林权抵押法律制度问题与对策.docx

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林权抵押法律制度问题与对策

林权抵押法律制度问题与对策

　　针对当前我国有关林权抵押在林权权利性质、权利内容、林权登记以及林权保护等方面的法律制度不够完善，影响林权改革深入开展的现状，论述林权抵押法律制度研究的必要性，分析林权抵押法律制度面临的主要问题，提出完善对策，以期通过明确林权权属、完善林权登记、保护程序等措施，保障林业产业化、规范化发展。

　　为加快林业发展，推进国民经济与社会建设，2003年以来，中共中央国务院先后出台一系列关于加快林业发展，全面推进集体林权制度改革的重要文件，一场大规模的林权制度改革在各省拉开序幕。

作为林权制度改革中重要内容之一的林权抵押制度在盘活林业产业资金，加快林业经济发展，提高林农收入水平等方面具有十分重要的意义。

对此，国家先后出台《森林资源资产抵押登记办法（试行）》《森林资源资产评估管理暂行规定》等文件，为林权抵押制度的建立与完善指明了法律建设上的初步方向。

但是，随着林权制度改革的不断深入，林权抵押法律制度存在的不足逐渐显现，如立法上的冲突、实践中林权抵押规范操作程序的缺失等。

因此，建立健全林权抵押相关司法制度建设具有重要的现实意义。

　　1：

林权抵押法律制度研究概述

　　1.1：

基本概念界定：

　　当前，林权制度改革已深入到全国各个省份。

但我国现行相关法律法规中尚无有关林权的概念，对此研究者均提出了自己的见解，总体而言，这些有关林权的法律内涵有共通之处：

林权就是指国家、集体、自然人、法人或其他组织等对森林、林木及林地等所依法享有的占有、使用、收益及处分的权利[1]，是一项以林木、林地所有权、使用权等为主的财产性权利。

　　林权抵押作为林权制度改革中的一项重要内容，主要是指抵押人以其合法的林地使用权或林木，在不转移占有的情况下，向抵押权人提供债权的担保，当债务人不履行债务时，抵押权人有依法从抵押的林地使用权或林木所有权拍卖所得的价款优先受偿的权利[2]。

需要注意的是，因为林权抵押的双方主体大多是银行与林农，其主要目的是为林农开展林业产业提供融资担保，而由我国社会制度所决定，林农只享有林木的所有权及林地的使用权，林地所有权由国家及集体享有。

所以，我国林权抵押制度中的抵押标的一般只涉及林木的所有权及林地的使用权。

　　1.2：

林权抵押法律制度研究的必要性：

　　随着我国经济的不断发展以及林权制度改革的不断深入，林业产业化趋势日益增强，发达的现代林业是全面建设小康社会和开创生活富裕、生态良好的经济发展道路的重要标志。

想要发展现代林业，就必须要有大量的资金投入，但当前我国林区林农资金收入微薄，制约了林业的产业化发展及林农致富。

因而，抵押贷款无疑是及时且能够大量融资的有效途径，抵押贷款需要提供相应的担保，而对于广大林农而言，其手中最为有价值的财产便是在集体林改中取得的集体林地经营权和林木所有权。

以其作为融资贷款的担保，可以从根本上解决林农发展林业的资金问题。

对林权抵押予以完善的法律制度规范，有利于为抵押人及抵押权人提供维护自己合法权益的有效途径，也有利于林权抵押制度的规范进行。

但由于当前我国有关林权抵押制度的法律规范并不完善，致使林权抵押制度在实际操作中较难得以有效贯彻与规范，所以通过对林权抵押的法律制度的研究与完善，使林权抵押制度得以有效规制，对于保证林权制度改革的进行、促进林业产业化的发展有重要意义。

　　2：

林权抵押法律制度面临的主要问题

　　2.1：

抵押人对抵押标的物缺少完整的处分权：

　　由于森林资源所具有的重要经济价值与生态价值，特别是自然环境的恶化，致使国家对于森林资源的保护工作日益重视。

我国《森林法》中明确规定对森林资源实行限额采伐制度，要求林木所有人在开采林木时必须取得林木采伐许可证，限时限量开采林木，同时禁止生态公益林的采伐。

虽然该举措对于保护林木、改善环境具有重要作用，却也在一定程度上限制了林木所有人对林木依法享有的所有权，即林木所有权人不可以擅自处分自己所有的林木，不利于林权抵押制度的完善与推广。

