广州市城市规划一张图.docx

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广州市城市规划一张图

广州市城市规划“一张图”

彭高峰李颖王朝晖师雁孙翔

[摘要]在分析广州市城市规划编制体系基本框架的基础上，探索了一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的城市规划管理图则新模式。

该模式是以“一张图管理”为目标，以分层次、双阶段编制为框架，以城市规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、动态更新的城市规划管理图则编制创新，它将为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。

可以认为，在当前我国社会经济发展阶段和宏观政策背景下，基于城市规划管理单元的规划管理图则新模式更多的将是在规划技术层面上的创新。

[关键词]城市规划管理图则，城市规划管理单元，分区规划，规划管理

近年来，随着我国社会经济的持续高速发展，城市化进入加速阶段，城市规划作为发展的关键性导控因素，受到相当程度的重视，各地都加大投入，完善城市规划编制体系。

我国现行城市规划编制体系包含总体规划、详细规划两个阶段，可进一步细分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划四个层次，另有城市设计贯穿其中。

近10年来的实践中，为满足城市的规划、管理和建设需要，各地的城市规划编制涵盖了从总体规划到详细规划的每个阶段与层次，而且上述各层次规划成果原则上都作为法定规划管理依据被要求严格执行。

但在实际规划管理中，往往出现许多预想不到的矛盾。

有时针对某一开发地块，存在不同层次的规划对其进行控制，且都依据不同研究侧重点制定了一套控制指标（内容），由于没有很好地协调统一，相互矛盾，常常给城市规划管理带来不必要的麻烦。

以广州市为例。

广州市于1998年完成了上一轮分区规划全覆盖，在1999－2001年期间开展了近200项城市重点地区的控制性详细规划、城市设计、景观规划和道路交通、市政工程等专项规划，为实现城市形象“一年一小变、三年一中变”目标奠定了基础。

至今广州市仍然投入巨大，逐年开展各层次规划编制工作，但是，随着规划成果的积累，也出现了城市规划管理依据分散、控制层次过多的问题。

由于我国城市规划尚缺乏完善的定期检讨与动态更新机制，随着时间的推移，已编制完成的各层次规划成果之间，不可避免地出现了不和谐，甚至与管理实际相矛盾的现实。

为了寻求城市规划管理的准确与高效，广州市于2001年开展分区规划整合工作，将各层次已审批规划和相关城市规划管理动态信息在分区规划层次进行梳理、协调，编制城市规划管理图则，提出实现城市规划“一张图”管理的目标。

并且以现有城市规划编制体系为基础，改革和完善现行的城市规划体系，充分发挥城市规划在社会经济发展中的导向作用，初步建构“战略规划（总体规划）—片区发展规划—分区规划（规划管理图则）－详细规划”的城市规划编制体系，试图将规划编制与规划管理作为一个整体，加强规划对城市发展建设的宏观调控作用，从目标层面、引导控制层面到管理操作层面推进城市规划的实施。

一、广州市城市规划编制体系的基本框架

广州市城市规划编制体系分为四个层次，即：

（一）全市性规划层次，包括城市建设总体发展战略概念规划和城市总体规划；

（二）片区性发展规划层次，包括郊区区、县级市域总体规划；（三）地区性控制管理层次，包括都会区各行政区分区规划、其它重点发展区分区规划、建制镇总体规划；（注释1）（四）地区性实施管理层次，包括控制性详细规划和修建性详细规划，在城市重点发展地段或重点改造地段、历史文化保护地段及已明确开发实施主体的地段编制控制性详细规划。

1、全市性规划层次

由战略规划和总体规划构成，主要研究广州市市域范围内的区域整体发展战略。

战略规划重点研究城市长远发展战略，总体规划重点确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地。

其中，近期建设规划作为总体规划的重要组成部分，重点解决城市近期建设安排和滚动实施计划。

全市性规划层次是保证社会经济发展目标的综合手段。

2、片区性发展规划层次

由片区发展规划构成，根据战略规划，全市划分为五大片区。

片区发展规划是对战略规划制定的全市性策略与纲领在不同发展片区的深化落实，确立地方性的协调策略与规划行动纲领。

片区发展规划的主要内容是城乡土地利用布局及其结构性控制。

片区发展规划重点是线性控制，即对红线、黄线、绿线、蓝线、紫线和黑线共同构成的“六线控制体系”的定位定线。

3、地区性控制管理层次

由分区规划（城市规划管理图则）构成，分区规划（城市规划管理图则）由法定文件和规划管理控制导则两部分构成，是在战略规划、总体规划和片区规划的指导下以广州市都会区内各行政区作为分区规划的范围制订，引导控制区内各项建设的政策与技术规定，规划编制与管理实施结合。

