公共支出结构转移性支出我国社会制度的改革.docx

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公共支出结构转移性支出我国社会制度的改革

《公共经济（财政）学：

原理与模型》

第7章公共支出结构分析

第04节转移性支出

第4．4节我国社会保障制度的改革

经过近年来的不断改革，我国的社会保险制度已初具规模。

但仍存在许多弊端，难以适应市场经济发展的要求。

8．4．1改革的必要性

1．现代社会保险制度的缺陷

我国现行社会保险制度的弊端表现在以下几方面：

（1）大锅饭现象仍然存在。

目前，无论是养老保险、失业保险还是医疗保险，其负担仍高度集中于企业和国家身上，被保险人承担保险费用微乎其微。

目前，大多数地区企业养老保险与失业保险统筹的比例，只达到职工工资总额的

左右，而个人交纳的部分却只占其标准工资的

。

个人保险费负担过轻，一方面造成社会保险金的大量浪费（突出表现在公费医疗上），另一方面也削弱了被保险人的自我保险意识，使其产生“消费靠自己，养老靠国家”的过分依赖的心理。

同时也大大加重了企业与国家，尤其是企业的负担。

（2）社会保险覆盖面狭窄，社会保险的保障程度较低。

现行社会保险制度的覆盖面，在多数地区仅限于城镇全民和集体企业，非公有经济未纳入社会保险体系，广大农村则更是基本处于家庭自保状态。

在城市，这一问题突出表现在失业保险上。

目前失业保险承保对象的范围过于狭窄，达到就业年龄未就业的人员、产业结构调整中被迫关停并转的企业职工，以及亏损企业发不出工资的职工均未列入失业保险范围。

失业保险金的给付水平过低，不足以维持其基本生活需要。

总之，覆盖面窄、给付水平低影响了收入公平目标的实现，也不符合市场经济公平竞争的要求。

（3）社会保险管理体制不健全。

目前，社会保险统筹由各地分散进行。

少数省实现了省级统筹，大多数地区由市县统筹。

目前我国社会保险采用了部分基金制，在运作过程中，国家规定

以上必须用于购买政府债券，由于投资渠道单一，又缺乏有效的管理，使得资金的运作效益很差。

1995年，全国社会保险基金贬值达

左右。

基金无法实现保值增值，使社会保险制度缺乏必需的财力保证，很难规范运作。

同时，社会保险金的筹资标准也不统一，低的地区，统筹金占工资总额的比例还不到

，高的则达

左右。

保险金的给付条件和标准也有差别．亟待建立统一的社会保险管理机构，统一社会保险金筹资及给付标准。

2．社会救济资金不足

尽管改革以来，我国城乡居民的经济状况有了很大改善，但生活贫困的现象仍然存在。

在城市，不发达地区职工工资仅是全国平均水平的

，在农村，农民收入仅为城市居民的

左右。

我国农村人口中仍有一部分没有脱贫，近几年．产业结构的大幅度调整带来了大量职工的下岗、失业，据统汁，1997年城镇单位下岗人员达

万，至1998年末突破

万。

下岗、失业直接导致家庭生活艰难，难以维持最基本生活需要。

这些贫困家庭许多没有享受到救济，有些是靠社会的捐助，有些靠亲属的帮助，这显然不能从根本上解决问题。

政府福利救济制度的缺位必然使贫困人口的基本生活不能保证，贫富差距悬殊，增加了社会矛盾。

目前我国用于社会福利方面的支出比重远低于发达的市场经济国家。

如美国的社会福利支出占财政支出的比重一般在

左右，德国的该项比重则高达

，在日本如果考虑就地方财政支出的福利支出，也达

以上。

而我目的该项比重一般在

左右。

这一差异除了不同的生产力发展水平使不同国家实施社会福利的可能性和必要性有差异之外，还在于我国的国有企业存在着企业办社会的现象，承担了大量应由政府和社会承担的医疗、养老等支出，由于个人和财政都不直接负担这部分费用，导致我国财政支出中社会福利支出比重较小，政府预算列出的只有抚恤金、社会福利救济费和自然灾害救济费，支出数额有限。