　　抵押关系成立的前提是抵押人对抵押标的物须具备完全的处分权，以保证其到期无法清偿债务时，抵押权人可以依法取得抵押人对该标的物所享有的权利。

而林权抵押中，抵押人虽然享有作为抵押标的物之一即林木的所有权，但并不具有完整的处分权，这就可能导致当抵押人到期无法清偿债务时，其对抵押标的林木所依法享有的权利即转为抵押权人所享有，此时的抵押权人须通过处分林木以实现自己的债权，但由于抵押人对林木缺少完整的处分权，也就导致了抵押权人从抵押人处继受的处分权同样具有不完整性，也就是当抵押权人想要处分林木时，也需向有关部门申请林木采伐许可证，经有关部门批准后方可对相关林木进行采伐，但一旦有关部门未批准林木采伐请求或只允许部分林木采伐时，就会导致抵押权人无法实现自己所依法享有的债权，从而形成坏账、呆账等，侵害了抵押权人所依法应当享有的权利。

进而使得抵押权人排斥以林权作为标的物的抵押行为，从而使得林权融资面临瓶颈，不利于林权制度改革的深入。

　　对此，有关地区尝试采取银行与相关林业部门相结合的方式，规定抵押的林木在面临处分以偿还贷款时，抵押权人即可自行采伐而无需任何证件或相关林业部门应予以无条件颁发相关许可。

该措施虽在一定程度上解决了处分权不完整性所面临的难题，但也引发了对于未进行抵押贷款的林农而言有失公平、给无法申请采伐许可证的林农以可乘之机等一系列的新问题。

　　2.2：

有关抵押登记程序的法律法规不健全：

　　由《物权法》第九条、第一百八十条第一款第一项及第一百八十七条规定可知，林地及未采伐的林木属于不动产，且对属于不动产的林权抵押应予以登记。

目前，我国林权抵押登记的一贯做法是在权利人的林权证备注部分记载登记的相关事项后发还权利人，登记部门并不存档。

这样的登记方式在公示方面存在瑕疵，给部分抵押人以可乘之机。

具体说来，当前的林权抵押登记制度虽然避免了抵押人在设立林权抵押后又擅自采伐相应林木的行为，但由于公示方面存在的瑕疵，再加上权利人在进行登记后仍可以对林木采取出租、出卖、入股等其他的处分行为，也就使得部分抵押人在进行林权抵押后仍买卖、出租林木等，进而使得抵押权人在实现自己债权时就抵押标的发生争议，从而损害抵押权人的合法权益。

　　2.3：

有关林权抵押客体范围的立法存在冲突：

　　我国《担保法》第三十七条第二款规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，2007年新出台的《物权法》第一百八十四条规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外，《农村土地承包法》第四十九条规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

因此对于家庭承包方式取得的林地使用权是不得抵押的，但《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第八条规定了用材林、经济林、薪炭林及其采伐迹地、火烧迹地的林地使用权可以抵押，并同时规定森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途。

由此可知，林木抵押是可以及于其赖以生存的林地的使用权的，因此当登记办法中列举的几种可抵押林木是种植在以家庭承包方式取得的林地上时，明确该林地的使用权应该适用哪一规定便尤为必要[3]。

　　除了立法间的冲突，有关林权抵押的立法与实践之间也存在着一定冲突。

我国相关法律中明确规定，家庭承包方式取得的林地使用权不得抵押，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条中明确规定承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。

