对村级财务管理规范化制度化建设的思考和建议doc.docx

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对村级财务管理规范化制度化建设的思考和建议1

对村级财务管理规范化、制度化建设的思考和建议

胡晓玲

村级财务管理向规范化、制度化发展是农村综合改革过程中的重要课题。

针对以往村级财务管理中存在的不规范现象，很多地方制定了村级财务规范化管理实施方案。

以长沙市宁乡县为例，2006年6月，县人民政府印发了《宁乡县村级财务规范化管理实施方案》，在部分乡镇试行开展钱账“双代管”、会计核算电算化的改革，并于2007年在全县范围内全面启动该项改革。

可以说，六年的改革成绩显著，各村在收支管理、民主理财、债权债务清理等方面取得了长足进步，赢得了人民群众的广泛赞誉。

基层一线的稳定与发展为宁乡县经济的腾飞提供了强有力的保障。

然而，村级财务管理规范化、制度化建设的道路任重而道远，不断地总结提升比肯定成绩本身更为重要。

本文试图通过工作实践中的一些思考，对发现的问题提出可行性较强的一些建议。

一、村级财务管理存在的一些问题

一是报账不及时。

一般来说，乡镇会计核算服务中心要求各村于每季度第一个月的前十个工作日内报账，但实际上能按时报账的只有40%左右，由此产生的后果相当严重，第一，会计核算服务中心的工作陷于被动，既不能在规定时间内完成财务核算，更谈不上有效地对村集体经济组织的经济活动进行监督；第二，村级财务不能在规定的时间内对村民公开，民主监督的效果大打折扣；第三，对报账不及时的无力约束会滋生潜在的挪用公款行为。

二是挪用公款现象仍然存在。

随着国家系列强农惠农政策的实施、村集体经济的快速发展，由村一级经手的资金不断增多，以某村为例，该村约2400人，以烟叶为支柱产业，其2011年发生的支出金额达到136万元。

在一些村，如果村干部法律意识薄弱、腐败预防机制失效，大量资金的支付极易导致部分村干部

的挪用公款现象，引发村民的极大义愤，对村内的发展、稳定极为不利。

三是报账凭据不规范。

表现为凭证要素不全、非报销凭证过多。

如经手人、事由、证明人等信息不全，以及许多由商家用规则不一的非正式发票手写、字迹模糊的情况。

凭证要素不全很可能滋生私账公报的行为，而不规范的报销凭证既不便于装订，也影响会计资料的长期保管。

四是部分行政村招待费用偏高。

在抽查的村中，有几个村的一年招待费用达到6万元以上，以招待用餐为例，按每餐300元的标准，等于一年中有200天都有招待活动。

显然，这是滥用公款的行为，必须严格控制。

五是财务公开不及时、不清晰。

财务公开是村务公开中的重点。

只有让村民了解“家底”，村民才能更好的行使监督权。

但事实上，除了应付行政检查，能主动、及时将财务公开的村基本上没有，这与报账不及时密切相关，也与村负责人对财务公开不重视或害怕因财务引起村民不满的心态有关。

仔细分析以上的几点问题，归纳来看，主要是由于两个因素所导致：

一是村干部和乡干部本身对于村级财务管理中部分概念的认识模糊；二是制度化建设欠缺，已有制度并没有形成制约、约束力不足。

二、村级财务管理的若干建议

一是要准确把握村民自治和乡镇参与财务管理之间的关系。

必须明确，村级财务规范化管理是在充分尊重村集体作为农村经济组织的主体作用，坚持村集体对村级财务的所有权、使用权、审批权、监督权以及收益分配权等“五权”不变的前提下，实行由村民委员会书面委托乡镇会计核算服务中心，对其经济业务进行核算和管理；是在考虑到村会计人员业务水平不高、年龄老化现象严重等情况下的选择；乡镇会计核算服务中心行使的是“服务”和“监督”两项职能；是为了帮助村集体经济组织更好的理好财、用好财，实质上是为了更好的实现“村民自治”。

