水电建设项目档案管理中的主要问题.docx

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水电建设项目档案管理中的主要问题

水电建设项目档案管理中的主要问题

－--长洲水电建设公司组织的达标投产考核培训会

水电建设项目档案是指在立项、招投标、勘察、设计、施工、监理及竣工验收等水电建设全过程中形成的有长期保存价值的以纸质、胶片、磁介、光介等载体形式存在的全部文字、图像、声像文件，包括前期文件、竣工文件和竣工验收文件等。

它的形成反映了该项目从设计勘察到施工、竣工全过程的真实面貌。

为确保建设项目档案完整、准确、系统、安全和集中统一管理，更好地为建设管理、竣工验收、生产运行、维修改造服务，以及为稽查、审计、验收、后评价、维护产和权益服务，必须加强对水电建设项目档案的管理。

以下主要对水电建设项目档案存在的问题谈谈我们学习体会：

水能开发具有综合利用效益，，具有发电、防洪、灌溉、航运、供水、水产养殖和旅游等综合利用功能，通常需要修建各种不同类型的建筑物；水电站工程设计划分为预可、可研、招标和施工图阶段；这些决定水电建设项目档案是个系统工程，其具有内容和规模宏大、建设时段长、形成档案单位多、载体多样等特点。

1、项目档案验收和达标投产考核办法对档案工作的要求

（1）建设项目档案验收应具备的必要条件

1）项目主体工程和辅助公用设施已按照设计建成，能满足生产或使用的需要；

2）项目试运行各项指标考核合格或者达到设计能力；

3）完成了项目建设全过程文件材料的收集、整理与归档工作；

4）基本完成了项目档案的分类、组卷、编号等整理工作。

项目档案验收前，项目法人应组织项目设计、施工、监理和质量监督等负责人以及有关人员，根据国家有关档案验收的要求，依照《国家重大建设项目档案验收内容及要求》进行自检，建设公司可组织咨询活动。

申请报告包括主要内容有：

项目建设及项目档案管理概况；保证项目档案的完整、准确、系统所采取的控制措施；项目文件材料的形成、收集、整理与归档情况，竣工图的编制情况及质量状况；档案在建设、管理、试运行中的作用；存在的问题及解决措施。

验收检查重点：

重点为项目前期管理性文件、隐蔽工程文件、竣工文件、质检文件、重要合同、协议、重点部位、重点设备等。

档案验收不合格的项目，由验收组下发整改通知书，要求项目法人于项目竣工验收前对存在的问题限期整改，并进行复查。

复查后仍不合格的，项目档案验收不予通过。

验收组提请有关部门对建设单位通报批评，造成档案损失的应依法追究有关人员责任。

（2）水电建设工程达标投产考核办法对档案工作要求

水电建设工程达标投产考核办法其中考核项目五“工程档案”中，对工程档案管理、移交时间、归档范围、案卷质量等四大部分，26子项内容进行考核，分值占考核总标准分的13.8%，主要检查工程建设项目档案的完整、系统和准确。

案卷检查采取随机抽样的方式，为了保证检查样品的代表性，规定抽取不少于100卷的各类案卷，检查其案卷质量和归档范围的齐全情况。

2、建设项目档案管理工作取得的成绩及存在问题

（1）建设项目档案管理工作取得的成绩

改革开放以来，尤其是近年来我国水电建设有了高速发展，各建设项目加强了档案法制建设和管理制度建设；完善档案管理机构，明确职责，建立全系统档案管理工作网络；加强档案队伍建设，提高档案人员思想和业务素质；普遍加强档案基础业务建设，档案工作实现收集、整理、鉴定、分类、保管、编目、排架、检索、统计和利用等工作的标准化、规范化，提高档案案卷质量，提高档案的归档率、完整率、准确率。