是城市规划管理的法定规划管理文件和规划管理的技术图则。

4、地区性实施管理层次

由控制性详细规划和修建性详细规划构成，主要解决已有明确开发意向和实施主体的地区的规划控制，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设做出具体的安排和规划设计。

二、广州市城市规划管理图则在规划编制体系中的定位

分区规划是我国城市规划编制体系中的重要环节，在经市人民政府审批通过以后是具有法定地位的规划。

是许多城市运用于城市规划管理的平台，然而从80年代产生至今，在普遍编制分区规划的同时，一直以来却缺乏对分区规划编制必要的理论研究和探讨，更加缺乏其运用于规划管理平台的理论研究及分析。

目前，根据城市规划管理的实际需要，我们对分区规划工作进行了新的探索，探索一种直接面向于日常规划管理工作，兼具权威性与灵活性的规划管理图则新模式。

该模式是以“一张图管理”为目标，分层次、双阶段编制为框架，以规划管理单元为基础，强制性与非强制性控制相结合的、刚柔并济的、动态更新的规划管理图则编制创新，为依法行政和城市法定规划的编制提供良好的基础平台。

1、规划管理图则是在分区规划基础上制定，属于地区性控制管理层次

总结近20年来的规划实践，借鉴发达国家和地区的规划经验，我们将广州市城市规划编制体系现行的两阶段进一步细分四个层次，即：

全市性规划层次，片区性发展规划层次，地区性控制管理层次，地区性实施管理层次。

战略规划、总体规划作为宏观层面是确定城市的性质、规模和发展形态，以及主要基础设施的主骨架，主要解决城市的发展战略问题；分区规划及其规划管理图则作为中观层面的法定规划，主要作为城市规划管理的依据，解决依法行政问题。

规划管理要做到依法行政，真正能够作为管理依据的是分区规划和控制性详细规划，虽然，这两个层次的规划都是以土地利用性质控制和开发强度指标作为核心内容，但是分区规划所控制的要素较控规宏观，其主要内容是土地使用相容性问题，土地使用性质（划分到国标用地分类的中类），土地使用强度（该指标主要是人口规模、建筑容量（容积率和建筑密度））等有限要素。

因此，在规划管理中，分区规划有相当的弹性，只有分区规划才能做到既有法定规划的权威性，又有根据不同情况应变的灵活性，从而在相当程度上解决规划管理中经常碰到的矛盾。

要使城市规划真正具有“以法律手段强行推行”的地位，就应该推行分区规划，使分区规划成为图则、技术标准与法规的结合。

而详细规划则作为微观阶段的实施层次，服务于城市规划实施阶段。

另一方面，现行城市规划体系中分区规划内容较多，系统性强，包含了各专项规划，分区规划成果文本和图则都较为复杂，不便直接运用于规划管理，作为实施操作的依据，而在其基础上制定的规划管理图则以土地使用分类规划和道路交通规划为核心内容，文本和图则都较为简洁、清晰，方便于直接作为规划管理、实施的依据。

2、规划管理图则是分区规划与控制性详细规划的高度结合，是面向规划管理工作的最佳平台

控制性详细规划是对分区规划的具体化，为规划管理和修建性详细规划的编制提供依据，对分区规划划分的各类不同性质的用地进行合理的调整和细化，为规划管理提出每块用地的规划设计条件，以适应土地使用权出让的需要。

但要完全按控规进行管理，在经济高速发展、情况多变的现实面前，还缺乏适应性和灵活性。

此外，控规全覆盖工作量大，需要相当长的时间，因此，在编制分区规划及规划管理图则时可适当增加控规层面的控制内容（指标）,明确强制性控制内容（指标）和指导性控制内容（指标），建立面向规划管理工作的基础平台,控规的内容偏向于成为规划管理的技术图则。

