借鉴国际反腐经验推进厦门廉政建设.docx

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借鉴国际反腐经验推进厦门廉政建设

借鉴国际反腐经验推进厦门廉政建设

内容提示：

本文从透明国际近年来评价的排名靠前的国家反腐败经验中总结了专门立法，依法反腐；依靠独立、专业、权威、高效的反腐败机构反腐；依法行政，公开透明防止腐败；依靠制度落实反腐、依靠文化深层防腐的经验。

笔者从特区具有地方立法权，允许先行先试的优势，提出厦门可以专门设立反腐败法，依法反腐败；借鉴行政执法系统经验，组建独立反腐队伍，与现有反腐部门密切配合，联合作战反腐；在政府行政中实际信息公开，阳光行政防腐；推进反腐文化建设，倡导廉德，从文化的深层反腐的四条建议。

中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系实施纲要》提出：

“借鉴国外反腐败的有益做法，加强全局性、前瞻性问题的研究，解决新问题，总结新经验，在继承中发展，在发展中创新。

”这一思想，给我们新时期反腐败指明了新的方向。

厦门经济特区建设30年，取得了辉煌的成就，总结出不少成功的经验，但笔者认为，最值得称道经验有两条，一是善于学习国际国内先进经验，二是敢于先行先试改错纠偏。

因此，认真学习借鉴国际反腐经验，在推进反腐倡廉中先行先试，建设廉政首善之区，把厦门的廉政建设提高到一个新水平，再续厦门经济特区建设辉煌，值得探讨。

从近年透明国际组织评价排名前20个国家的反腐经验来看，他们的主要做法和成功经验有以下几点。

一、专门立法，依法治腐

坚持依靠立法反腐，建立一套与市场经济体制和社会政治体制相适应的权力运行和监督制约法制体系，是清廉国家反腐的成功经验。

美国自1883年以来，先后出台了《政府行为道德法》、《联邦贪污对策法》、《有组织勒索、贪污贿赂法》《政府道德法》等多部法律，对治理猖獗一时的腐败起到决定性作用。

新加坡的《防止贪污法》、《公务员惩戒规则》、《没收非法财产条例》、《中央公积金制度》》、《公务员行为与纪律条例》、澳大利亚的《公务人员行为准则》、墨西哥的《公务员职责法》、韩国的《公职人员道德法》、瑞典的《反行贿受贿法》、芬兰在上世纪20年代制定了《公务刑法》。

日本除在《国家公务员法》中明确规定了廉洁自律条款之外，还制定了《国家公务员伦理法》；韩国2001年制定了《腐败防止法》，还相继制定了《反洗钱法》、《公职人员道德法》、《政治资金法》、《国际经贸上对外国公务人员行贿禁止法》等法律法规。

韩国政府的《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出了储蓄实名制，据此法可以彻查和掌握政府官员的金融资产。

这些法律对规范公职人员行为，遏制和治理官员和公务人员腐败，发挥了重要作用。

二、机构独立，专权专司

专设独立、权威、高效的反腐败机构反制权力滥用，清廉国家的普遍做法。

它独立于各类政治力量和司法检查机关，具有行动自由以及实施惩罚的权力，保证了反腐败机构的权威性和有效性。

新加坡于1952年设立反贪污调查局，它既是行政机构，又是执法机关，权力极大。

它可以在没有逮捕证的情况下，逮捕涉嫌人员，有权没收贪污罪犯的全部贿赂；有权调查贪污人在银行的存款、股票数额、费用账户，甚至可以查找其家人的账目。

原国家发展与建设部部长郑章远两次受贿50万元，被反贪污调查局查实后畏罪自杀。

瑞典于1998年成立国家经济犯罪署，专门治理经济犯罪，2003年又成立国家反腐败办，专门负责调查政府腐败和各种贿赂案件。

加拿大于1878年成立了负责反腐败的机构——审计署。

它机构独立，只负责向议会报告工作，委员会主席一般由反对党代表担任，其职能主要是监督政府财政支出。

澳大利亚新南威尔士于1989年成立的独立反腐委员会，独立于政府部门，具有重要权力：

揭露腐败事物；向公共部门提供警示建议和预防措施；在公共部门和社会团体中，开展反腐败教育。

香港的“廉政公署”名闻中外。

廉署的首长是廉政专员，直接向行政长官负责，不受其他任何人士指挥与管辖。

廉署的调查权力极大，一般司法机关无可比拟：

可调阅任何资料、处置财产、搜查扣押，有权检查政府各部门及公共机构的行政程序；如公务员的生活及消费水平高于官职收入水平，或拥有的资产超出其合法收入，而不能作出合法解释的，即视为贪污，可对他们立案调查等等。

