11规章规范类公文的写作.docx
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11规章规范类公文的写作
第十一章规章制度类公文的写作
规章制度类公文是党政机关、社会团体、企事业单位制定出来约束所属成员、管理某项工作活动的公文。
规章制度类公文的文种主要有章程、条例、规定、规则、细则和办法等。
第一节章程
章程是用来规定某个机构或组织的宗旨、组成人员以及组织机构的性质、任务、权利和活动规则等的公文。
一、特点
章程具有以下两个主要特点：
（一）其制订者具有严格的限定性
只有党派组织、社会团体和学术机构才制定章程，政府机关及其职能部门、国家行政事业单位是不制定章程的。
（二）对本组织（或机构）成员具有很强的权威性
章程的产生一般要经过正式会议，即代表大会、全体会议或委员会议之类讨论通过。
在会议讨论通过以前，往往只是“草案”；草案在代表大会、全体会议或委员会议上经与会者讨论并表决通过以后，成为正式文件，对本组织或本机构及其成员有很强的权威性。
章程一经生效后，不能随意修改，尤其是在宗旨、目标等重大问题上，以免影响其权威性；更不能随意废止，章程的生命往往是同该组织或机构相始终的。
当然，随着时代的变迁、现实情况的变化，组织机构适时修订自己的章程，以适应形势，使自身更具生命力，还是允许的，也是必要的。
如《中国共产党章程》就作过多次修订。
修订章程，也应该由代表大会、全体会议或委员会议讨论通过。
二、分类
章程分类的依据，是其所属组织机构的性质。
按其所属组织的性质，章程可分为三类，即组织章程、学术机构章程和企业章程。
（一）组织章程
组织章程是一个组织的根本大法，是由党派或团体对本组织的性质、宗旨、任务、成员、机构、活动规则、权利和义务、经费来源等作出说明或要求组织及其成员共同遵守的明文规定的公文。
组织章程是各类章程中主要的一类。
社会上各种党派组织、社会团体都有自己的组织章程，如《中国共产党章程》、《中国共产主义青年团章程》、《中国工会章程》等。
组织章程对内是组织及其成员的活动行为规则，对外是表明本组织性质、社会角色的一面旗帜，社会各界对一个组织的认识，主要来自其章程中对自身的宗旨、性质、任务、目标等方面的设定。
进步组织的进步性在其章程中反映出来，反动组织的反动性也会在其章程中表现出来。
（二）学术机构章程
学术机构章程在内容上与组织章程无太大的不同，也要讲明机构的性质、任务、成员、机构设置、活动、经费来源等问题。
如前文所言，学术机构章程与组织章程的差别就在于二者所属的组织机构的性质不同，在写法上则是大同小异的。
如《中国广告学会章程》，内容包括学会的性质、任务、会员、会员的权利和义务、组织和经费等问题。
（三）企业章程
企业章程是用来写明企业性质、机构设置、业务范围、业务开展规则等事项的章程。
它又可分为两类，一类是企业总章程，如《中国人民保险公司章程》、《中国银行章程》等；另一类是单项业务章程，如《中国银行外币存款章程》、《中国工商银行牡丹信用卡章程》等。
这类章程，主要是用来讲明有关业务开展规则的。
企业章程由企业最高领导机关制定，报上级批准后才能实施。
三、格式和写法
章程的结构一般由“标题+题注+正文”构成。
由于章程一般是一种内部公文，不需外发，所以不写主送机关。
（一）标题
章程标题由制发章程的组织机构名称和文种名称“章程”构成。
试行章程在文种前加上“试行”、“暂行”字样，企业单项业务章程的标题要写明企业名称、业务名称和文种三项内容，如《中国银行外币存款章程》。
（二）题注
章程的生效标识都是用题注的形式标注于标题下面，如《中国文学艺术界联合会章程》的题注是“1960年8月12日通过”；有的还要写明通过的会议，如新的《中国共产党章程》的题注是“中国共产党第十五次全国代表大会部分修改，1997年9月18日通过”。
（三）正文
章程正文的结构同其他规章制度类公文一样，都以条款为基本结构单位。
它有两种形式：
一种是条款直贯式，即正文从开头至结尾，依次列为第一条、第二条、第三条……；另一种是章条式，即全文的条款按内容分为若干章节，每章内容以一小标题写出。
