并将确保资金流量与支付补偿和提供所有其他援助的时间表是一致的。
13.申诉程序
23.移民安置计划将确立被迁移人员向相关的项目机关进行申诉抱怨的方式。
申诉程序应包括合理的业绩标准，如回应申诉所需的时间，且免费向被迁移人员提供。
如果项目的相关程序未能解决投诉，移民安置计划还应阐明投诉人员可使用的其他投诉场所。
14.移民安置的监督
24.除了内部项目监督安排之外，项目所有人将确保移民安置计划实施将由独立于项目实施机构的一家有资格的机构进行监督。
移民安置计划应确立监督活动的范围和频率。
将编制外部监督报告，同时提交给项目办公室和世界银行。
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