浅析住房公积金管理中存在的问题与对策.docx

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浅析住房公积金管理中存在的问题与对策

一、住房公积金概论

（一）住房公积金的定义

住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。

住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。

单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。

职工个人缴存的住房公积金以及单位为其缴存的住房公积金，实行专户存储，归职工个人所有。

这里的单位包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体。

（二）住房公积金的性质

住房公积金具有以下性质：

保障性，建立职工住房公积金制度，为职工较快、较好地为解决住房问题提供了保障。

互助性，建立住房公积金制度能够有效地建立和形成有房职工帮助无房职工的机制和渠道，而住房公积金在资金方面为无房职工提供了帮助，体现了职工住房公积金的互助性。

长期性，每一个城镇在职职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴纳个人住房公积金；职工所在单位也应按规定为职工补助缴存住房公积金。

（三）住房公积金的特点

住房公积金具有以下特点：

普遍性。

它覆盖了城镇所有在职职工，无论其工作单位的性质如何，无论其家庭收入的高低，无论其是否已有住房，都必须按照国家的有关规定交纳住房公积金。

因为在市场经济体制下，在国家停止对职工进行住房实物分配并实行住房分配货币化以后，职工住房建设资金主要依靠职工自身的积累和单位的补贴，这就要求所有职工按规定的比例每月交纳一定数量的住房公积金，积少成多，使缺乏资金的职工依靠住房公积金尽早、尽快地改善自己的住房条件。

住房公积金的普遍性住房保障作用，是通过法定强制征缴、普遍的个人账户积累制、对全体职工的广泛覆盖以及互助性住房融资的方式来实现。

强制性（政策性），单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立的，住房公积金管理中心有权责令限期办理，逾期不办理的，可以按《条例》的有关条款进行处罚，并可申请人民法院强制执行。

专用性，《条例》明确规定：

职工住房公积金只能围绕解决职工住房问题，用于三个方面：

1.向职工提供住房公积金贷款，为职工购买、建造、翻修、大修自住住房，提供资金来源；可以按规定偿还住房贷款本息和部分房租；

2.住房公积金作为政策性资金，其增值收益可以作为建设城市廉租住房提供补充资金，解决城市住房建设问题，充分发挥住房公积金的社会保障作用；

3.住房公积金经住房委员会批准，可以将其中的一部分用于购买国债，为住房公积金保值增值。

除此之外，住房公积金不能挪作他用。

福利性，由住房公积金的互助性所决定，住房公积金具有明显的职工福利性特点。

这种福利性主要体现在两个方面：

1.住房公积金由职工个人缴纳和单位为职工缴纳两部分组成，这两部分都归职工个人所有，而职工所在单位为职工缴纳的部分实际上是为职工提供了福利补贴；

2.职工住房公积金贷款利率低于银行同期贷款利率，这样在很大程度上减轻了职工的经济负担，具有明显的福利性。

返还性，住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，新《条例》第二十四条规定具备下列几种情形之一，可以返还住房公积金：

职工离休、退休或完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的，或户口迁出所在的县、市以及出国定居的可以支取职工个人住房公积金账户内的资金余额；职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。

因此，在一定的条件下，职工缴存的住房公积金将返还给职工个人，因而具有返还性。

二、我国住房公积金管理的现状与存在的问题

住房公积金是一种长期性、义务性、保障性和互助性相结合的住房基金。

实行住房公积金制度是我国推进城镇住房制度改革的一项创举。

因此，如何更好地归集、管理、使用住房公积金，对于增强职工自我保障机制，解决自身住房问题，提高居住水平，调整职工消费结构，加快住房商品化进程具有重要意义。

（一）住房公积金管理制度存在问题

1.住房公积金保障性不强、覆盖率不合理

住房公积金制度是一种社会保障制度，具有普遍保障的特点。

按照我国《住房公积金管理条例》，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。

可见，按住房公积金制度设计，我国实行住房公积金制度的范围和对象十分广泛，除临时工、离退休职工和外资企业中的外籍员工外，应覆盖到所有单位的所有职工，包括进城务工的农民工。

然而，目前大量下岗职工、小型私营企业雇员等中低收入职工由于就业状况而未建立或建立不缴存住房公积金，这部分职工工资构成中缺少了应有的住房消费资金部分，公司同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。

