国家安全法的名与实关于修订我国《国家安全法》的一点建议剖析.docx

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国家安全法的名与实关于修订我国《国家安全法》的一点建议剖析

《苏州市职业大学学报》2006年第3期

国家安全法的名与实

——关于修订我国《国家安全法》的一点建议

刘跃进

（国际关系学院国家安全战略研究中心，北京100091）

[摘要]我国现行的《国家安全法》是一部名实不副的法律。

在《国家安全法》的修订中要做到名副其实，一方面应该根据现行《国家安全法》的内容之“实”，以及这些年专家学者关于这部法律修订的意见和建议，把其定“名”为《反间谍法》，另一方面应该根据“国家安全”之“名”，以及当代国家安全现实和国家安全理论研究新成果，制定一部与名相副的真正的《国家安全法》。

[关键词]国家安全；国家安全法；法律修订；反间谍法；名实关系

关于国家安全法修订的讨论时间已经不短了，专家们已经提出了不少值得立法者思考甚至采纳的建议和意见，但我觉得还有一个问题需要提出来，这就是国家安全法的名与实问题。

中国人自古就强调名实相副的重要性，有所谓“名不正则言不顺”的说法，也有“以实责名”和“以名责实”的要求。

因此，从名与实的角度考察国家安全法的修订，是完全必要的。

一、现行《国家安全法》是一部名实不副的国家安全法

我们首先要说的是，现在实施的《中华人民共和国安全法》是一部名实不副的法律，是一顶大帽子戴在了一个小个子的头上，或者说是小个子戴了一顶极大的大帽子。

之所以如此说，是因为“国家安全”之名在今天所指称的范围，要比现今的《国家安全法》涉及的范围广泛得多。

现今的《中华人民共和国安全法》是1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过并颁布实施的，其内容涉及的仅仅是或者说主要是反间谍侦查问题。

但是，无论是从传统安全观看，还是从各种非传统的新安全观来看，反间谍侦查都并不是国家安全的全部内容，甚至并不是国家安全的主要方面，它在全部国家安全领域所占比例明显要低于军事国防问题，重要性也不及军事国防工作。

退一步讲，反间谍侦查也不是狭义国家安全领域的全部，狭义国家安全领域还包括有情报、保密、保卫等方面的问题。

虽然现行《国家安全法》有某些地方涉及了保密和对泄密事件的侦查处理问题，但是隐蔽战线的情报工作、保卫工作则基本没有涉及。

在今天，“国家安全”不仅作为普通名词已经成为一个遮盖许多社会领域的大帽子，而且作为科学概念在外延上既包括了反间谍侦查问题，也还包括军事、国防、外交等对外安全方面，以及像社会治安这样的内部安全问题，甚至还涉及达到一定程度的自然灾害、公共卫生等方面的问题。

即使是从传统安全观来看，不把社会治安、经济发展、自然灾害、公共卫生等放在国家安全的范围内，“国家安全”一词也不是用来专指反间谍侦查的，而是还包括着军事、政治、外交、保卫等；国家安全的重点更不是反间谍侦查问题，而是军事国防问题。

由此来看，现行《中华人民共和国安全法》是一部名为“国家安全”，实为“反间谍侦查”的法律，因而是一部名实不副的法律，具体来说是一部“名”大“实”小的法律，形象地说是一顶超级大帽子戴在了一个小个子的头上。

或许有人会说，把“国家安全”之名用于包括反间谍侦查在内的隐蔽战线领域，是世界各国通行的作法，许多国家不仅把情报与反间谍类法律命名为“国家安全法”，而且还用“国家安全”来命名各种从事情报与反间谍活动的机构，因而没有必要责难这种世界通行的普遍作法。

或许还有人会说，这种名实不副的情况对实际工作并没有影响，也不影响国家安全大局，因而没有必要对此大惊小怪，更没有必要对这个问题揪住不放。

但是我们必须指出：

第一，并非世界上所有国家的情报与反间谍机构和法律都冠以“国家安全”之名。

我们承认，世界上冠以“国家安全”之名的情报与反间谍机构和法律不在少数，在“国家安全法”名下而内容只涉及国家安全其他个别方面的法律更可以举出许多例子。

例如，巴西于1942年颁布的《巴西国家安全法》（不同于其于1953年颁布的新《巴西国家安全法》），主要是对战时军事方面的犯罪包括间谍罪的特别刑法规定，这在当时虽然是国家安全的主要方面，但却不是国家安全的所有方面。