有些章条式结构的章程在第一章前还有总纲（或总则）。
不管是条款直贯式还是章条式，章程的内容都可分为总则性内容、分则性内容和附则性内容三部分。
总则性内容一般要写明组织的名称、宗旨、性质等纲领性内容。
在有的章程中，它以“总纲”为题写在第一章之前；不设总纲（或总则）的章条式章程中，它写在第一章；条款直贯式章程中，它写在开头几条中。
如《中国共产党章程》，其总则性内容较多，包括党的性质、指导思想、基本任务、对内对外方针、自身建设等纲领性的内容。
分则性内容要周全地把组织机构应阐明的问题写进去。
如任务、组织、成员、活动、经费等。
有的章程分则性内容分章加标题写明，有的不分章，直接分条款写明。
如《中国共产党章程》，其分则性内容有十章，包括：
党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系。
附则性内容一般是用最后几条或最后一章写明一些附带的问题，如实施时间、实施要求、解释权限等。
如《中国文学艺术界联合会章程》的附则性内容是：
“第九条本会章程经中国文学艺术工制订者代表大会通过后施行。
”有的章程无附则性内容，如《中国共产党章程》，写完分则性内容即止。
四、例文
东莞理工学院教职工代表大会暨工会会员代表大会章程
（2006年7月`14日第三届代表大会第二次会议通过）
第一章总则
第一条根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》及《高等学校教职工代表大会暂行条例》的有关规定，特制定本章程（以下简称“双代会章程”）。
第二条教职工代表大会暨工会会员代表大会制度是我院教职工依法行使民主权利，实行民主管理、民主监督的基本制度和基本形式。
我院实行党委领导下的教职工代表大会暨工会会员代表大会制度。
第三条教职工代表大会暨工会会员代表大会（以下简称“双代会”）由我院教职工代表组成，“双代会”代表及其领导成员由教职工民主选举产生，对教职工负责，受教职工监督。
第四条“双代会”以宪法为根本的活动准则，遵守宪法和各项法律，在党委的领导下，依照《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》和《高等学校教职工代表大会条例》开展工作。
第五条“双代会”最大限度地维护教职工的合法权益。
第六条“双代会”实行民主集中制。
“双代会”通过决议或进行选举时，应坚持少数服从多数，同时尊重、保护少数的原则。
第七条我院教职工代表大会与工会会员代表大会合并召开，实行“双代会”代表合一制。
工会委员会是“双代会”的工作机构。
第八条“双代会”每届四年，每学年至少召开一次工作会议。
第二章职权
第九条“双代会”在本院范围内行使下列职权：
（略）
第十条收集反映教职工的意见，认真对待“双代会”代表给学院领导和行政部门的意见和提案，及时提交给学院领导和相关部门并督促予以答复和落实，尊重和支持教职工行使民主管理的职权。
第十一条尊重和支持院长及行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守学校各项规章制度，“崇教厚德、为人师表”，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务。
第十二条做好“双代会”的筹备及闭会期间的工作，组织教职工代表在其职权范围内，落实“双代会”的各项要求，检查、督促“双代会”决议、提案的落实，及时将情况通报教职工。
第三章教职工代表
第十三条“双代会”代表由各单位教职工直接差额选举产生。
代表的构成要体现广泛性和代表性。
教师代表比例不低于代表总数的60%。
代表任期四年，可以连选连任。
第十四条代表的条件（略）
第十五条代表的权利（略）
第十六条代表的义务（略）
第四章组织制度
第十七条代表的选举（略）
第十八条代表的调整、撤换与增补（略）
第十九条“双代会”的筹备与召开（略）
第二十条闭会期间的工作机构（略）
第五章附则