换句话说，住房公积金事实是主要满足了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却因积累少、允许贷款额度低而被排斥在住房公积金的收益对象之外。

2.住房公积金管理体制混乱，管理决策制度不健全

目前国家规定，对住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政进行日常监督的基本原则。

但是，住房公积金管理外部监管存在不同程度的漏洞，“房委会决策”流于形式，房委会成员大多由政府选定，难以真正发挥决策职能作用。

财政监督形同虚设，对公积金的运作没有严格的监督程序，而且有的财政部门通过各种名义把住房公积金变成对外投资的“小金库”，为住房公积金收回留下难以弥补的缺口。

住房公积金管理中心缺乏严格的内控制度，通过虚假证明等方式违规使用住房公积金缴存户的购房“保命钱”，使住房公积金本金受到很大程度的损失，保值增值更是无从谈起，基本达不到有效支持廉租住房建设。

3.住房公积金制度政策法规不配套，行政执法难

《住房公积金管理条例》虽然对住房公积金的缴存、提取、使用、管理机构、监督等问题做出了明确的规定，但没有相应的实施办法和具体的操作规程。

国家相关部门出台的有关政策增加了住房公积金的执行难度。

导致住房公积金大量闲置的同时,产生负面效应。

全国未收回的项目贷款和挤占、挪用住房公积金有数百亿元，这些存在风险隐患的资金，很多8ttt8是由于www.dddtt.com决策体制不完善、管理机构设置不规范造成的，如不及时消除这些风险隐患，不仅会危及住房公积金制度存在的基础，甚至成为引发社会不安定的因素

（二）住房公积金缴存出现的问题

缴存比例不规范、缴存额差距大，分配不公

1.缴存基数差异大

由于《住房公积金管理条例》未规定缴存基数的上限，虽然建设部要求缴存基数原则上不超过所在城市平均工资的2-3倍，但无强制性。

经对某城市住房公积金的调查，每月缴存基数最高为8万元，最低为10元，相差8000倍，单位平均缴存基数最高与最低相差408倍。

2.缴存比例差距大

《住房公积金管理条例》未规定缴存比例的上限，缴存基数高的单位，其缴存比例也普遍偏高，最高达30%，而缴存基数低的单位其缴存比例仅为5%，相差达6倍。

3.成为"合理避税"的渠道

由于对住房公积金的缴存比例税务部门有严格的限制，比例超过上限，超过部分企业和个人分别要缴纳企业和个人所得税，但对缴存基数却没有严格的规定，部分单位将住房公积金作为工资薪金外发放奖金、津贴的渠道，从而达到逃避缴纳个人所得税的途径。

（三）住房公积金使用中存在的问题

1.住房公积金受益面发生偏差

住房公积金管理不完善,使用条件限制太多。

目前,大部分有改善住房需求的城镇职工因为没有建立住房公积金账户,而无法获得住房公积金贷款,而有些已经建立公积金账户的行政事业单位职工,却因住房条件相对较好而缺乏贷款购房的内在需求。

住房贷款体系是由商业性住房贷款和政策性住房贷款组成的，我国的政策性住房贷款主要是住房公积金贷款，目的是帮助中低收入居民解决住房融资问题。

某市2013年8月至12月住房公积金的提取人数是190人，提取金额142.18万元。

其中人均月缴存额排名前10位的单位提取额是53.73万元，排名前后10位的单位提取额仅为0.4万元,分别占提取金额142.18万元的37.79%和0.28%。

在住房消费环节，中高收入群体受益效果明显高于低收入群体。

经进一步分析,不同阶层其收入中用于住房消费的比例也不同。

中高收入群体购买居住房时，面积大、档次高，购房总价相对较高。

而低收入群体购买居住房时，一般面积小、档次不太高，购房总价相对较低。

自治区有关文件规定：

购买公有住房、商品住房、经济适用住房（含单位集资建设经济适用住房）的，贷款最高额度确定为职工购买自住住房总价的70％；购买二手住房的，贷款最高额度确定为购房总价的50％。

这样从贷款最高限额来看，中高收入群体受益额相对大于低收入群体。

2.住房公积金覆盖面过于狭窄

我国的住房公积金是一种强制性社会福利，但是真正能享受到这项福利的人数还是有限的。

根据对某市的调查显示，截至2013年底，该市县级单位大多未缴存住房公积金，个别县市全县仅十几个单位开户，且多数是上划中央或省管单位，缴存职工人数只有200多人。

从公积金缴存余额上看，10个县市区超过3000万元的县市仅两个，超过2000万元的单位6个。

这个数据还不包括城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员、农民等目前尚未纳入公积金缴存范围的群体。