再如，美国于1952年成立的“国家安全局”，其实只是负责世界范围内信号监听的情报机构，后来于1959年公布的《美国国家安全局法》，涉及的也只是以信号监听为主要工作内容的美国国家安全局的情报活动。

还有，印度于1980年颁布的《印度国家安全法》，主要内容只是针对该国政府当时特别关注的“反国家分子、极端主义分子和恐怖主义分子”的活动，规定可以对这些人采取预防性拘留措施以平息骚乱的拘留条例。

这些所谓的《国家安全法》，在今天看来多少都有名实不副之嫌。

但是，我们要强调的是，世界各国在更多情况下，则是把其情报和反间谍或只涉及国家安全某些个另方面的机构和法律，冠以与实相副的相应名称。

例如，巴西于1964年6月13日颁布的《巴西国家情报法》，就没有冠以“国家安全”之名，而是根据法律的具体内容而冠以具体的名称，因而是一部名实相副的法律。

再如英国的《英国官方保密法》，是在形成于1889年的保密法案的基础上，于1911年制定出来的新的保密法，也是世界上第一部完整的保密法律，其中涉及到了反间谍问题，但它也没有用“国家安全”之名。

美国制定于1917年的《间谍惩治法》（另译为《反间谍法》），名称和内容是完全相符合的，也没在名称上用“国家安全”一词。

这部法律，在2006年3月，还被美国政府用来对若干新闻记者和可能提供他们情报的政府消息人士展开一系列行动。

美国于1996年通过的《经济间谍法》，就更为名副其实了。

这说明，国家安全领域名实相副的法律在世界上是很普遍的。

第二，世界各国冠以“国家安全”之名的机构和法律并非都只限于情报和反间谍领域，有些是超越情报与反间谍领域的，甚至是符合立法时国家安全之实的。

如果认真深入考察，人们就会发现，超越情报与反间谍工作而涉及整个国家安全事务且名含“国家安全”的机构和法律，在世界上也不在少数。

美国的国家安全委员会和《国家安全法》，都超越了狭隘的所谓隐蔽战线，而广泛地涉及立法时更为重要的军事国防事务，基本上是与当时的国家安全之实相符合的，起码是与当时的国家安全观即今天所说的传统安全观相符合的国家安全法，因而可以说曾是实副其名的国家安全法。

俄罗斯于1992年颁布实施《国家安全法》，在“总则”中，把“国家安全”界定为“维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外来威胁的状态”，并且明确国家安全的“基本客体”是“个人的权利和自由；社会的物质和精神财富；国家宪法制度、主权和领土完整”。

这样的国家安全法，基本符合当代的国家安全现实，因而可以说是当今世界上的一部实副其名的国家安全法。

第三，其他国家的做法和过去的习惯性做法，对我国现实来说并不一定就是最好的选择，我们不一定非照他国的葫芦画中国的瓢，也不一定非穿先辈的鞋走今天的路。

这是一个已经被古今中外众多事例反复证明过的普遍的真理，并不仅仅是我们谈论当前这个话题时发明创造出来的，但这一真理对于说明当前这个问题却是非常有用的，因为我们不能把他人和古人的做法和说法，作为我们今天如此做如此说的论据。

因此，如果在国家安全法的问题上以他国的法律如此如此作论证，那么是不值得一驳的。

第四，这种名实不副并非对实际工作和国家安全大局没有任何影响。

名不正则言不顺，言不顺则事不成。

这话不是因为出自古人而正确，而是因其符合事实而正确，特别是因为被古今中外无数事实证明过和无数实践检验过而正确。

对于国家安全事务来说，情况也是这样。

第五，如果能够做到名实相副肯定会比名实不副更有利于方方面面的国家安全工作，有利于整个国家安全。

与国家安全相关的具体机构、具体活动、具体法律，有一个与实相副的准确名称，要比名实不副更有利于国家安全和国家安全工作。

如果说在不久前的历史上，人们还需要用“国家安全”一词来替代“情报”及“间谍”这样会给人以强烈刺激的字眼，来掩护相应的间谍活动，那么历史发展到今天，这种掩护基本上已经没有必要了，或者说已经是弊大于利，因而可以也应该改变了。