对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。

但实践中，以该方式取得的林地使用权用于抵押的事例逐年增加。

如浙江省丽水市截至2014年10月底，累计发放林权抵押贷款109.43亿元、贷款余额41.36亿元，均占全省约60%份额[4]。

如此庞大的抵押数额却没有相关的法律政策予以规范，一旦出现纠纷后果是不可想象的。

　　2.4：

有关林地、林木一体抵押问题的法律规制尚待完善：

　　有关林地、林木一体抵押问题主要包括以下两个方面：

①实现林地抵押权时是否及于林地上的林木。

当以家庭承包方式取得的集体林地抵押时，会面临这样的问题：

林木生长于抵押林地之上尚未被采伐时，仍属于不动产范畴，其所享有的物权具有绝对的排他性效力，若此时的林地抵押并不及于其上林木，则会导致在实现林地抵押权时，必然会涉及如何处理其上林木方不侵害其所依法享有的权利问题。

②实现林木抵押权时是否及于林地使用权[5]。

对于该问题，我国的《森林资源资产评估管理暂行规定》中有所涉及，其认为应及于林地使用权。

但综观我国法律，仅是该暂行规定对其进行了简单的规定，相对而言，法律位阶较低。

　　安徽农业科学：

2016年

　　2.5：

林权抵押配套制度建设不健全

　　2.5.1：

林权抵押评估机制尚不完善。

《森林资源资产评估管理暂行规定》第十三条规定非国有森林资源资产的评估，按照抵押贷款的有关规定，凡金额在一百万元以上的银行抵押贷款项目，应委托财政部门颁发资产评估资格的机构进行评估。

由此可知，林权抵押的前提是必须对标的物进行评估，但综观目前我国林权抵押评估机制不难发现，其仍存在诸多不足，主要表现为评估人员公信力不足以及评估程序复杂、难度大等[6]。

　　首先，就评估人员公信力不足而言，由于目前林权评估的现状大多是由林业局下属的事业单位森林资源评估中心负责，其中部分工作人员并不具有评估的专业资格，不参与市场竞争，不提供市场服务功能，由此做出的评估结果很难令人信服，由此进行的评估工作也不利于林业产业市场化的发展;此外，由评估人员的违法行为所导致的法律后果一般由其所在单位承担，也就使得相关人员放松评估要求，从而降低评估工作质量，最终导致评估人员甚至有关政府部门的公信力下降。

其次，就评估程序复杂、难度大的问题而言，我国《森林资源资产评估管理暂行规定》中已明确森林资源资产评估的具体机构及程序，但省级评估机构一般坐落于一省中的省会城市，与之相反的是，林农、林区则一般位于较为偏远的地区，路途较为遥远，交通不便，再加上林木生长周期特点要求其必须每年都要进行新的价值评估。

在此情况下，林农进行林权抵押评估的成本相对较高，不利于大规模林权抵押活动的进行，也不利于林权制度改革的深入。

　　2.5.2：

林权抵押成本高，周期短。

林权抵押的目的是通过抵押林权为林农产业发展提供资金支持，但当前的林权抵押制度成本相对较高，是林农不倾向于林权抵押的重要原因之一。

具体来说，表现在以下四个方面：

第一，林权抵押抵押率相对较低。

抵押率指抵押物的实际价值与所获贷款的具体比例，现开展林权抵押的各省银行贷款额度多不超过贷款人认定抵押物评估价值的50%，而在进行抵押物评估时，其往往是以抵押物价值的70%作为评估值，故而最终林权人只能获得抵押物实际价值中35%左右的贷款额度[7]。

第二，林权抵押利息相对较高[8]。

由于我国当前林权抵押制度并不完善，风险相对较大，因此提供林权抵押业务银行相对较少且利息相对其他贷款业务而言较高，许多农村信用社及商业银行等往往在一般贷款利率基础上再上涨20%～50%，甚至于部分上涨100%。

第三，抵押手续繁琐。

由于当前林权抵押制度不完善，许多银行在办理相关抵押时为规避风险，在抵押人提供相关林权作为抵押后，又要求抵押人提供相应资格的担保人对该贷款提供人保，且不说大多数抵押人无法提供该资格的担保人，单就该项措施的实施，就使得林权抵押制度归于形式而实质归为人保，不利于林权抵押制度的建立与完善。