与其什么都管，而该管的管不住，不如把该管的切实管住，把不是非管住不可的灵活应变，这正是分区规划和控规缺一不可、相辅相成所能起到的作用。

三、广州市城市规划管理图则的编制内容

广州市城市规划管理图则编制内容分为两个部分：

分区规划文本和规划管理控制导则。

分区规划文本作为城市规划管理图则的法定文件，是规划管理控制导则的依据；规划管理控制导则作为与分区规划文本对应的技术文件，是对分区规划文本的进一步深化，是用于规划管理的具体执行依据。

1、分区规划文本

分区规划文本的主要任务是整合各层次已审批规划和相关城市规划管理的动态信息，编制土地利用规划与各专项规划，建立“六线”规划控制体系，划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求。

具体内容如下：

（1）编制土地利用规划与各专项规划

在城市建设用地范围内，以土地利用与道路交通规划为核心，结合上一轮分区规划，整合各层次的已审批规划和城市规划管理动态更新的信息、进行地块划分、确定地块的土地使用性质和规模，并结合国家、建设部、广东省和广州市的相关法律、法规及有关规定，对不同使用性质及区位的地块制定通用、规范的开发控制要求。

（注释2）

（2）建立“六线”规划控制体系（注释3）

在分区范围内建立“六线”规划控制体系，划定适建与不适建的用地界限，并制定相关规划控制导则，以便与上一层次的片区发展规划相衔接。

（3）划定城市规划管理单元并提出强制性控制要求

在分区规划整合中为了便于规划管理，依据一定的原则，综合考虑多种影响因素划定城市分区的规划管理单元，并针对各规划管理单元确定用地规模、主导属性，以及“六线”控制等强制性内容。

2、规划管理控制导则

规划管理控制导则的主要任务是以规划管理单元为基本单元，结合分区规划文本，重点协调和整合已审批的详细规划和城市规划管理动态更新的信息，进行更细致的地块划分，按国标GBJ137-90《城市用地分类与规划建设用地标准》划分到中、小类，原则规定分区内土地使用主导性质及兼容性质。

参照广州市密度分区标准，确定地块的土地使用性质、规模和开发强度等指标，并有针对性的提出应遵循的相应规划控制要求。

规划控制导则由总则、图则执行规定、图则、和附件四部分组成。

具体内容如下：

（1）总则：

对规划管理控制导则有关情况的说明；

（2）图则执行规定：

从土地利用规划、土地开发强度、设施配套、道路交通、城市设计指引等方面对规划管理控制图则的使用与执行制定有关规定，并对规划管理控制导则涉及的专有名词作出注释；

（3）图则：

图则包括土地利用规划图、规划管理单元划分示意图（图1）与规划管理单元详细图则（图2）三部分。

（4）附件：

由管理单元控制内容一览表，各专项设施详细列表，有关规划技术标准列表三部分组成。

四、对规划管理单元概念的解析

2002年8月，建设部联合国务院其他8个部委办局发出“关于贯彻落实（国发[2002]13号文）的通知”（建规[2002]204号文），要求贯彻各层次规划的强制性内容。

强制性内容落实到单个地块，对其调整的程序将十分复杂，而调整的余地又十分的有限，它势必会带来对规划灵活性的质疑。

例如，将容积率从2.0提高到2.5，很难就单个地块说清楚是可行还是不可行；根据规划需要将规划小学从道路的东面调整到道路的西面，违反了规划但似乎仍然是可行的。

针对这些日常管理中屡见不鲜的问题，将规划范围扩大到“规划管理单元”才更有利于制定强制性内容。

严格控制净用地面积，实际上控制了主次干道等道路红线的面积；严格控制总建筑面积，实际上控制了综合容积率，规划控制单元内部分地块适当提高容积率是可以的，但其它地块必须相应降低容积率，这是一个综合协调的过程，最终保证总建筑面积不突破强制性指标；严格控制开敞空间规模与数量，实际上有效保证了居民的生活质量，这些开敞空间是城市建设中最容易被侵占，但又是和居民生活息息相关，是政府部门有责任予以保障的。