从实际操作的层面上看，在修订我国现行《国家安全法》时，把名与实的问题考虑进去，做到名实相副，并不是一件十分困难的事情。

下面我们就此提出两点建议：

一是在修订现行《国家安全法》时，把其名称改为“反间谍法”，二是根据国家安全形势发展和全方位保障我国国家安全的需要，制定一部名副其实的真正的《国家安全法》。

本文第二部分和第三部分分别就是这两条建议。

二、“以实责名”：

现行《国家安全法》应改称《反间谍法》

如果从名实相副的角度对《国家安全法》修订提出建议，那么第一点就是要根据现行国家安全法的内容和中国法制建设的需要，给其以与实相副的名称。

只有在研究现行《国家安全法》基本内容之后，才可能据此提出修订意见，并给修订后的法律以与实相副的名称。

现行《国家安全法》第一章“总则”第二条规定：

“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关”；“国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全。

”从这条规定可以看出，这部国家安全法不可能涉及国家安全的全部内容，军事、国防、外交等更为重要的国家安全问题不可能被这部法律所涉及，因为这部法律规定的主管机关“国家安全机关”，对军事、国防、外交等是没有管辖权的，即便是加上“公安机关”，也不可能有这样广泛的国家安全管辖权。

虽然这部法律明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体及各企业事业组织，都有维护国家安全的义务”，但它并没有也不可能对这些机关在维护国家安全方面的具体职责做具体的规定——如果具体地对这些方面都做了规定，那么可能就是一部名副其实的国家安全法了。

再看现行《国家安全法》第一章“总则”第四条，它虽然明确指出“任何组织和个人进行危害中华人民共和国国家安全的行为都必须受到法律追究”，但又具体限定了“本法所称危害国家安全的行为”，因而使得危害国家安全的行为不可能都由这部法律来追究。

具体来说，现行“国家安全法”规定的“危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的、或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：

（一）阴谋颠覆政府，分裂国家，推翻社会主义制度的；

（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（三）窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；（四）策动、勾引、收买国家工作人员叛变的；（五）进行危害国家安全的其他破坏活动的。

”但是我们知道，危害国家安全的行为并非只有这些方面，这些方面只是危害国家安全行为的一部分。

此外，对于这些危害国家安全的行为，作为“国家安全法”规定的“国家安全工作的主管机关”——国家安全机关即国家安全部及其各级地方部门，按照《国家安全法》的规定，主要行使的也只是对嫌疑人进行侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。

这样的职权，基本上可以被包括在反间谍甚至反间谍侦查的范围中。

且不说这些规定不可能包括危害国家安全的全部问题，进一步来说，国家安全问题也不仅仅是对国家安全的危害问题，它还包括对国家安全的保障问题；不仅包括个人与组织对国家安全的威胁与危害问题，还包括他国对本国安全的威胁和危害问题；不仅包括通过非军事非战争手段进行的威胁和危害，而且包括通过军事甚至战争手段特别是他国通过军事甚至战争手段对本国的威胁和危害问题。

如此等等，都是这部《国家安全法》所没有包括的。

由此可见，我国现行《国家安全法》的内容与“国家安全”之名是不相副的，根据其内容之“实”，是不应该用“国家安全”之“名”的。

反间谍侦查不是国家安全的全部，也承担不起国家安全的全部责任，戴不起“国家安全”这顶要比反间谍侦查范围大得多的大帽子。

那么，与现行《国家安全法》相副的法律名称应该是什么呢？

我们应该给现行《国家安全法》戴一顶什么样的帽子呢？

我们认为，如果考虑到这些年专家学者对这部法律的修订建议，把这些建议更准确更专业地纳入这部法律之中，那么据现行《国家安全法》之实而定的名称就应该是“反间谍侦查法”。

但是，众所周知，反间谍不仅仅是一个侦查问题，它还包括机构设置、人员配备、宣传教育等等方面的问题，这些方面有些在现行《国家安全法》及专家学者的修订建议中也有所涉及，因此，为了我国今后反间谍工作的顺利有效进行，未来相应的法律所涉内容可比“反间谍侦查”范围广泛一些，法律的名称也可据此定为《反间谍法》。

当然，一部《反间谍法》的出台，还要涉及到方方面面的问题，其中不仅有立法技术方面的问题，同时还有国家的大政方针问题，以及中国国家安全现实和国情问题。

这样，在进一步讨论现行《国家安全法》的修订时，就可能要超越现行《国家安全法》的内容，而把问题转换为对制定一部《反间谍法》的讨论。

在这样的讨论中，这些年法学界专家学者关于现行《国家安全法》修订的研究和建议，就可能远远不够，而必须在此基础上拓宽研究的视野，涉及一些过去可能还没有涉及的问题，甚至进一步提出并讨论与反间谍相应的情报工作立法问题。