3.住房公积金使用效率不高

房价居高不下,居民购买力下降,近半住房公积金在银行里面闲置。

就全国而言,公积金的运用率也只有58%左右,大部分省市普遍面临运用率不足的压力。

手续繁琐、审批时间长,也是影响职工使用公积金贷款积极性的重要原因。

一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多,公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷,贷款余额及规模受到较大限制。

并且同住房公积金的结存金额相比，住房公积金贷款比例仍然较低。

三、住房公积金管理中出现问题的原因分析

（一）住房公积金管理制度出现问题的原因

政府职能转变，事业单位改革，财政国有经济战略性调整，供养人员逐步减少，国企改制，国有单位职工也将减少。

很多个体工商业者、社会自由职业者、进城务工人员尚未参加住房公积金制度，非公有制经济单位基本上游离于制度之外等因素都在一定程度上影响了住房公积金的归集，因此制度覆盖面范围有缩小的趋势。

在实际工作中住房公积金管理委员会决策流于形式，住房公积金管理中心基本代替履行了其全部的职责，住房公积金管理机构是事业单位的性质但是却承担了好多金融机构所承担的职责,这在一定程度上加大了中国住房公积金的风险。

全国各地住房公积金管理中心隶属关系复杂，大多数地方的资金管理中心隶属于房地产管理局，也有一些地方的资金管理中心隶属于财政局或其他部门，并且各地对分中心的设立也不统一。

在住房公积金操作上没有统一的细则,住房公积金的监管体制不健全,造成大量的腐败问题，因而自上而下的管理机制不顺畅，难以做到统一管理和监督，政策、措施的执行也会遇到一些障碍，各地各行其是，致使住房公积金的管理工作出现了很多问题。

也由于政策不配套、不严密，一些单位和企业受眼前利益和狭隘思想的驱动对建立住房公积金制度重视不够，认识不够到位，总是强调各种困难拖欠公积金，有些职工也对这项制度漠不关心，形成了业内人士所归纳的“法人不执法，主人不做主”的状况，造成推行住房公积金制度更为艰难。

《住房公积金管理条例》自发布以来虽然起到了一定的约束作用，但因相关配套法规的滞后，其执行情况并不很好。

并且企业未规定缴存基数的上限，住房公积金管理中心对各单位上报的缴存基数审核流于形式，造成很多单位通过虚假高报工资基数，加之不同行业和单位之间的工资收入差距悬殊，造成缴存基数差距大。

不同行业、企业的收入差距拉大，各地执行的住房公积金占职工工资收入的比例由5%到20%不等，差距比较大。

与此同时虽然住房公积金作为政策性低息贷款，比商业银行发放的住房贷款利率低，然而由于住房公积金贷款的条件比较严格，部分中低收入者，却难以通过这个渠道获取融资购房，永远也享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。

而相对的低存低贷，实际上是让低收入家庭承受了利息损失。

而且申请住房公积金贷款的借款人必须有一定经济实力，属于中高等收入者，低收入者只能到退休时全额领取，低存低贷实际上是让低收入者承受了利息损失的同时支持了中高收入者。

即便是中等收入者，在购房时能贷到款，也会在繁琐的手续中感受不到任何的喜悦，住房公积金无形中成了高收入者贷款易、低收入者贷款难或贷不到款的尴尬境地，实际上背离了住房公积金的互助性，成为富人投机的“天堂”。