同时重视档案现代化管理，实现档案管理网络化；在开展档案文件目录级管理的前提下，逐步实现档案的文件内容级管理，并利用网络技术，实现档案信息联网共享；深化档案信息资源开发与利用，不断发挥档案的经济效益；加强重点项目档案业务指导，把好重点工程竣工档案资料的验收工作。

（2）建设项目档案管理工作存在的问题

1）稽察中发现档案工作存在的问题

国家发展改革委重大项目稽察办对政府投资建设的项目稽察，涵盖了所有国债项目建设领域，累计稽察各类项目7700多个。

稽察发现项目档案工作存在以下问题：

①档案管理力度不够：

有的领导不够重视，有的无专人管理、无登记造册、没有档案柜。

②有的档案资料不完整：

a审批文件不全，财务资料不完整，合同不全，原始凭证不全，无银行对账单；b招标投标文件资料不全：

评标打分记录不全，没有未中标单位的投标书，没有评标报告；c合同文件资料不整或失效；d工程档案不全：

施工记录资料不完整，没有隐蔽工程资料，没有作业设计图，监理资料不全；e项目管理资料不全：

会议记录不全，重要事项记录资料不完整。

③有的造假档案：

做假账，造假招标投标文件，造假合同文件，造假凭证。

④有的档案资料欠缺，后补档案。

2）水电建设项目档案管理和验收中，发现以下问题：

①有的未建立了完善的项目档案管理体系，未将档案工作摆上各单位重要议事日程。

主体工程一开工，就应建立了整个项目档案管理工作网络，明确各参建单位档案资料形成、收集、归档的范围，以免出现因职责不明确而造成档案资料归档工作的推诿、扯皮现象，切实发挥了业主单位对各参建单位项目档案工作的统一领导、统一制度、统一监督、统一协调的职能作用。

②档案宣传工作不到位，个别项目参建单位领导、工程技术人员的档案意识薄弱。

有些参建单位对工程进度、质量、安全等方面的工作比较重视，而对工程档案资料的形成、收集工作重视不够，年度工作计划中往往看不见有关档案工作计划，各专业技术人员的工作职责中也看不见有关档案方面的内容和要求，他们是档案资料的直接形成者，工作过程中形成的第一手资料质量的好坏，直接影响到日后档案案卷质量，因此，加强档案宣传工作，增强档案意识，使每个参建人员都认识到自己工作中形成的有保存价值的资料，整理后移交档案部门，是每个人的应尽的责任，是份内的工作，是每项工作的最后一道工作程序，要把好了档案资料形成质量的源头关。

③项目档案业务知识培训的深度与广度有待加强。

项目档案业务知识培训，不只是档案资料人员的培训，是让每一位项目档案资料形成者都系统了解档案形成及编制要求的相关知识，日常工作中使用符合档案保管规定的书写材料和载体，不能用热敏纸，不能有铅笔、圆珠笔、红墨水、纯蓝墨水、复写纸等书写的字迹。

提高档案管理人员的业务素质是非常重要的，档案是一门专业性很强的工作，从档案的收集、整理、保管、鉴定、统计到提供利用、进行编研等都有一整套的理论和工作方法，档案人员只有学习和掌握这些理论、方法和工作程序，才能保证工作质量，提高工作效率，进行业务指导。

尤其是一线专兼职档案人员，理解规范，掌握业务技能。

随着社会的进步，各种现代化的工具和技术的利用越来越普遍，技术性要求也越来越高，档案管理人员要适应形势，在掌握好专业知识的同时，努力学习现代化知识，掌握先进技术，才能更好地为水电建设的管理提供优质服务。

④有的机构、设施、人员满足不了项目档案资料管理需求。

个别参建单位虽建立了相应的档案资料管理机构，但制度不健全，归属不明确，档案资料保管设施不能满足现场安全保管需要，档案资料工作人员的不稳定，档案资料管理人员流动性较大，严重影响了项目档案资料管理工作的正常开展。