如上意见也仅仅是一种建议，究竟能否在《反间谍法》之名下来讨论对现行《国家安全法》内容的修订，这个问题也是可以讨论的。

三、“以名责实”：

制定一部真正的国家安全法

对现行《国家安全法》修订要做到名实相副，一方面是要根据现行《国家安全法》之实，给其以相副之名，并据此名把这些年有关国家安全法修订讨论中合理的相关观点吸纳进来；另一方面则是要根据“国家安全”之名，结合当代国家安全现实，给《国家安全法》以与名相副、与实相合的内容。

前面我们已经指出，在立法中做到名实相副比名实不副要有利于法律建设、社会进步和执法实践。

因此，对于一部冠以“国家安全”之名的法律来说，其内容应该基本上与当代国家安全现实相一致。

虽然现在要使《国家安全法》做到名实相副需要研究和解决许多立法方面的法律性和技术性问题，但在此之前还需要对当代国家安全现实和国家安全理论进行先期研究，特别是要对基于国家安全历史和现实的发展变化而形成的各种传统的和非传统的安全观提出的各种新国家安全理论进行比较深入系统的研究和了解，然后才可能根据国家安全理论研究成果，特别是国家安全发展变化的现实，制定一部真正的国家安全法。

我们认为，一部名副其实的《国家安全法》无论包括多少方面的内容，下面一些方面都应该包括进去的。

第一，“国家安全”概念的法律界定。

任何法律中涉及到的概念，其内涵和外延都应被严格界定，起码外延应被严格界定，这是保证法律得到准确严格实施的一个重要前提。

对法律概念的界定虽然有别于相应语词的日常运用及学科定义，但不应该完全脱离相应的日常语义，特别是不应弃相应学科的研究成果于不顾。

对于“国家安全”概念来说，国内外的相关研究已经形成丰富的成果，这些研究成果不仅对历史和现实具有高度的概括性，而且对未来还有一定的前瞻性。

因此，在一部名副其实的《国家安全法》中，“国家安全”概念不仅应该被明确界定，而且必须使这种界定符合当代的国家安全现实。

要做到这一点，就必须关注和重视当前的国家安全研究现状。

因此，在立法界定“国家安全”概念时，除考虑法学理论和法律技术之外，还需要考虑“国家安全”一词的日常语义和科学含义，以及国家安全现实。

第二，“危害国家安全罪”及“危害国家安全行为”的法律界定。

《国家安全法》既要涉及相关的犯罪与刑罚，也可涉及一般的违法与行政处罚，因而对相应的概念，包括“危害国家安全罪”和“危害国家安全行为”等不仅做出法律界定，而且重要的是这种界定必须与“国家安全”概念界定相一致，是完整全面的，不应该是片面的。

我国现行《国家安全法》对此界定就不完整，当然也不可能完整，因为它只是一个部门性法律。

但是，一部与名相副的《国家安全法》，必须对相应的罪名和行为做出完整而全面的界定。

第三，军事国防问题。

无论是从传统安全观或传统安全理论来看，还是从历史上的国家安全现实来看，，军事国防始终是国家安全的重点。

虽然非传统安全观更强调经济、文化、科技、信息、生态等方面的安全问题，但无论如何都不可能把军事国防问题排除在国家安全之外，外来的军事威胁和危害在任何时候都是对国家安全的最直接最严重的威胁和危害。

即使这样的威胁和危害没有发生，即使这样的威胁和危害在今天不像过去那么突出，一部真正的《国家安全法》也不能把其排除在外。

我国现行《国家安全法》在根本没有任何涉及这方面内容的情况下而采用了“国家安全”之名，可以说是最突出的名不副实。

改变这种状况的出路，就是把军事国防问题纳入将来制定的名实相副的真正《国家安全法》中。

当然，这就必须研究《国家安全法》与《国防法》等军事法律的关系，给它们以恰当的定位和划分。

第四，间谍情报问题。

间谍情报问题不是国家安全的全部，但却是国家安全不可分割的方面，因而任何一部真正的国家安全法，都必须涉及这方面的内容。

如前所述，我国现行《国家安全法》只涉及到反间谍问题，对情报工作没有任何涉及。

但是对于一个正常国家来说，情报工作是保障国家安全不可缺少的。

为此，我们应该有情报方面的立法，也应该在一部宏观的真正的《国家安全法》中纳入情报工作方面的内容。

当然，在涉及这些方面内容时，既要区别于具体的反间谍法和情报法，只作原则性规定，另一方面又必须使两者相互衔接、严格照应。

第五，其他传统的和非传统的国家安全问题。

历史发展到今天，国家安全已经成为一个范围很广的综合性问题，其中既包括一些在国家出现时就已经出现的国家安全要素，如领土安全、主权安全、政治安全、军事安全等，也包括一些在国家出现之后的人类历史发展中逐渐形成的国家安全因要素，如文化安全、科技安全等，还有一些在最近几十年才出现的国家安全因素，如生态安全、信息安全等，同时还有一些问题是历史上就已经存在但今天才被人们重视和强调的问题，如国民安全、经济安全等因素。