第四，贷款周期较短。

虽然现在各省市银行政策中对于林权抵押的贷款期限有相关规定，但其大多规定贷款期限的上限而未设定下限，如《黑龙江省农村信用社集体或非公有制林权抵押贷款管理办法》第二十一条规定最长不得超过5年[9]。

且绝大多数银行在实际操作中，一般规定贷款期限为1～2年，这显然与林木较长时间的生长周期并不相符。

　　由于上述原因，致使林权贷款抵押成本较高，基本相当于民间借贷，且二者相较，后者周期长、手续简单，使得更多林农弃林权抵押而选择民间借贷，既不利于林权抵押制度的发展，也不利于林权制度改革的深入。

　　2.5.3：

抵押物变现困难，抵押权人权利难以实现。

我国林权抵押涉及的标的物一般为林地使用权及所拥有的林木，目前，有关林木交易的市场已较为完善，但当前林木交易市场逐渐呈现供大于求的趋势，林木变现价格相对较低;而另一方面，由于我国林权制度改革处于初级阶段，有关林地使用权交易市场平台尚未建立健全，加之人们对环境保护认识的不断增加，森林所具有的独特生态价值也逐渐转化为巨大的经济效益，但对于森林所具有的生态效益评估方法在市场上进行交易的相关规则却尚不明确，这就使得作为标的物的林权在变现时较为困难。

　　除此之外，根据《商业银行法》的相关规定，商业银行因抵押实现的不动产，必须在两年内处分，且商业银行不得向非自用不动产投资。

因此，抵押权人应于抵押人无法偿还债务而取得标的物处分权的两年内行使处分权。

但由于林木生长周期较长，如在无林木采伐指标限制下的杉木主伐年龄为16～21年[10]，如果于较短时间内对其进行处分，既无法实现其本应有的生态价值，同时也使得其原有经济价值大幅度下降，不利于抵押权人债权实现。

　　3：

林权抵押法律制度的完善对策

　　3.1：

增加抵押人林木处分自主权，完善林木采伐制度：

　　抵押人对林木仅享有有限权利，使得抵押权实现具有不确定性。

不仅有违担保物权的基本原理，而且使得金融部门以林权为抵押发放的贷款风险变得不可控制[11]。

可以从以下两个方面予以完善：

第一，可在一定程度上扩大抵押人对其享有所有权的林木的处分权利。

具体来说，针对当前我国《森林法》中明确规定的对林木采取限时限采的制度应予以修改，给予抵押人处分林木更大的自主权利。

如可实行指标累计制度，规定可将上一年未使用完的林木采伐指标累积到下一年;也可规定抵押人有权自主决定将几年的采伐指标集中到一年予以采伐等等。

或像部分学者提出的将原有的限额采伐改为报告采伐制度，放宽对林木采伐的审查标准，进一步扩大抵押人就抵押林木所享有的权利。

第二，针对部分人担心放宽林木采伐审查标准等可能会造成林木大规模乱砍滥伐、生态环境遭到破坏[12]的问题，可以参照《环境保护法》中的“谁污染，谁治理”原则，确立“谁采伐，谁补植”以及“交替采伐“的采伐原则，要求相关采伐人员在采伐林木前、采伐林木时及时补植相应数量、相应品种的林木，以防止大规模乱砍滥伐情况的发生，破坏生态环境。

　　3.2：

完善林权抵押登记制度：

　　当前我国林权抵押登记制度存在的不足导致林权抵押缺乏公示性与流通性。

我国《物权法》第九条规定不动产物权实行登记制度，虽然当前我国林权抵押也实行登记制度，但综观《森林资源资产抵押登记办法（试行）》不难发现，其并没有对林权抵押登记的形式、条件、内容等作出具体的规定。

且由于林业部门仅是在林权证备注部分对于抵押事项进行记载后便将林权证返还抵押人，其仅保证抵押人不会对该批抵押物擅自进行采伐或进行恶意抵押，而对于其他的如买卖、出租等对抵押权人权利有所侵害的行为却因欠缺必要的公示性无法得到有效地规制。