另外，因为我国的社会支出没有包括对住宅建没的支出，而这一部分本身就是一项很大的福利，它们往往列入基本建设支出项下。

如在l985年、1990年、1991年、1992年中，我国住宅在全社会固定资产投资所占的比例分别高达

、

、

、

。

而且政府以财政补贴形式给予的福利，包括房租、交通、生活补贴等也没有包括在政府的社会福利支出之出。

3．市场经济的建立要求避一步政革社会保障制度

社会保障制度是社会主义市场经济建立的前提条件，没有社会保障制度，市场经济就难以真正确立。

（1）社会保障制度的改革是企业公平竞争的客观要求。

公平竞争是市场经济的精髓。

企业之间公平竞争的重要前提条件是社会负担公平化，目前，不同所有制企业尤其国有企业与非国有企业之间社会保险负担差别很大，使企业之间无法展开公平竞争。

只有建立统一、覆盖全社会的社会保障制度，才能真正为不同所有制企业之间的公平竞争提供保证。

（2）社会保障制度的改革也是人才自由流动的客观要求。

市场经济条件下，资源的配置主要通过资金市场、商品市场和人才市场进行。

建立人才市场是实现市场经济的关键内容，人才市场建立的前提是人才的自由流动。

而人才自由的流动的一个重要前提，是所有的劳动者无论在哪个部门工作，均能享有基本的社会保险待遇。

目前，国有企业人才过剩现象严重，而非公有制企业人才缺乏，却难于招聘到适用人才，关键在于二者之间社会保险待遇上的差别。

取消这种正别，才能使人才流动没有后顾之忧，人才市场才能真正形成。

（3）社会保障制度的改革更是发晨农业、控制农业人口增长的客观要求。

目前，我国绝大多数农业人口未享受社会保险，仍依赖家庭保险。

因此，农民超生现象严重，国家计划生育政策难于贯彻。

我国，目前农业劳动生产率水平较低，提高劳动生产率是发展农业的惟一途径。

但在农村存在大量剩余劳动力的情况下，提高劳动生产率与降低失业率之间存在严重的矛盾。

解决这一矛盾的关键在于计划生育政策的贯彻落实，而这一又有赖于社会保险与社会福利事业的普及与发展。

8．4．2社会保障制度改革的内容

社会保障制度尤其我国社会保险制度的改革，将依据国情分阶段进行，大体构想是：

1．近期目标

根据目前社会经济发展水平和城乡人均收入水平的客观状况，近期内我们将首先在全国城市地区建立统一的社会保险体系。

社会保险资金的筹集采用社会保障税的形式，保险基金由财政部，劳动人事部，全国总工会三方组成的管理机构来统一管理。

受现有经济条件的限制，由国家统一建立的社会保险，只能为被保险人提供维持其基本生活需要的保险金。

为提高被保险人的生活水平，还须建立企业保险和个人储蓄保险。

企业保险应由国家通过立法形式进行。

凡利润率达到一定水平的企业，均须为其职工举办企业保险。

保险金的给付则根据被保险人的工作年限、对企业的贡献大小发放。

该项保险的设立，既可提高被保险人的生活水平，又可增加企业的凝聚力和竞争力。

个人储蓄保险也应由国家做出相应制度规定，对居民用于保险的储蓄金在利率上给予一定的优惠。

加强社会保险的管理和立法，亦是近期社会保险改革的重要内容。

应建立一个专门的、由代表企业、国家及被保险人各方利益的有关部门组成的社会保险管理机构。

社会保险金与其他财政收入应区分开，专款专用。

从将来我国人口结构的变化考虑，在保险金管理上应改变过去现收现付的管理方式，实行准备金制与现收现付制相结合的方式，为将来人口老龄化结构下的社会保险预先积累足够的资金。

2．远期目标

建立包括全国城市和乡村所有就业人员乃至全体国民在内的统一的社会保险制度，是我国今后几年的奋斗目标。

借鉴发达国家的经验教训，在实现这一目标的过程中，政府一定要慎重选择保险工程，根据国家的经济能力确定合理的保险水平。

为社会成员提供的保险待遇要适度，以免在实现公平的过程中带来过大的效率牺牲，防止国家财政及企业背上某些高福利国家所肩负的过于沉重的社会保险税负担，避免出现资本大量外流、社会经济停滞不前的状况。

3．建立社会保障预算

目前，在规范社会保障资金的管理方面，应尝试建立社会保障预算，以规范收入来源、明确资金支付对象以及将社会保障资金和各项结余的投资运营活动纳入预算管理，实行预算监督，提高资金使用效率，杜绝资金使用中的浪费、挪用等现象，切实推进现代社会保障制度的迅速建立。

有步骤有计划的推进包括社会保险，社会救济、社会福利、优抚安置及社会互助在内的完整的社会保障体系的建设，扩大保障的覆盖面，实施多层次保障方式，开辟多种渠道的资金来源，充分发挥社会保障缓解社会矛盾，缩小收入差距的收入功能。

（1）建立社会保障预算的必要性。

社会保障预算是国家预算的重要组成部分，是国家用来反映社会保障支出及各项社会保障基金收支及投资运营活动的特定计划。

同时也是国家财政预算全面反映、管理、监督社会保障收支活动及养老、失业等各项基金结余投资运营活动的重要手段，是建立健全社会主义市场经济体制的重要组成部分。

目前我国各项社会保险基金的收支规模已达

多亿元，随着人口老龄化高峰逼近和社会保障制度的改革和逐步完善，这一规模会迅速增加。

这一笔庞大的收支是由主管部门自定政策，自行提取，自行支付，不受预算的约束和管珲，不但国家预算被肢解，而且直接危及政府预算的权威，收大于支，结余自行使用，入不敷出又要政府负担和兜底，财政完全处于被动和无法控制状态。