开敞空间在规划控制单元内允许调整位置，甚至是用地形状，但不得减少数量和压缩用地规模；严格控制配套设施项目，这些配套设施对于一个规划控制单元而言必不可少,可以按实际需求对其位置进行调整,但同样不得减少数量或压缩用地规模。

以上几项控制性内容是强制性的，但在实施过程中也充分体现了其灵活性的特征。

对于规划控制单元的指导性指标是依据每个地块提出的控制要求，是规划管理经办人员应尽可能遵循的。

但在严格遵循强制性指标的条件下，根据实际需要对其适当调整也是允许的，它将最大限度地满足规划管理中灵活性的需要，有利于确保规划行政管理的灵活性与权威性。

1、国内外相关概念及其借鉴意义

（1）美国的区划（zoning）分区单元

区划（Zoning）是美国地方政府对土地用途和开发强度进行控制的规划立法，由两部分组成，首先是一套按各类用途划分的城市土地的区界地图，（详细到每个地块的分类都可以查询），其次是一个集中的文本，对每一种土地分类用途和允许的建设做出统一的、标准化的规定，各地方可根据自己所在城市土地使用情况，灵活掌握分类的原则和数量。

例如：

科罗拉多州的丹佛市有31个传统区划地区（其中11个住宅区、11个商业区、3个工业区、2个空旷地区、1个公园区和3个混用区）。

（2）新加坡的开发指导规划（DevelopmentGuidePlan）分区单元

80年代以来，开发指导规划（DGP）逐步取代了总体规划，成为新加坡开发控制的法定依据，其编制、修改和审批的程序是与总体规划相同的。

新加坡一共划分为5个规划区域（DGPRegions），继而再细分为55规划分区（PlanningAreas）单元，用地规模在0.83—69.27平方公里不等。

每个分区的开发指导规划以土地使用和交通规划为核心，根据概念规划的原则和政策，针对分区的特定发展条件，制定土地利用规划、用途区划、容积率、建筑高度、交通组织、环境改善、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。

（3）香港的分区计划大纲单元

香港的分区计划大纲图（OutlineZoningPlan）在香港的城市规划体系中是界于次区域发展战略和发展大纲图则之间的一个层次，也是香港唯一的立法图纸。

目前，香港已编制完成的分区计划大纲单元为107个，面积在0.5－27.8平方公里之间，现状人口在0.03－46.5万人之间，规划人口在0.018－50.9万人之间。

在分区计划大纲图上，标有各地块的用地性质，规划部门还规定了各种用地的相容性。

香港分区计划大纲图所管理的内容较少、方法简单、变化也较少，体现了香港分区计划大纲适应于香港经济高速发展的新特征。

（4）深圳的法定图则片区单元

深圳市将全市根据行政区划、功能组团、地理分界划分为401个标准片区编制法定图则，每个片区用地规模约为2KM2。

深圳市法定图则在深圳市城市规划编制体系中是位于分区规划和详细蓝图之间的中间层次，因为强化了规划法制化的操作程序而成为城市规划体系的核心。

综上所述，将城市细分为规模适度，界限明确的单元进行城市规划管理已成为发达国家和地区城市的重要经验。

2、广州市城市规划管理单元概念的沿革

广州市在1987年就编制完成了旧城区74条行政街道的街区规划，深度达到修建性详细规划。

规定了各行政街道内的公共服务设施和市政公用设施配套、分地块用地性质、开发强度等，建立了以行政街道为规划管理单元的城市规划管理体系。

广州市在90年代编制完成的分区规划是对广州城市总体规划的深化，将广州市城市规划区划分为79个分区单元，每个分区单元用地规模平均为10KM2，在编制内容上与国标要求基本一致，在编制深度上略深于国标，其中，土地利用的细分和地块开发强度指标体系已经达到控制性详细规划深度。

建立了以分区为规划管理单元的城市规划管理体系。

上述以不同对象为规划管理单元的城市规划管理体系，在广州市城市规划管理实践中发挥了积极的作用，在当前城市快速发展的新形式下，广州市规划管理单元的概念又有了新的发展。