第二十一条本章程自“双代会”通过之日起实施。
第二十二条本章程由“双代会”工作机构工会负责解释。
第二节条例
条例是权力机关或党政高级领导机关制定的用于对某一方面的工作、活动或某一机关的组织、职权以及某些专门人员的任务、权限作出系统、全面规定的公文。
一、特点
条例具有以下几个鲜明的特点：
（一）其作用具有极强的规范性
条例是各种公文中法规性最强的一种，它的作用类同于法令。
如《中华人民共和国治安管理处罚条例》，在治安管理方面的作用，几乎无异于法律。
尽管它不是法律，但它是对某一政策、法律、法令的补充性说明或辅助性规定，是实施和执行某一政策、法律、法令的一种重要的辅助手段，所以它对于社会管理的严密性，有很大作用。
法律由于只有立法机关才能制定，其灵活性、针对现实的及时性要比条例差，所以条例有时还能针对社会生活中新出现的问题起到一种补法律之空的“应急”作用。
有的条例，由于现实需要，及在实施中得到检验、完善，可以经人大通过，变成法律。
如《保守国家机密暂行条例》，就演化成了后来的《保守秘密法》。
（二）其制订者具有很严格的限定性
条例的制订者虽不如法律那样单一，但也有很严格的要求。
毫无疑问，拥有立法权力的机关，即各级人大及其常委会，可以制定条例。
《中国共产党机关公文处理条例》中规定：
“条例用于党的中央组织制定规范党组织的工作活动和党员行为的规章制度”。
可见，党中央可以制定条例。
最高国家行政机关、国务院为管理、规范国家生活，要制定许多条例。
而国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例’”（《行政法规制定程序暂行条例》）。
国务院各部委各职能部门要制定本行业本领域的条例，可草拟出来，由国务院批准和发布。
地方各级人民政府不能制定条例，可制定法规性稍弱一些的规定、办法，若非要制定条例不可，可以草拟出来，由地方人大或其常委会讨论通过并发布。
由此可见，条例的制订者只有中央一级的党政领导机关以及各级权力机关，而在实际工作中，制定条例最多的机关是国务院。
（三）其本身具有高度的权威性
由于条例有法令的性质，所以它有高度的权威性。
任何机关、个人在开展工作、活动的时候，都要遵循相关的条例，若有违反，必受到相应的处罚，如个人日常行为，不得违反《治安管理处罚条例》。
条例由于具有强烈的法令性，是社会生活某一方面的规范，所以在制定时，一定要做到内容科学。
首先，要符合党和国家的有关方针政策，符合有关法律精神，不得有违反、抵触的地方，这是最基本的要求。
其次，既要针对现实，又要有预见性，做到内容严密。
现实中存在的问题，要作出明文规定的事项，现在还未出现而将来可能出现的情况，都必须考虑进去。
这样，应用时才能真正起到规范、引导、禁止的作用。
条例的写作，要全面、系统、原则，不能顾此失彼、挂一漏万，要具体可行。
二、分类
条例按内容范围可分为三类，即工作条例、组织条例、专职人员条例。
（一）工作条例
工作条例是为使某一方面的工作顺利开展或为管理某一方面的工作而制定的条例。
它是条例中的绝大多数。
工作条例有的是以相关方面的政策法律为指导精神独立制定出来的，如《广播电视管理条例》；有的是对指导、管理某一工作的法律的细则化，如中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。
（二）组织条例
组织条例是对某一机构的组织、职权等问题进行规范、管理的条例，如《国务院行政机构设置和编制管理条例》。
这类条例不像组织章程那样对组织的性质、宗旨、任务、机构、成员等各方面都进行设定，而是只对其组织、职权等方面进行规范、管理。
如《国务院行政机构设置和编制管理条例》，其内容包括第一章总则，第二章机构设置管理，第三章编制管理，第四章监督检查，第五章附则，与章程的内容相去甚远。
（三）专职人员条例
专职人员条例是对专职人员的任务、权限作出规定的条例，如《会计人员职权条例》，对会计人员的职权作出了明确的规定。
三、格式和写法
条例的结构由标题、题注和正文三部分构成。