对于这些不同方面的与国家安全相关的问题，都必须加以研究，使其以不同形式、从不同角度、在不同程度上进入新的《国家安全法》中。

以上只是罗列了涉及国家安全的一部分内容，这对于《国家安全法》的立法是远远不够的。

因为，在一部真正《国家安全法》的立法过程中，还必须进一步对国家安全现实和国家理论作深入研究，特别是要对国家安全问题做宏观上的全方位研究。

同时，还必须借鉴国外在这方面的立法成果。

虽然国外许多冠以《国家安全法》之名的法律在今天看来也不是名副其实的真正的国家安全法，但有些可以说基本上是名副其实的。

例如，美国1947年《国家安全法》，虽然用今天的非传统安全观来看已经难以称得上是一部完整全面的国家安全法，但就当时来看，它基本上可以说是一部名实相副的国家安全法，因为其内容不仅仅是涉及国家安全的某一或某些方面，而是包括了人们当时认识到的国家安全的主要方面，特别是军事国防方面的内容。

美国的这部《国家安全法》一开始就明确写道：

“本法旨在促进国家安全。

规定了国防部长、国家军事体制、陆军部、海军部和空军部的条款，调整国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活动。

”该法的“政策宣言”部分（第2条）指出：

“国会制订本法的目的是为美国未来的安全提供一个全面的纲领性文件；确定与国家安全有关的政策和手段的统一体制以及各部、局、政府的职能；设立包括陆军部、海军部（包括海军航空兵和美国海军陆战队）、空军部三个军事部的国防部，并隶属于国防部长的领导、管辖与控制；确立每一个军事部在各部长的领导下成为独立的组织，并在国防部长的领导、管辖和控制下发挥作用；规定上述部门在国防部长的文官控制之下实行统一领导，而不是将这些部门合并；确定统一的体制或明确、直接的战斗方针，国防部长将在研究和设计方面被授予全面的领导权；确定更有效、精干的部门，为各种战斗力量的军事行动制定统一的战略方针，使其结合为更有力的陆、海、空力量，而不是设立一个超越其上的参谋长或参谋总长。

”紧接着在第一章中，该法说明为了上述目的而设立“国家安全委员会”，并规定“美国总统主持委员会会议；总统不能出席时，他可指定委员会的一名成员代替其职务”；“委员会的任务是向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事政策的综合意见，以便能够使这些军事机构和政府各部门在国家安全事务方面更有效地协调。

”

由此可见，这部法律涉及的领域并不仅仅是人们常常说到的美国的情报工作问题，而是广泛涉及到“内政、外交和军事政策”，就涉及的行政部门来说也不仅仅是“中央情报局”，甚至不仅仅外交和军事部门，而是“军事机构和政府各部门”。

这样的广泛性，不仅在当时可以称得上是一部真正的国家安全法，而且在今天也还具有示范作用。

虽然国家安全现实的发展变化使美国的这部国家安全法在今天已经与“国家安全”之名及美国当前国家安全现实存在着一定的距离，与我国国家安全实际情况也有多方面差距，其具体内容不应成为我国在今天制定《国家安全法》时的限定范围，但其立法时的精神和对国家安全现实的考量，还是具有示范作用并可以为我们所借鉴的。

参考文献

[1]全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国国家安全法[Z]．1993-02-22．

[2]中华人民共和国国务院．中华人民共和国国家安全法实施细则[Z]．1994-05-10．

[3]美利坚合众国参议院和众议院．美国国家安全法[Z]．1947-07-26．

[4]吴庆荣．立法质量的实证分析 ——兼谈我国国家安全法的缺陷与完善[EB/OL]．

[5]刘跃进．保障国家安全的战略需要[N]．学习时报，2005-04-18（7）．

[6]刘跃进．论保障我国国家安全的五项战略性需要[J]．中国人民公安大学学报，2005（3）．

载《苏州市职业大学学报》2006年第3期