3、广州市城市规划管理单元的新概念

经统计分析，广州市各行政街道平均面积为0.7平方公里，总人口数平均为46000人。

为了便于广州市城市规划管理，在行政区范围内，以行政街道为基础，划分若干规划管理单元，形成行政区——行政街道——规划管理单元三级层次结构。

将行政街道根据实际情况划分为1个或若干个规划管理单元，以便街道级行政单位进行对应管理。

在规划管理单元的划分上，我们尤其重视街道一级的行政边界，街道一级的人口规模多在5万人左右，相当于一个居住区的规模，各类居住区级配套设施都是以这一规模为基础进行配套的，同时我们也充分考虑了各规划管理单元用地功能的纯一性，针对其主导的用地功能分别制定强制性内容（指标）和指导性内容（指标）。

规划管理单元作为规划管理的基准范围，它可能由一个或多个用地权属不同的地块构成。

规划管理图则试图在技术层面建立一个技术载体（规划管理单元），它不以单个用地单位所属的地块为规划指标统计管理范围，而是确定较大范围的规划管理单元作为指标统计和管理范围，用强制性标准和指导性标准分别通过分区规划整合和规划管理控制导则来控制执行，以保证规划管理的刚性与弹性并济。

规划管理各业务环节对具体地块的规划调整原则上应是依循规划管理单元的强制性与指导性内容（指标）规定。

科学划分规划管理单元是合理确定各项规划指标的基础与前提，对它的研究还需要进一步深入。

为配套强制性内容和指导性内容的实施管理，分别制订相应的动态更新和调整规定，以保证规划管理各业务环节对具体地块的规划调整原则上都是依循规划管理单元的强制性与指导性内容（指标）规定，从而在规划管理单元层面保证了强制性技术规定的长期的稳定性。

4、规划管理单元划分的原则

为了便于广州市城市规划管理，结合考虑行政街道界限范围；天然的地理界限（如河流、铁路等）；城市土地利用功能、功能内在关联性；土地使用性质的同一性；主次干道围合的街坊；合理的交通分区等因素所划分的规划地块，其用地规模旧城中心区0.2—0.5平方公里为宜，新区以0.8—1.0（或0.8—1.5）平方公里为宜。

（1）行政街道界限划分原则

①从以上的分析可知，街道办事处的人口和用地规模与居住区的规模基本一致，选择在居住区级来规范规划管理单元有利于为居民服务和设施的配套。

②行政街道界限划分原则有利于规划管理的实施、政府政策推行的顺利开展开，以行政街道界限划分规划管理单元能使政府在推行政策时有相应的执行主体。

③行政街道界限划分规划管理单元有利于推行社区建设，大部分社区服务设施特别是公益性服务设施是以街道办事处为主体来设置的，规划管理单元与行政街道界限的相似有利于规划的实施和服务的推广。

（2）天然的地理界限划分原则

天然的地理界限（如河流、铁路等）是划定城市规划管理单元的重要考虑因素，城市规划管理单元是一个完整的单元，天然的地理界限是划分完整单元时一个先天条件。

（3）城市土地利用规划、功能内在关联性划分原则

土地利用良好的关联性、土地开发利用的结构合理性是城市总体规划和分区规划要达到的基本目的之一，也是划分城市规划管理单元所遵循的原则之一。

（4）土地使用性质的同一性划分原则

城市规划的最终目的就是创造一个卫生、安全、舒适的生活工作环境，土地利用性质的同一性，尽可能不相互干扰是规划管理单元划分的最基本原则。

（5）主次干道围合的街坊划分原则

规划管理单元以道路围合方式可以保证单元的完整性，有利于解决单位管理上的问题，杜绝交叉地区管理混乱的局面。

（6）合理交通分区划分原则

合理的交通安排是规划管理单元重要的功能之一，关系到单元内部与外界联系的便捷。

（7）适宜的用地规模划分原则

旧城中心区以0.2~0.5平方公里以宜，新城区以0.8~1.0（或0.8—1.5）平方公里为宜。

5、规划管理单元控制内容

规划管理单元控制内容包括主导属性、净用地面积、总建筑面积、配套设施、开敞空间、文物保护、人口规模等7个方面。

（注释4）

6、规划管理单元分地块控制内容

分地块控制内容属于规划管理单元指导性指标，包括：

地块编码、用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、人口毛密度、现状用地性质、征地状况、规划建设状况、实施建议、配套设施、相关详细规划以及备注等方面的内容。