三、信息公开，阳光拒腐

党的十七大报告要求“必须让权力在阳光下运行。

”政务公开和信息透明可以避免行政机关的暗箱操作，提高公共权力运作过程中的透明度，防止腐败。

世界清廉国家普遍实行政务信息公开和透明制度。

瑞典从1766年就制定了让公众了解政府活动的文件，公民有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况。

现今，瑞典议政厅举办的会议，都向媒体和公民开放。

美国政府于1946年制定的行政程序法中，首次创设“公共信息制度”；1966年制定《信息自由法》，强制公开政府文件、档案信息。

《隐私权法》和《阳光下的政府法》要求委员会制的50个行政机关的会议必须向公众开放。

芬兰政府档案馆及公共部门的所有档案都对新闻媒体和公众开放，法律还规定，任何人都不得开设匿名账户，每个公民和团体的收入与财产每年都要在纳税表上予以公布，税收当局有权了解全国所有账户的情况。

后来，北欧国家都实行了金融实名的存款制度和官员财产信息公开制度，成为名副其实的阳光政府和透明官员。

加拿大1983年制定《信息法》，要求政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府控制的信息。

任何人可以通过登陆政府机构官方网站，查询政府官员职衔梯形图，公示公务员的上级官员的联系方式，起到绝对的透明监督作用。

2004年4月起，政府还在官方网站上公布了部长、大使及其他高级官员的开支明细表，依靠“透明”反腐败。

25万元以上的采购合同，必须按《北美自由贸易协定》通过电子招标系统。

新加坡强调行政运行要“以权力制约权力”和公开、透明。

建立了一套严格的监督机制、体制，包括《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《防止贪污法》等。

政府还制定了《公务员指导手册》，应聘的公务员每人发一册，手册中除包括有关法规外，还在防止贪污受贿方面，对公务员有详尽、明确规定。

这些规定让公务员基本上是一个透明的“裸体”人，没有特殊的“私权”。

四、制度健全，密实防腐

良好的制度措施，才能保证好的反腐败法落到实处，不会人亡政息，腐败再起。

世界主要清廉国家在预防和惩治腐败方面，采取的制度性措施主要有以下几种：

现代文官制度。

政务官和事务官分开，占职位少数的政务官由党派轮流，占职位多数的事务官由考试录用。

政务官官职不得作为竞选的许诺；事务官不受政务官更迭的影响。

公务员日记制度。

新加坡公务员随身携带政府统发的笔记本，随时记录自己的活动情况。

日记本定期接受主管官检查和签名。

如果发现有疑点，要交贪污调查局进行审查核实，否则，如果贪污调查局一旦从另外的渠道查明公务员有贪污腐败的行为，该主管官也要受相应的刑事处分。

这种具有“连坐”特征的考核方式，不仅迫使公务员本人而且也包括其主管官员都必须对公务员品德负连带责任。

财产申报公开制度。

新加坡公务员在任职之初，必须详细申报个人财产，包括其担保人或家庭成员所拥有的投资和利息情况；若财产在任职后有所变动，应自动填写变动财产申报清单，并注明变动原因；每年7月1日，各政府部门的职员必须填报个人财产申报表，申报财产如果说不清来源，特别是有关部门调查时，不能给以满意的答复，这部分财产就会被推定为贪污所得。

集中采购制度。

北欧国家解除了政府对企业的行政管制，减少了对经济的干预，让资源充分地市场化、私有化，从源头上断绝了钱权交易的机会；同时，政府对于办公用品、市政建设、公共服务等，都实行集中采购、招标投标的制度。

监督制度。

芬兰的监督有多种，包括议会监督、法院监督和政府内部监督、新闻舆论监督、公众监督等等。

司法总监和议会督察员是政府机关中的最高检察官，其主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府其他官员是否遵守法律，履行职责。

监察官一般均由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听民众意见，接受和审理举报。

新闻媒体通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等，让官员们都暴露在众目睽睽之下，一言一行都得十分谨慎小心。