因而，广大乡镇干部，特别是村干部应正确把握两者之间的关系，只有达成

共识，方能更好的促进村级财务走上规范发展道路。

二是要加强制度建设，强化制度约束力和执行力。

制度化建设在于各项规定清晰明了，互相约束，执行性强。

在以往制度基础上，具体可操作如下：

第一，进一步规范审批程序，严格控制非生产性开支。

支出可以分为非生产性支出、生产性支出，非生产性开支是控制的重点。

以宁乡县喻家坳乡为例，该乡实行联合会签制度，即集中时间和地点，由村党总支书记和村主任联合签字审批。

审批权限分三个层次：

村党总支书记和村主任审批、村支两委集体审批、村民代表会议审批。

500元以下的由村财务审批人审批；500元至5000元以下的由村支两委集体审批；5000元以上的由村民代表会议审批。

第二，在乡会计核算服务中心公开张贴各村报账、财务公开进度表。

通过引入竞争的方式督促各村及时报账、及时公开财务信息。

并制定标准，如对超过规定期限十日报账的村，直接停付该村集体资金账户上的资金。

第三，细化村级财务管理考核条例，提高村级财务管理在乡镇对村考核中的比例。

可仿乡镇财政精细化管理操作模式，对村级财务实行精细化管理，将报账是否及时、财务是否公开、非生产性开支是否过高等等全部纳入考核范围，并将村级财务管理是否规范化放到和社会治安等同等重要的比例进行考核。

第四，进一步标准化报销凭证，增加凭证的有效要素。

所有财务开支必须凭真实、合法、有效的原始凭证，由经手人签字并注明用途，证明人签字证明，由民主理财小组审核并加盖民主理财小组审核专用章，审批人签字同意后方可报销。

对于报销凭证遵循的原则是，凡能开具正式发票的，必须凭正式发票报销；对临时用工工资，统一开具领条，以记载的用工记录为附件；对村内的小额采购，统一设计采购报销单，由采购人填写，以商店开具的收款凭证作为附件。

第五，增设招待费季度报表，报乡镇纪委存档。

所有招待开支必须注明招待事由，每半年度由村上进行汇总，会计核算服务中心核对，核对无误后上交乡镇纪委。

对招待费开支过大或发现有私账公报等行为者，进行约谈，并采取相应处

罚措施。

第五，进一步规范监督机制，强化民主监督管理意识。

对在预算中增加年度招待费额度、举办庆典活动、增加办公经费额度、对外捐赠等几项支出的，要求召开村民代表大会充分讨论，讨论通过后并报乡镇纪委审核同意后方可列支。

一般情况下村干部不得外出学习考察，确因产业发展、新农村建设等实际需要需外出考察的，需前往乡镇纪委办理报批手续，并凭纪委批件等报销相关费用。

同时，理财小组对财务清理由一年一次改为半年一次。

通过将工作量进行合理安排，使理财小组能更有效地关注、监督财务动态。

第六，将村报账员对会计核算中心工作人员的评分作为其年终考核的重要参考标准。

为确保会计核算服务中心工作人员认真履行“服务”和“监督”的职能，乡镇进行年终干职工考核时，应科学分配服务和监督的考核权重，制定双方认可的打分表，充分吸纳村报账员对工作人员的意见，以互动促进村级财务的更好发展。

三是乡镇、村级领导要高度重视村级财务规范化管理。

乡镇领导应将村级财务作为各村稳定的重要因素来看待，重视村级财务管理中的制度建设，积极听取村级财务管理的阶段性工作汇报，及时发现问题。

乡镇纪委应将村级财务作为农村廉洁建设的重要方向，充分行使职能。

村党总支、村委会应及时了解、跟进本村财务状况，不做外行人，只有深刻了解本村财务，才能带领全村人民理好财、用好财。

四是增加财务培训，配齐配强村财队伍班子。

应定期组织会计核算服务中心工作人员、村报账员等学习最新会计制度、召开经验交流会等，着重灌输会计思想、财经法规，提高其业务水平和职业道德。

乡镇会计核算服务中心至少要配备总会计1名，助理会计1-2名；各村配备专职报账员，该报账员不再兼任村内其他职务。

同时，建议逐步推广报账员持会计从业资格证上岗制度。

此外，增加专项应付款银行账户也是值得尝试的。

凡属于专项应付款的款项，

一律打入专项应付款银行账户，通过“专项应付款”科目进行核算，该账户期末无余额。

（二）规范执法行为是公平和正义价值的具体体现。

法律是统治阶级意志的体现，但是统治阶级永远不可能臆断生造法律，需要充分考虑并顺应社会的普遍价值取向。

作为社会公意的公平、正义等价值理念无不反映在国家制定的每一部法律当中。

所以，正确地实施法律的过程，也是彰显公平、正义等法律价值的过程。

因而，从法的实施角度看，检察机关规范地开展执法活动具有维护社会公平正义的本体价值，预防和纠正检察机关不规范的执法行为则分别具有维护社会公平正义的源头性价值和救济性价值。