规划管理单元内的分地块土地开发强度指标（容积率、建筑面积等）可适当调整，但分地块建设规模（建筑面积）的总和不能超过规划管理单元强制性控制指标中总建筑面积的规定。

五、建立城市规划信息统一平台，实现“一张图”管理目标

1、推广基于规划管理单元的规划管理图则模式在我国将更具有优势

在西方发达国家和地区，如美国的区划ZONING是建立在保护私有土地所有权基础上的，区划对土地的控制牵涉到每块土地所有者的经济利益，在很多情况下，与宪法对公民私有财产利益的保护存在明显的矛盾，从而围绕区划的法律纠纷自始至终都没有间断过。

而在我国的社会主义公有制背景下，土地国有这一制度将更有利于政府在一定范围内（规划管理单元范围内），在不同产权地块间进行利益的分配与协调，政府的这一调控角色更有利于在开发商与公众利益间找到平衡点。

根据我国规划管理运作程序，以规划管理单元为控制范围，更有利于建立完整的城市规划体系，有利于开展下层次规划的编制工作。

例如，在由若干规划管理单元构成的局部地区范围内开展控制性详细规划、城市设计工作等，将有利于以规划管理单元为单位进行资料的搜集、信息的反馈、成果的归档，信息的动态更新，甚至是规划的局部调整。

规划成果在形式的表达上采用了分单元的表达方式，便于日常管理工作的查询等，有利于直接按规划管理的操作方式和操作程序进行有效的管理。

2、高效率的规划管理工作必须走向统一的管理平台，最终实现“一张图”管理目标

为了更有效的指导城市建设，越来越多的详细规划、专项规划编制完成，对同一地块而言，有可能会有多个不同的规划对该地块提出控制要求，各项规划的侧重点会有所不同，分区规划是从整个分区的开发适宜度明确该地块的用地性质和开发强度的，城市设计项目有可能是从视线景观等方面提出开发强度控制要求的，等等这些控制要求，有的不可避免相互矛盾，有的相互关联，而对于规划管理的具体经办人员来说，常常面对众多规划信息而无所适从，目前的普遍问题是，面对规划管理个案，有规划却没有查询，或者查询了规划，却因控制要求存在差异而不知如何取舍。

因此，高效率的规划管理工作必须走向统一的管理平台，在规划管理图则层面将其它规划的相关信息整合、梳理、协调后纳入，在消除矛盾的基础上建库上网，同时提供一个基于分区规划的“检索”平台。

对某一地块的信息而言，“平台”除提供分区规划层面的规划信息以外，还可以进一步提供其它详细的控制要求（如建筑控高、建筑立面设计要求等），以及其它与该地块相关的规划项目的控制内容。

这样的规划图则才是适合于日常规划管理工作的基础平台。

3、以规划管理图则为基础的集成平台必然是一个动态更新、不断完善的工作平台

基于规划控制单元的规划管理图则有一个非常显著的特征，即它不是一成不变的，而是一个需要不断动态更新的工作平台。

这是由它“规划整合”与“直接面向日常规划管理工作”的双重特征所决定的，它是其它一系列详细规划、专项规划的依托。

新的规划信息，如：

用地性质、开发强度（容积率、建筑密度等）需要不断整合到规划管理图则中，覆盖、替换、补充，其本身就是一个动态更新的过程，只有这样才能确保规划适应于日常管理工作。

对于这项动态更新的工作建议由专门的部门来负责。

在新加坡都市重建局，下属的城市规划署有专门的规划小组对全市开发指导规划进行研究，从而对规划意图与区域发展潜力有深入的了解，为售卖土地划分和项目的招标拍卖提供了有力的支持；在美国的规划部门也有类似的专门区划管理机构，专门负责对具体申请案提供区划条例的解