五、倡导廉政美德，依靠文化反腐

长期以来，大多数清廉国家塑造了较高的公民道德水准和良好的社会风气，人们对通过歪门斜道获利嗤之以鼻，通过自己的诚实劳动发财富才是合理的。

芬兰崇尚自由、平等、民主和全社会的福利的价值观，奠定了芬兰人与人之间普遍互信的坚实基础，他们认为谋求个人私利而受贿或行贿的想法是可耻的。

芬兰在初中就普遍开设了社会学课程，高中生便系统地学习法律知识，青年人在步入社会之前就具备了基本的法律知识和遵纪守法的观念。

新加坡政府把儒家文化倡导的忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻这“八德”作为整个社会尊崇的道德准则和行为规范。

1991年发表了《共同价值观白皮书》，提出国民要“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”的五大价值观，每年开展20多场社会道德教育活动，倡导诚信、廉洁，使崇廉思想从国家意识潜移默化为国民的自觉行动。

同时，新加坡吸收西方文明的精髓，强调以法治国，提出“法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威”的反腐败四项原则。

在新加坡，公务员如果困贪污受贿被判刑，那么他失去的不仅是职业、高薪和自由，还有社会的尊重、公众的信任和作为人的尊严，被“千夫所指、不病而死”，根本无法立足。

日本人的存在和价值，完全依赖于他人与社会的承认，如果贪公共之利，谋一己之私，言行违背道义和诚信，将招致他人与社会的尖锐批评和彻底孤立。

就连公车私用、办公电话煲私情、拿单位信笺纸回家等细小事情，都会被同事看作是道德缺失的贪污腐败行为。

总结分析世界清廉国家反腐败经验，可以看到，我们在今后预防和惩治腐败的斗争中，需要不断完善反腐立法，健全监督机制，加大打击惩治力度，弘扬廉政文化，净化官场生态。

借鉴清廉国家经验，厦门在反腐倡廉中可以从以下几个方面先行先试。

一、加快推进反腐立法，不断完善预防体系

借鉴世界清廉国家立法反腐经验，建立以事前防范为主的廉正法律体系。

解决目前反腐败立法存在的：

以文件（条例）、规定、规则、办法等形式，但缺少反腐败专门法的问题。

厦门无法改变“大环境”，但可以行使立法权，在厦门立法解决腐败问题，净化厦门反腐“小气候”。

在反腐立法的系统性和法律效力的管长远上下功夫。

解决现有反腐法规太原则，不够细致、不好操作的问题，在抓得到、管得住上认真研究和梳理。

规范反腐败法律法规程序规定的明晰化、程序化。

以《公务员法》为主体，出台《公务员财产申报法》，《公务员行为准则》等相关配套法律法规，严格公务员从业纪律和职业操守。

完善责任追究方面的法律体系，促进党内纪律追究、行政处罚、刑事责任承担等不同层面责任之间的衔接配套，建立层次分明、严密科学的责任追究体系。

二、独立反腐机构与现有各方反腐部门结合，提升反腐针对性和权威性

专门的反腐败机构已成为反腐败斗争的主角，其特点是任务专一，力量集中，手段强硬，成效显著。

反腐执法的独立性不可侵犯，执法者的坚决果敢、无私无畏，受人尊重与支持，是世界清廉国家反腐成功的一条重要经验。

当然，这对于各级官员来说，等于革命革到自己头上，为自己安装“监视器”、设置“对立面”、涂抹“防腐剂”，是需要点刮骨疗毒的勇气的。

当前，我国的廉政建设部门包括党的内部监督机构——纪律检查委员会、政府系统的监察机构——监察部门、隶属于检察院的法律监督机构——反贪污贿赂局。

但是，缺少一个像新加坡贪污调查局或香港廉政公署那样的独立而又有高度职权的廉政权威机构。

廉政部门的财权、人权、物权都受同级党委、政府的管辖和约束，其工作不可避免地会受到当地官员的影响，因而很难保证自己的独立性、权威性和超然性。

虽然我们国家已成立反腐败局，但仍然是国务院的一个部门，独立性、权威性不够。

借鉴新加坡、香港特区的经验和我国组建城市管理综合执法部门的经验，抽调各方力量组建一支独立、权威、专业的反腐队伍，垂直管理，独立作业，专司反腐。

独立专业力量与现有各方反腐部门密切协作，形成反腐整体合力，在教、防、惩上狠下功夫，增强针对性，提高反腐效率。

三、依法行政，信息公开，透明防腐

阳光是最好的防腐剂。

腐败形式多样，但政府行政缺乏公开透明是腐败存在的根本问题。

目前，完全公开透明的信息缺乏，存在信息渠道不畅，群众难以有效地参与监督的问题。

2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》明确规定，财政预算、决算报告作为政府信息应当重点公开，但时至今日，国务院各部门的“三公”开支仍然不敢公开，招致媒体“得寸进尺的批评”。