　　对此应完善林权抵押登记制度，可以参照我国《房地产管理法》中有关房屋抵押登记的制度建设，通过明确规范、具有可操作性的具体规则设计来完善林权登记制度，如林权抵押登记的形式、内容、条件等，林权共有情况下共有人申请抵押登记具体程序[13]等。

此外，对林权抵押进行登记时，不仅应在林权证上对抵押相关事项进行记载，同时还应建立林权抵押登记备案公示制度，将林权抵押的相关事项在林业登记管理部门存档并可供公众予以查询，确保林权抵押登记的公示性与流通性。

　　3.3：

完善与统一林权抵押的相关立法：

　　当前我国有关林权抵押的法律法规尚不完善，不仅在诸多法律制度方面存在空白，在已规定的相关条文中存在部分立法冲突，而且在实践中也存在许多有关林权抵押的具体操作与林权抵押相关立法不符的情形。

我国《森林资源资产抵押登记办法》中虽对林木抵押的相关法律制度进行相应规定，但并未对林木抵押登记的具体形式、内容、程序等做出详细阐释，也未对特殊林权登记的处理做出具体规定，此外规范林权抵押登记的规章位阶较低，且仍属于试行阶段，并没有更高位阶的有关林权抵押的法律法规对其予以规定，也使得各个省份在制定本省的有关林权抵押的规章制度时没有高位阶的统一标准作为指导。

除此之外，出于我国农村社会保障体系尚不健全，而林地是林农安生立命之本的考虑，我国现行《农村土地承包法》等相关法律法规中均明确规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权等不得抵押，但在各省的实际操作中，以该方式取得林地使用权予以抵押的事例日益增多。

　　针对当前我国有关林权抵押的立法现状，应完善我国林权抵押的相关立法，参照《房地产管理法》等法律规范制定专门的林权管理法，对林木、林地抵押的相关程序，登记的相关内容、原则、制度等予以详细的规范。

修改现行法律中有关林权抵押的相关规定，以避免不同位阶法律法规之间出现立法冲突而影响林权制度改革的进行。

此外，随着林权制度改革的深入开展，允许以家庭承包方式取得的林地承包权、使用权予以抵押，更有利于林农扩大林业产业发展的资金来源，增加林农收入，提高林农生活水平。

允许以该方式取得的林地使用权予以抵押存在着一定的风险，因此必须制定相关的法律法规对其予以规范，如为以家庭方式取得的林地使用权予以抵押设定相应的限制条件，制定多元的林权抵押纠纷解决机制等。

　　3.4：

妥善解决林地、林木一体抵押问题：

林权抵押中所涉及的林地林木一体抵押的问题，即：

林地使用权等予以抵押时是否及于林木，以及林木予以抵押时是否及于其所赖以生存的林地的问题。

　　首先，针对林地使用权等予以抵押是否及于林木的问题，笔者持肯定的观点，更为倾向于林地使用权予以抵押时，应当及于其上生长的林木。

《物权法》第一百八十条第一款第一项规定债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：

（一）建筑物和其他土地附着物。

同时第一百八十七条规定，以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。

抵押权自登记时设立。

可见，尚未采伐仍生长于土地上的林木属于不动产范畴，依法享有绝对的排他性物权。

我国《担保法》第五十三条规定在债务履行期届满抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。

可见抵押权人欲实现自己的抵押权，处分林地使用权时，不可避免的会涉及其上生长的林木，若林地抵押不涉及其上生长的林木，抵押权人在实现抵押权过程中便会不可避免的侵害到林地上林木所享有的绝对排他性物权引起纠纷，不利于林权制度改革的推进，因此应该参照《房地产管理法》中“房地一体”的原则，在林地使用权等权利抵押时及于其上的林木，以避免由此引起的不必要纠纷。

同时，根据具体情况制定不同的处理原则，如林地使用权抵押不及于在林地使用权抵押之后种植的林木等。

　　其次，针对林木抵押是否及于林地权利抵押的问题，我国《森林资源资产评估管理暂行规定》中已做出明确规定，即林木抵押是应该及于其所生长的林地使用权的。

但有关该内容的条文仅存在于该暂行规定之中，法律位阶相对较低，且存在与上位法部分内容相冲突的情形。

因此，林木抵押可以及于其所生长的林地使用权等权利，但应当修订现行法律法规中相冲突的有关条文以保持立法一致，同时参照《物权法》及《担保法》中对其他不动产抵押的相关规定，结合《房地产管理法》及《土地管理法》中的相关条文，制定详细的林木、林地抵押规则。