必须通过建立社会保障预算将其纳入国家预算管理，以强化财政职能，维护国家预算的完整性。

同时，社会保障收支活动经过预算的编制、审批、执行、调整、监督和决算批复等程序，可以明确财政部门、主管部门和社会保障基金经办机构或用款单位的权利和责任，有利于加强社会保障基金管理，提高资金使用效率，促进社会保障事业的发展。

目前我国的社会保障收支处于一种分散状态，一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，社会保障各项基金的收支未纳入预算管理。

这种不规范的管理办法不仅在，一定程度上造成了资金管理的泥乱，而且也不利于全面、准确地反映政府支持社会保障事业的总体情况，难以体现政府在社会保障方面所作的努力，必须通过建立社会保障预算加以规范。

通过建立社会保障预算，财政部门可以准确掌握社会保障各项基金筹集、支付、管理情况，并预先进行调控，做到既保证社会保障各项资金正常支付，又不至于困社会保障收支大起大落，增加财政赤字。

此外，基金结余的大小直接影响到宏观经济中社会供求总量的平衡，客观上要求财政采取相应的手段加以控制和管理。

通过社会保障预算和报请全国人代会批准，使广大群众详尽了解社会保障资金的筹集、使用、管理、营运等情况，便于事先监督，提高使用效益。

（2）建立社会保障预算的原则和设想。

建立社会保障预算，应有利于全面、准确反映社会保障收支情况，加强社会保障资金管理、监督，贯彻国家的社会政策和收入分配政策。

通过专户存储和专款专用，全面反映杜会保障收支状况，强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制，依法管理社会保障基金，确保杜会保障基金的安全、保值和增值。

建立社会保障预算，管理范围和进程，近期内比较可行的是将养老、必业、医疗、工伤、生育等社会保险基金以及住房公积金、残疾人就业保障金、社会福利基金等纳入社会保障预算，设立社会保障基金专户，统一核算，统一管理，同时，对一般性税收收入安排在政府公共预算各类预算科目中编列的卫生事业费、优抚和社会福利救济事业费、行政事业离退休经费等各项社会保障经费支出从公共预算中分离出来，单独设类予以反映。

待时机成熟，再将属于社会保障性质的政府收支及投资运营活动（包括一般性税收收入安排的社会保障经费支出和各项社会保障基金收支活动）全部纳入社会保障预算，统一反映、管理、监督，编制涵盖内容全面和统一的社会保障预算。

将一般性税收收入安排的社会保障经费支出和各项社会保障基金收支作为一个有机整体，全面反映社会保障资金收支情况和资金规模，体现国家社会保障整体水平，对社会保障资金需求做出全面、统一的安排，将有利于社会保障事业的协调发展。

目前社会保障基金和社会保障经费支出的资金来源和运营管理形式，其管理办法不尽一致，又涉及许多部门，可循序渐进，编制由社会保障基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算。

大体考虑：

一是编制社会保障基金预算，具体内容包括：

①企业职工养老保险基金收支及结余；②待（失）业保险基金收支及结余；③医疗保险基金收支及结余；

工伤保险基金收支及结余；⑤职工生育保险基金收支及结余；

住房公积金收支及结余；⑦残疾人就业保障金收支及结余；⑧社会福利基金收支及结余；等等。

二是编制一般性税收收入安排的社会保障经费支出预算，具体内容包括：

①卫生经费支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、计划生育补助；②优抚救济支出，含抚恤事业费、军队离退休人员安置费、社会福利救济事业费、自然灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害灾后恢复重建补助费、其他民政事业费；③行政事业单位离退休经费；④其他社会保障性支出，包括城镇青年就业补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助经费（指人民助学盒、职业教育补助费、特殊教育补助费等）、价格补贴；等等。

应该指出，这样编制的社会保障预算，明显的缺点是基金预算与公共预算基本上是“两张皮”，缺乏有机的联系，不能完整地反映社会保障资金规模和保障水平，再加之涉及到的部门利益调整难度较大，实施难度也较大。

然而，作为一种过渡形式，这一选择是十分

必要的。

***课堂讨论

作为社会保障制度的补充，社区居民（包括城市与农村）如何通过“制度创新”提供保障?

你了解这方面的一些实际情况吗?

一个典型的实例：

上海里弄的退休老人自发组成“劳动银行”，用储蓄劳动的办法，互帮互助，安老扶残，成为一种“俱乐部”式的中介市场。

在社区政府的支持下，这一形式已在整个城市普及。

名词解释：

社会保障制度社会保险社会福利救济社会保障预算转移性支出

思考题：

1．西方国家社会保险的两种模式是什么?

各有什么特点?

2．负所得税理论优缺点是什么?

3．我国社会保险制度改革的基本内容是什么?