一方面，必须实现公共信息的公开透明，保证人民的知情权。

除涉及国家秘密，商业秘密及个人隐私之外的一切公共信息，都必须通过科学具体的机制和程序及时地向人民群众公开。

4月25《日人民日报》消息：

深圳将在网上公开公务员实名信息，保障市民的知情权和监督权，强化对政府机构及其工作人员的监督约束机制。

这一做法在清廉国家是平常事，但在我们国家却成了新闻。

另一方面，必须彻底改变权力的授予、运作及结果公开的模式，变“少数人选人”为“公开选人”，变“少数人任命”为“票决或差额用人”。

再一方面，忙完善领导干部财产申报制度。

领导干部任职公示，必须与其家庭财产一并公示，获任后要定期申报财产改变情况并公示，让群众监督领导干部财产的来源及变化情况，随时对领导干部进行监督。

四、加强廉政文化建设，解决反腐败深层问题

清廉国家反腐败实践表明，比缺少制度更可怕的是缺少遵守制度的文化自觉。

廉政文化可以通过建立公务人员自身的价值理念来弥补法律的空缺，自觉拒腐防变。

加强先秦儒家优秀传统文化教育，学经典、用经典，涵养内圣功夫；加强西方成熟市场经济先进文化教育，突出诚信、规则、平等信念的培养；突出以“八荣八耻”为核心内容的社会主义荣辱观教育和社会主义核心价值观构建，树牢共产党为人民服务的根本宗旨。

第一，从培养正确的荣辱观念抓起，铲除已经蔓延的“笑贫不笑贪”的恶俗文化，树立廉荣贪耻的正确价值观。

第二，廉政教育从娃娃抓起，灌输“俭以养德，廉以立身”的廉洁思想，培养他们“君子爱财，取之有道”的是非观念；第三，大力宣传杨善洲式党员领导干部廉洁典型，倡导淡泊名利，使廉洁自律成为公务人员人格的重要组成部分。

出师表

两汉：

诸葛亮

　　先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。

然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。

诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

　　宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。

若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

　　侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：

愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

　　将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：

愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

　　亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。

先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。

侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也

。

　　臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。

先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。

后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

　　先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。

受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。

今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。

此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。

至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。

　　愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。

若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。

臣不胜受恩感激。

　　今当远离，临表涕零，不知所言。

出师表

两汉：

诸葛亮

　　先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。

然侍卫之臣不懈于内，忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也。

诚宜开张圣听，以光先帝遗德，恢弘志士之气，不宜妄自菲薄，引喻失义，以塞忠谏之路也。

　　宫中府中，俱为一体；陟罚臧否，不宜异同。

若有作奸犯科及为忠善者，宜付有司论其刑赏，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使内外异法也。

　　侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下：

愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之，然后施行，必能裨补阙漏，有所广益。

　　将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：

愚以为营中之事，悉以咨之，必能使行阵和睦，优劣得所。

　　亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。

先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息痛恨于桓、灵也。

侍中、尚书、长史、参军，此悉贞良死节之臣，愿陛下亲之、信之，则汉室之隆，可计日而待也

。

　　臣本布衣，躬耕于南阳，苟全性命于乱世，不求闻达于诸侯。

先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顾臣于草庐之中，咨臣以当世之事，由是感激，遂许先帝以驱驰。

后值倾覆，受任于败军之际，奉命于危难之间，尔来二十有一年矣。

　　先帝知臣谨慎，故临崩寄臣以大事也。

受命以来，夙夜忧叹，恐托付不效，以伤先帝之明；故五月渡泸，深入不毛。

今南方已定，兵甲已足，当奖率三军，北定中原，庶竭驽钝，攘除奸凶，兴复汉室，还于旧都。

此臣所以报先帝而忠陛下之职分也。

至于斟酌损益，进尽忠言，则攸之、祎、允之任也。

　　愿陛下托臣以讨贼兴复之效，不效，则治臣之罪，以告先帝之灵。

若无兴德之言，则责攸之、祎、允等之慢，以彰其咎；陛下亦宜自谋，以咨诹善道，察纳雅言，深追先帝遗诏。

臣不胜受恩感激。

　　今当远离，临表涕零，不知所言。