由于它在特定范围内广泛实施，无特定对象，所以不写主送机关。
（一）标题
条例的标题一般采用“事由+文种”式，如《传统工艺美术保护条例》、《公安机关督察条例》等。
有的在事由中表明条例的实施范围，如《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。
（二）题注
条例的生效标识以题注的形式标注于标题下方。
而近年来，条例多以发布令发布，发布令中写明了发布机关和发布时间，所以条例本身不再标注生效标识。
（三）正文
条例的正文，内容简单的采用条款直贯式结构；内容复杂、繁多的，一般采用章条式结构。
不管采用哪种结构形式，都必须将内容所涉及的事项、工作的方方面面作出规定，不能有遗漏。
条例的内容也都包括总则性内容、分则性内容和附则性内容三部分。
总则性内容在章条式结构中往往是第一章，在条文直贯式结构中常占开头几条。
它首先要讲明制定条例的目的和条例适用的范围，包括对所涉及的一些术语进行解释，界定其含义；其次，要对条例所涉及的工作或事项的原则性、政策性问题给予简要说明。
如《营业性演出管理条例》的第一章总则，就写明了制发条例的目的在于“为了加强对营业性演出的管理，繁荣社会主义文艺事业，满足人民群众文化生活的需要，促进社会主义精神文明建设”。
写明了适用范围即“在中华人民共和国境内从事营业性演出活动，实施对营业性演出活动的监督管理，应当遵守本条例”，写明了对营业性演出的原则性规定即演出必须坚持为人民服务，为社会主义服务，弘扬民族优秀文化，丰富和提高人民的精神生活；国家鼓励民族优秀艺术和面向农村、面向少年儿童的演出，禁止非法演出；有关部门要管理演出；对为文艺演出事业作出突出贡献的个人或单位，应予奖励等等。
分则性内容是条例的主干部分，对工作、活动的管理、规定，要在这部分内容中得到落实，所以它必须提出既全面又具体的管理措施。
对工作活动的管理，既要从正面提出应该怎么做和不应该怎么做，又要从反面写明若违反规定该如何处罚，即有些条例中单独作为一章的“罚则”。
如《营业性演出管理条例》的分则性内容包括第二章“演出单位和个体演员的审批”，主要写明了营业性演出的条件；第三章“营业性演出活动的管理”，就演出的方方面面作了规定；第四章“罚则”，明确写出了哪些行为将受到处罚和处罚的方法。
附则性内容是对一些相关问题作出补充说明，如生效日期、解释权限、废止以前制定的与本条例相冲突的规定，以及其他有关问题。
如《营业性演出管理条例》的附则就分三条写明了在条例实施前从事此项活动的单位、个人须在3个月内按条例有关规定补办手续；对民间游散艺人的演出，可参照此条例制定管理办法；以及条例从1997年10月1日起施行等。
四、例文
中华人民共和国契税暂行条例
第一条在中华人民共和国境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人为契税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳契税。
第二条本条例所称转移土地，房屋权属是指下列行为：
（略）
第三条契税税率为3%一5%。
（略）
第四条契税的计税依据：
（略）
第五条契税应纳税额，依照本条例第三条规定的税率和第四条规定的计税依据计算征收。
应纳税额计算公式：
应纳税额一计税依据×税率。
应纳税额以人民币计算。
转移土地、房屋权属以外汇结算的，按照纳税义务发生之日中国人民银行公布的人民币市场汇率中间价折合成人民币计算。
第六条有下列情形之一的，减征或者免征契税：
（略）
第七条经批准减征、免征契税的纳税人改变有关土地、房屋的用途，不再属于本条例第六条规定的减征、免征契税范围的，应当补缴已经减征、免征的税款。
第八条契税的纳税义务发生时间，为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天，或者纳税人取得其他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证的当天。