在审计调查中发现，不仅有许多私营、民营企业没有参加到公积金体系中来，就连某些大型国有企业或事业单位也实行“二元模式”：

对正式编制内员工缴纳公积金，而对聘用员工不缴纳公积金。

（二）住房公积金管理在非公有制企业存在问题的原因

1.思想认识不到位。

许多非公有制企业法人、业主、职工对公积金存在模糊认识。

造成的原因：

一方面是企业领导认识不足，将公积金收缴与乱收费、乱摊派、强制实行保险等混为一谈，误以为推行公积金制度是向企业强制推行额外保险开支或负担，产生抵触情绪。

同时不够了解实行公积金制度可享有的财税政策，而将本应用于公积金部分的住房补贴直接以实物或工资补贴形式发放职工，造成部分公积金在归集过程中流失。

另一方面是企业职工的认识也有不足。

不了解缴存公积金对自己的政策性优惠，也不清楚公积金存款的利率优势。

尤其是一些并未处于购房状态的职工更知之甚少，对企业是否为其缴纳公积金漠不关心。

还有，由于非公有制企业中职工流动性较大，企业经营前景状况不够稳定，很多职工只顾眼前利益，误认为公积金的使用除购房或一些特定情况下，不能“套现”，同时因不了解“中心”工作程序，认为支取程序较为繁琐，更加倾向于工资补贴，造成企业内部从上到下对公积金制度的消极态度。

2.宣传力度不够

尽管近年来在公积金制度的宣传上，已借助于电视、报纸、网络等媒介进行大量宣传，也确实取得一些收效。

但在调查未建立公积金制度的非公有制企业的原因中发现，仍有相当部分企业业主、法人、职工并不了解何谓住房公积金，缴存公积金对单位及职工有何好处。

不清楚公积金是一项法定的、企业须为职工缴纳的政策性住房保障基金，而更多的是将其错认为公积金只是党政机关、事业单位、国有企业等国家支持行业部门所应享有的特殊性待遇，与私营企业无关。

即便在已建立公积金制度的企业中，职工不知何谓公积金、不知怎样使用公积金的问题也十分突出。

这表明，在公积金制度宣传的广度和深度上仍有待于扩展和延伸。

3.社会保障意识不够强烈

现行法律制度已将住房公积金纳入国家强制执行的社会保障体系中，在发达城市，“三险一金”（其中“一金”便是指住房公积金）已成为一种约定俗成的既定社会保障形式。

4.催缴意识有所松懈

住房公积金设立之初，归集额少，资金使用效益不高，迫使管理机构“腿勤”、“嘴勤”，跑单位，做宣传，扩大了覆盖面，提高了缴存额。

随着各项措施的实施，公积金归集额有了较大的提高，资金逐渐充裕，尽管归集的积极性仍旧较高，但催缴意识已有所松懈，这也是导致住房公积金归集覆盖面降低的一个原因。

5.行政执法难

住房公积金制度的建立实施虽有《条例》作为保障，但在多数企业业主眼中，行政法规根本不及国家法律具有震慑力。

一些改制企业存在着法不责众的思想，故意拖欠、降低比例、少缴甚至拒缴公积金。

而“住房公积金管理中心”本身并不是行政执法部门，行政执法能力较弱的客观条件也使得一部分有能力缴交的私营业主对公积金制度无动于衷。

6.职工维权意识淡薄。

针对企业业主为减少经营成本不愿掏钱为职工建立住房公积金的行为，未能形成有效的监督、督促作用，不能主动拿起法律的武器维护自身合法利益，更多是采取缄默、妥协态度。

自觉维护自身合法权益的观念较差。

四、对我国现行住房公积金管理上提出的优化对策

住房公积金制度是为了帮助低收入居民解决住房问题而建立的一项重要的社会保障制度。

为了促进住房公积金制度不断完善，改善广大职工居住条件，满足居民不断增长的住房需求，必须进行住房公积金制度及使用率的改革。

（一）完善住房公积金内部管理制度

1.强化住房公积金归集手段

发展住房公积金事业，不仅关系到职工合法权益，更关系到国家加快住房建设和扩大内需战略决策的实施，因此要依照《住房公积金管理条例》加强依法征管。

一是加大《住房公积金管理条例》的宣传力度，大力宣传建立住房公积金制度的优越性，在舆论上广东省造声势，使国家这一房改政策深入千家万户，家喻户晓，充分调动单位和广大职工缴交住房公积金的自觉性和积极性。

二是财政、审计部门要加强配合，加大监管检查力度，重点解雇住房公积金覆盖面小的问题，强化归集手段，使各企业单位的领导充分认识缴交住房公积金和缴纳职工养老保险金的同等重要性。

三是依照《条例》规定，对拒不执行国家房改政策，擅自不实行住房公积金制度，拖欠、挪用公积金的单位，特别是只重个人政绩不为职工履行义务的单位负责人，要追究其行政责任，并实施相应的经济处罚，以维护职工应享有的合法权益，促进中低收入居民住房保障。