有的单位对档案工作不重视，不设立机构，或机构不定编、不定岗，不设专职管理人员，对他们不进行教育培训，在职称和待遇上歧视，使这些同志不安心工作。

⑤业主单位对整个项目档案资料的过程控制力度仍需要加强。

a现场所有工程文件、图纸等应实行统一归口收发。

工程文件、工程图纸、合同等资料都应由一个部门收发、整理，首先满足档案室存档要求的份（套）数，然后再进行分发，对施工现场所需孤本资料，进行复制利用，实现了项目档案资料管理工作的前端集中控制，及时有效地开展项目档案的收集工作，避免出现工程资料丢失现象。

b实行项目档案资料工作经济目标责任制。

严格履行合同规定，用经济手段，以保证工程文件材料组卷、整编和归档工作的正常进行。

工程建设单位在与各参建单位签订合同条款时，档案工作人员应参加，合同中应明确档案资料归档的范围、案卷整编质量要求、移交时间、违约责任等，并预留一定比例的档案质保金，在竣工验收时，若档案归档不合格，档案人员有权拒绝在“档案验收合格证”上签字，财务部门不予结算，严格履行档案归档程序，坚持档案工作与项目建设同步进行。

c实行竣工档案资料监理审核制。

在建设项目中，明确监理工程师对档案资料内容审核的职责，施工单位将竣工资料编制完成后，首先提交监理工程师审核，由监理工程师对竣工资料的系统、完整、真实逐项进行审核把关，合格后，方能办理归档移交签字手续。

只有实现了对项目档案资料管理过程的可控在控，才能保证项目档案资料的完整、准确、系统。

⑥制定科学适用的分类大纲，即满足建设时期档案管理的需要，同时便于日后移交生产运行单位的档案管理。

原能源部1991年印发的《电力工业企业档案分类规则》中制定的《水电厂企业档案（6—9类）分类表》，已历时十六年，大纲中类目设置内容，无法涵盖新的水电建设管理模式下所形成的档案资料内容，不能完全满足目前项目档案管理需要的实际情况。

国家档案局对档案分类只提出原则性要求，不作具体规定（因不同行业、项目差异性大）。

电力行业已有规定，但时隔较长未修订，在制定分类大纲时，可结合工程项目的实际，参照其规定执行。

⑦工程项目前期的档案资料收集工作需要加强。

工程项目在可行性研究阶段，建设单位还未介入工程管理，项目立项后，建设单位要高度重视工程前期档案资料的收集工作。

否则，时间越长档案资料收集工作难度将会加大，甚至造成一些重要的依据性材料的遗失。

项目主管部门应重视，由专人及时收集项目报批文件、会议纪要等工程前期资料，项目立项后，移交档案部门或建设单位。

⑧工程声像档案资料的收集、归档工作需要加强。

声像档案是再现隐蔽工程施工过程的最好材料，是最能说明隐蔽工程施工部位、仪器埋设等情况的重要档案材料，因此，各施工参建单位应将声像档案的收集、编辑工作做好，并及时归档保存。

⑨项目征地移民档案资料工作。

包括：

施工征地和库区征地。

⑩工程项目档案资料的现代化管理工作仍是一项艰巨的任务。

随着信息网络技术的发展、CAD技术与办公自动化的普遍应用，传统档案管理工作的手工管理方式已不能满足现代工程建设档案数据多的特点。

为适应工程建设对档案信息的利用要求，更好地为工程勘测、设计、施工、竣工及档案资料的移交和以后的生产管理服务，从根本上摆脱手工操作的落后局面，减少档案人员的重复劳动，实现一次性数据录入及网上传输归档与电子文件的挂接。

因此从工程建设开始就建立档案管理信息网络，使各参建单位在同一档案管理网络中，建立自己的档案管理数据库，进行档案的编目、文件扫描、CAD图纸管理等工作。

为实现档案资料的超前管理，在工程建设一开始，各参建单位就必须购买建设单位认定的统一的档案管理软件，软件中包括该工程项目的档案分类大纲等。

工程建设中，各单位将其形成的档案资料依据分类大纲对号入座，这样做既可以一目了然地知道自己的项目档案资料有无漏项现象，还可以在工程竣工验收及移交时比较顺利，不必等到最后整体工程竣工验收时，需集中大量的时间、人力去做竣工档案资料的整编工作。