第九条纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内，向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报，并在契税征收机关核定的期限内缴纳税款。
第十条纳税人办理纳税事宜后，契税征收机关应当向纳税人开具契税完税凭证。
第十一条纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。
纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。
第十二条契税征收机关为土地、房屋所在地的财政机关或者地方税务机关。
具体征收机关由省、自治区、直辖市人民政府确定。
土地管理部门、房产管理部门向契税征收机关提供有关资料，并协助契税征收机关依法征收契税。
第十三条契税的征收管理，依照本条例和有关法律、行政法规的规定执行。
第十四条财政部根据本条例制定细则。
第十五条本条例从1997年10月1日起施行。
1950年4月3日人民政府政务院发布的《契税暂行条例》同时废止。
（注：
该条例于1997年7月7日通过国务院第224号令发布）
第三节规定
规定是用来对某项工作活动作出安排和制订出具体管理措施的公文。
一、特点
规定的主要特点有三个：
（一）适用范围和制订者具有不定性和广泛性
在日常实际工作中，规定是一种用得相当广泛的规章制度类公文。
它不像章程、条例那样有特定的适用范围或特定的制订者，任何党政机关、社会团体、企事业单位，都可以运用规定来对自己管理的工作、活动或所属成员的行为作出规定，所以它同“通知”一样，有着最为广泛的制订者和适用范围。
（二）内容所涉及的工作、事项和制定的措施要求具有现实性和具体性
比起章程、条例来，规定的内容所涉及的事项较小。
条例往往是对一类工作、一类活动作出规范，章程是对某一组织的方方面面进行预设和定位，而“规定”则往往只对某项具体工作或活动作出规定，规范的内容、范围比较集中，如为了完善公安机关监督机制，保障公安机关及警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律，国务院制定了《公安机关督察条例》；为了使督察工作依法开展，公安部通过了《公安机关警务督察队工作规定》。
二者内容范围大小非常明显。
从制订的措施和要求来看，它不如条例那么原则，而是比较具体，但比起下文要讨论的办法、细则来，它又要原则一些，“粗”一些。
它适用于对某些现实的政策性问题或某一方面的活动规范提出具体的执行意见或措施，以便于活动的顺利开展或工作的顺利完成。
（三）内容和时效具有不稳定性和应变性
规定比起章程、条例来，“法”性要稍弱一些，除内容更细小、具体、更针对现实外，它的内容的稳定性、时效的长期性也要弱一些。
尽管它是对某项工作作出规定，但它的制定机关不一定很高，当形势发生变化，或者上头有新政策法规出台，规定就得重新制定以适应新的要求。
此外，由于规定的“法”性弱一些，因而对有关机关、人员的约束力也要差一些，不像条例那样，对违反者制定了明确的处罚措施。
不过在实际工作中，有些规定由于现实所需，经过实践检验、修改完善后，可以发展成为条例，从而增强其权威性和约束力。
二、分类
规定按内容所属范围，可分为工作规定和专职人员规定两大类。
工作规定是对如何开展某项工作、某一活动作出指导、规范或禁止的规定。
它在规定中占多数，如《人事争议处理暂行规定》等。
专职人员规定是对某些专职人员如何开展专职领域内的工作，在工作中有何要求作出规定的规定。
如《拍卖师执业资格制度暂行规定》、《中华人民共和国海关对报关员管理规定》等。
三、格式和写法
规定的结构，一般由标题、正文、生效标识三部分内容组成。
和其他规章制度类公文一样，规定不要写主送机关。
（一）标题
规定的标题用“事由+文种”式。
有的事由用介词“关于”引出，如《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》；有的不用此格式，直接写明主要内容，如《通信工程质量事故处理暂行规定》。