四是加强住房公积金的使用和管理，住房公积金管委会应切实履行起职责，尽快按照要求，规范缴存基数，坚决杜绝擅自扩大缴存基数、超比例缴存公积金问题，避免公积金中心成为缴存单位工资外发放薪金补贴及避税的渠道。

住房公积金管理中心应加强资金的管理，在国家规定的商业银行内开设公积金缴存、贷款及增值收益账户。

2.促进中低收入居民住房保障

一是建立立体式的住房金融体系。

在住房公积金贷款的使用上，必须要求限量使用，每笔贷款上限不应定得太高，以保持住房公积金贷款在使用上的公平性。

合同储蓄模式体现多存多贷的原则，适于在中、低收入居民中开展。

二是完善专门针对低收入阶层居民的住房供给制度。

经济适用房的推出，确实在客观上起到了平抑房价，促进中低收入阶层居民住房条件改善的作用。

但由于相关制度在具体执行当中缺乏监督和管理，经济适用房已经成为不少高收入居民购买第二、第三套住房的重要对象。

为此，政府应完善居民收入的核查制度严格各类住房的购买条件，提高政府有限财力的作用成效。

三是实行经济适用房的政府回购制度，将住房公积金管理中心改制成真正的政策性金融机构。

3.完善住房公积金监督机制

对住房公积金的监督如前所述流于形式，要进一步有效解决对住房公积金的监督问题，为了确保住房公积金归集、使用、管理的安全有效，必须建立和完善上下监督，同级监督机制和体系。

该监管机构可以直接隶属于国务院的监管机构，对住房政策性金融机构进行垂直监督管理，不受地方政府的约束。

政策性住房金融机构必须定期公布住房公积金及住房信贷等业务的运作情况，坚持住房公积金管理政务公开，提高职工个人明细账的透明度、赋予职工“知情权、使用权、监督权、所有权”。

如每季度审计部门在真实、合法的前提下，定期公布住房公积金缴存使用情况和重大事项等信息，增强住房公积金的透明度。

同时，住房银行监管机构每半年公面对住房银行运作的监督报告。

在此基础上审计部门对住房政策性金融机构和监督机构的工作进行监督。

（二）完善住房公积金管理需创造良好的外部环境

一是加强宣传，强化归集工作，扩大公积金制度的覆盖面，扩大住房公积金贷款的人群；凡用人单位招聘职工，单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。

对不办理住房公积金缴存登记或不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续、不缴或少缴住房公积金的单位，住房公积金管理机构要根据有关规定进行处罚，并可申请人民法院强制执行。

要严格执法和监督，采取多种措施，努力提高住房公积金的归集率，督促有关单位按时足额缴存住房公积金，维护职工合法权益，实现大众化。

二是要扩大公积金使用方向,除用于房屋购买、自建和维修外,还应加大对低收入家庭的支持力度,包括按月按年支取支付房屋租金等。

三是要降低公积金贷款利率,或实行差别利率,对于购买自住、小户型、低总价的低收入家庭,应提供更加优惠的贷款利率,要进一步创新、丰富贷款品种,使其充分发挥政策性、保障性金融的作用。

四是要简化贷款手续,提高服务水平,提高住房公积金运营效率和服务水平,用足用好住房公积金。

五是加大公积金抵押贷款力度,重点支持经济适用住房建设,着重解决广大中低收入居民的住房困难。

五、总结

住房公积金的发展是国家经济、金融、国民生活质量等综合指标的具体体现，它是一个国家经济体制成熟程度的重要标志之一，也是推动国民经济健康发展的动力。

住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱，住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。

由于住房公积金是基于工作就业的，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金。

此外，很多低收入的成员因为承受能力的制约而无法使用其公积金。

因此，实际从中受益的群体是城镇人口的一小部分。

在公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。

由于住房公积金大部分的资产是某个特定地区（往往是某一个城市）的房地产贷款，因而公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。

在监管方面，建设部缺乏金融机构监管的专业能力。

同时，在促进住房开发和安全合理贷款二者之间也存在潜在的利益冲突。

总之，要树立科学发展观，与时俱进，加强调查研究，开拓进取，不断适应新的形势要求，及时研究新情况，努力解决新问题，用创新的思维，创造性地开展工作，这是保持住房公积金制度持续、健康发展的根本出路。

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