　　3.5：

完善林权抵押配套制度建设

　　3.5.1：

健全林权抵押评估制度。

森林资源资产的评估是开展林权抵押工作的必要前提，但当前森林评估制度存在诸多不足，阻碍了林权抵押工作的开展进行。

对此可以从以下两个方面完善林权抵押评估制度：

第一，由具备市场资格的评估机构负责林权抵押的评估工作。

当前负责我国林权抵押评估的机构主要是相关林业部门下属的事业单位，由于其并不具备市场资格，不提供市场服务功能，缺乏对市场现状的及时正确认知，所以其所作的林权抵押评估结果无法满足林业产业市场化的需求，不利于林业产业市场化的发展。

因此，应该对相关法律法规中的具体规定予以修改，将原先由林业部门下属的相关事业单位负责的林权抵押评估工作交由具有市场资格的专业林权评估机构负责。

由具有市场资格的专业林权评估机构对抵押林权进行相应评估，可以从市场规律、供需需求等市场角度做出真正符合林业产业发展需求的评估;也可改变特定单位对林权抵押评估的垄断现状，使之进入到市场中进行公平竞争，必然会使得相关评估机构为了业绩而提高自身素质，提高服务水平等，在进一步提高评估报告公信力的同时，也会使得当前面临的林农申请林权抵押评估因交通等原因所导致的成本较高问题予以解决。

第二，设定林权抵押评估准入门槛，提高评估人员专业素质。

评估人员专业素质低下是林权抵押评估报告公信力不足的重要原因之一，对此可以参照律师或会计师职业资格考试制度制定林权抵押评估专业人员的职业资格考试制度，要求进行林权抵押评估的工作人员必须取得相应的资格证书，以保证评估人员的专业素质;同时政府应当指导该行业协会的建立和管理，对拟抵押的相关资产进行监督和备案[14]。

此外，建立评估机构与评估人员共同担责的责任机制，以规避当前存在的评估机构单独承担责任而给评估人员从事违法行为以可乘之机的弊端。

　　3.5.2：

降低林权抵押成本，适当延长贷款期限。

当前我国林权抵押实施时间较短、法律制度不完善、面临一定的政策风险等，致使我国林权抵押呈现出抵押率低、利息高、贷款期限短等特点，进而使得我国林权抵押成本相对较高，也就使得更多的林农倾向于选择民间借贷而非更为正规的林权抵押，这无疑是不利于我国林权制度改革发展的。

　　3.5.3：

建立健全林权交易流转市场。

合法、足额、易变现是抵押物所必须具备的重要特征，也是担保物权制度的基本要求。

根据《商业银行法》相关规定可知，商业银行因抵押实现的不动产，必须在两年内处分，而且商业银行不得向非自用不动产投资。

但由于林木特殊的生长周期以及林地使用权交易市场的不完善，使得林权易变现的特点难以实现。

此外，我国《担保法》第五十三条规定在债务履行期届，满抵押权人未受清偿的，可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿。

协议不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。

但无论采取何种抵押权实现方式，均需一个林权的流转平台作为支撑。

而且，随着人们对生态保护认识的不断增强，森林的生态价值逐渐受到人们的重视，其在进行森林交易时，不再将眼光局限于森林所具有的经济价值，生态价值所转化来的经济利益也被纳入到林权交易的范围之中，也需要适当的交易平台保证权利人获得森林生态价值转化而来的经济利益。

因此，可以建立专门的林权交易流转市场或森林资源资产收储中心等，为林权交易流转提供良好平台，以保证抵押林权价值及时得以兑现，从而切实保障林权抵押权得以有效实现。

　　作者：

耿凯丽张晓萍王铁来源：

安徽农业科学2016年7期