规定还可以根据实际需要在文种前加上“补充”、“暂行”等字样。
（二）正文
规定正文的基本结构形式和其他规章制度类公文相似，即以条款为基本结构单位。
具体地说，规定正文结构主要有三种形式：
第一是条款直贯式。
由于规定内容项目一般不太多，篇幅不太长，所以多采用条款直贯式，把总则性内容写在开头的一条或几条，即制定规定的目的、意义、根据，以及对一些概念术语的解释界定。
最后一条或几条写附则性内容，包括规定的实施时间、实施要求、解释权限，以及宣布取消过去制定的与本规定内容相抵触的规定、办法等。
中间各条，具体写明各项规定。
若一项规定包括多个方面，可在条下设更小的层次来表示，如“第×条”下，可含“一”、“二”、“三”……表示。
这种结构是规定中用得最多的。
第二是章条式。
章条式结构与条例中章条式者无太大不同，二者不同的只在内容上。
这种结构式在规定中的运用要少于条文直贯式，这主要是由于规定的内容一般不太复杂的缘故。
第三是“总分”式。
这一结构形式，章程、条例等内容丰富者一般不用，只适用于规定、办法等文种之内容单纯、篇幅不长者。
它由两部分内容组成。
开头是总说，总说部分的内容即总则性内容，如《关于加强国有企业财务监督若干问题的规定》开头写道，“为了贯彻《国务院批转财政部关于加强国有企业财务监督意见的通知》（国发〔1997〕9号），规范企业财务行为，保障所有者权益，促进企业加强财务管理，现就有关问题规定如下”；分说部分再对具体问题分条列项进行规定。
这种结构方式中，附则性内容一般也放在分说部分的最后。
（三）生效标识
规定的生效标识有三种标注方式。
一是在标题下方以题注形式写明通过时间（有的还加上机构或会议名称）；二是以发文通知发布，通知中已说明生效要素，规定文本中不再提及。
这两种方式一般用于高级机关制发的较正式的、法规性较强的规定。
三是在正文右下方注明发文机关和时间并加盖公章，这种方式多用于基层机关单位制发的对内部工作人员的规定。
四、例文
东羌市松山湖科技产业园若干规定
第一章总则
第一条为促进东莞市松山湖科技产业园的发展，特制定本规定。
第二条东莞市松山湖科技产业园（以下简称产业园）是东莞市人民政府（以下简称市政府）设立的以高新技术产业为主导的、实行高新技术产业开发区优惠政策和管理体制的综合性的经济技术开发区域。
第三条产业园以先进制造业为发展的主要依托，以建立强有力的科技创新支撑体系为主要措施，以推动高新技术产业化和以高新技术提升制造业为主要目标，在产业发展布局上，以电子信息产业为主导，以生物技术相关产业、装备制造业以及服务于高新科技产业的第三产业为主要支柱产业，并以软件、微电子、关键元器件等电子信息产业的上游产业为产业发展的重点和方向。
第四条产业园应以产业、城市建设、社会事业、环境协调发展为原则，为投资者创造良好的投资环境。
第二章管理机构
第五条东莞市松山湖科技产业园建设领导小组，是产业园的决策协调机构，领导小组下设东莞市松山湖科技产业园管理委员会（以下简称管委会），作为市政府的派出机构，行使市一级的管理权限，负责管理产业园的行政事务。
第六条市政府授权产业园管委会行使以下职权：
（略）
第七条管委会应就所审批的事项向相应的市一级职能部门备案，对超山市一级管理权限的，按有关规定办理，由相应的市一级职能部门负责向上级部门申报。
第八条管委会按照“松山湖事情松山湖办”以及精简、统一、高效的原则，设立综合审批、综合服务、综合管理机构，实行“一个章审批”、“一站式服务”，并可根据产业园发展的需耍，经市政府批准后，设立必要的相应市一级职能部门的职能机构或进行机构调整。
第九条根据产业园发展的需要，可由市政府商请国家直管的部门在产业园内设立相应的办事机构。
第十条管委会及市有关部门办理产业园内企业的立项审批等各项手续，应在5个工作日内完成。
第十一条管委会委托东莞市松山湖科技产业园有限公司负责产业园的开发建设及管理。
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