（3）水电工程达标投产考核中，发现的主要问题

对十个已检查或验收过的项目档案考核情况进行统计，档案管理方面共发现问题95例，其中：

“项1和项2”共16例，占总项数的16.8%；“项3”共7例，占7.4%；“项4”共18例，占18.9%；“项5”共64例，占67.4%。

项1档案制度建设不完善10例；

项2保管条件不符合要求6例；项3档案归档不及时7例；项4档案归档不完整18例；项5案卷质量各种问题64例（其中：

组卷不准确2例，题名不准确、不简明3例，案卷封面填写不正确、未加盖印章10例，备考表填写不齐全6例，传真件、复印件、复写件代替原件12例，使用铅笔、元珠笔书写6例，材质证明印章代替签字，字迹模糊8例，各种验评表、竣工图签字不齐全15例，原件叠皱，不美观1例，照片整编不规范1例等）。

由此可见，档案的归档率和案卷质量是管理的薄弱环节。

3、加强档案基础管理工作

（1）强化建设项目档案管理各方职责

项目法人（建设单位、业主）——负总责,负责组织、协调、检查、指导本单位和参建各方的档案管理；档案实体的管理（收集、整理、归档、保管、移交等）。

监理单位——向项目法人提交项目监理档案；监督项目文件的完整、准确，审核、签署竣工文件。

（逐张签署竣工图，避免监理缺位）

设计单位——向项目法人提交经整理立卷的设计基础材料和设计文件。

（受委托编制竣工图）

施工单位——向项目法人提交经整理立卷的竣工文件（含施工文件和竣工图）。

其他相关方的职责：

上级主管部门—指导、检查；档案行政管理部门—指导、监督；城建档案馆—接收；社会中介——服务。

（2）与建设同步管理

1）提前介入——档案部门要掌握文件材料形成规律，应及早采取措施，提出要求，避免被动。

（如：

制定分类大纲，培训指导专兼职人员，参加工程调度协调会，制定归档计划等）

2）程序化——项目档案工作纳入工程管理工作程序和业务流程，紧密结合避免脱节。

项目各阶段要随时收集积累，不能滞后（如设备开箱验收等）。

　（DA/T28－20024.3条款：

项目文件的收集、积累、整理、归档和项目档案的验收，要与项目的立项准备、勘察设计、建设施工和竣工验收同步进行。

）

3）档案机构与人员培训

机构与人员——项目档案必须从建设项目依始开始收集、积累，坚持档案机构和人员与工程建设同步到位，人员培训工作同步开展。

（3）收集、归档制度化

将项目档案工作纳入领导责任制、项目法人责任制、监理制和合同管理制；结合工程特点制定档案管理的各项规章制度，归档制度覆盖要全，职责要明确，制约要有效（采取行政、经济等手段）。

内部归档制度要：

要有要求、有考核、有奖惩。

（如DA/T28－20025.1条款：

文件的形成、积累和管理列入部门和人员的职责、工作标准，并有检查、控制和考核措施。

）

（4）发挥合同的管理作用

合同管理在项目建设中的作用至关重要，合同是约束参建各方的法律依据，用合同约束参建各方是市场经济环境下，行之有效的做法。

建设单位档案部门要参与合同相关条款的起草，把文件、档案方面的具体要求纳入合同条款,要参与合同支付会签。

《合同法》第十六章专讲“建设工程合同”，其中第274条和275条分别针对勘察设计合同和施工合同的内容中都提到了文件资料的提交问题。

《合同法》使当事双方可以根据自己的意愿来确定合同的条款，在合同中对文件的编制、提交、套数、费用、时间等可以由当事双方根据各自的利益来确定。

2008.10.04修改