可见，不论从哪个环节和层面考察，规范执法行为都是公平正义价值的具体体现。

（三）检察机关规范执法行为对于推进司法机关改进执法具有特别深远的意义。

检察机关的法律监督地位，决定检察机关不仅仅是执法机关，而且还是执法的监督机关。

社会上出现的不公正现象可以通过司法渠道救济，司法中出现的不公正现象可以通过检察机关的法律监督渠道救济，但是倘若检察机关执法不公，社会公正就失去了最后的保障手段。

人民检察院所担负的法律的监督的使命，决定了检察机关保障社会公正的底线地位，也决定了检察机关应当更加严谨精细地计算法律规范的射程范围，按照法定程序开展办案行为，依照法律规定裁量案件，为它的监督对象作出司法法治表率。

（四）基层检察机关规范执法行为对于推动公民诚信守法具有示范作用。

检察系统80的案件在基层检察机关，决定了基层检察机关是检察系统直接面向群众和最广泛接触群众的基础力量。

可以说，基层检察机关的举止决定检察系统的在群众中的整体形象。

检察机关在实施实体法的过程中要遵守程序法，广义地讲，检察执法行为也就是守法的过程和表现。

检察机关在具体执法行为中的守法表现，必然会直接、感性地影响案件当事人的守法意识。

因此，基层检察机关规范的执法行为，必定会为它的裁量对象作出守法表率。

二，基层检察机关规范执法行为的迫切性和必要性

法律是人实施的，而人是多种多样的。

法律实施的规范性要求就显得更为必要。

多年来，检察机关通过不断的学习整顿，执法作风有明显改进，执法行为得到明显的规范。

但是，不规范现象还大量存在，尤其是在一些基层院表现得颇为突出。

贾春旺检察长在全国检察机关“规范执法行为，促进执法公正”专项整改电视电话会议上指出，检察机关有四个执法不规范的重点问题需要整改：

一是徇私枉法、权钱交易；二是执法不文明、违法违规办案；三是执法不作为；四是不能依法独立行使检察权。

贾检的讲话一语中的，符合客观现状。

他所提及的问题在不少基层检察院不同程度地存在,有的问题尤为严重。

一些基层检察院滥用权力弹性空间，当为不为，不当为而为之，执法随意；重实体，轻程序，重打击，轻人权，显现超法规执法苗头。

一些基层检察人员将检察权异化为利己工具,办人情案，关系案，金钱案，以案谋私，以权谋私。

更值得关注的是,在某些基层检察院开始出现由显性违规向隐性违规发展的新趋势和新动向。

比如，在无实体性必要的情况下退回补充侦查,延长侦查羁押或审查起诉期限，打着相互配合幌子，与侦查机关和审判机关互“借”办案时间和羁押时间；在侦查过程中,为了突破口供频繁地变换羁押地点。

诸如此类的隐性羁押和隐性体罚当事人等违规现象，以其合法的形式掩盖违规的本质，具有更大的欺骗性和危害性。

基层检察机关执法不规范的问题，是检察工作和检察队伍建设中的面临的

突出性问题，如果任其发展，将会削弱检察机关法律监督职能，损害检察机形象，阻碍检察事业的发展。

当前，检察机关面临新时期提高法律监督能力，为构建社会主义和谐社会提供公平正义的法治环境的艰巨使命，如果自身执法中存在的基础性问题不能有效解决，将难以迈开新时期科学发展的新起步。

因此，规范执法行为是整个检察系统，尤其是基层检察院的当务之急。

三，基层检察机关规范执法行为的应然性思考和实践

（一）矫治不规范的行为。

首先，要认真查找执法不规范之处。

要仔细地对照法律规定，查找检察执法活动中存在的违反程序法和实体法的行为。

既要发动干警查找，也要从人民群众的不满意中查找，既要查找本单位本部门的问题，也要查找干警个人的问题，既要查找曾经发生过的问题，又要查找可能会发生问题的隐患，既要从检察业务的各个环节全面查找，又要突出重点，从职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察和控告申诉检察查找，特别是高检院确定“四个方面”问题。

其次要有针对性地采取整改措施。

对查找出来的问题，要深刻反思原因，总结教训，边查边改，要制定整改的计划和方案，明确整改的责任人，要突出整改人民群众最关心、反映最强烈的问题，让人民群众看到专项活动的实效。

在这次专项整改活动中，我院结合保持共产党员先进性教育活动和上级院统一部署的以创规范、创优质、创和谐为主要内容的“一案三创”活动，广泛查找自身存在的问题。

我院党委委员分头走访县委、人大、政府、政协、乡镇、企业，与有关部门工作人员、人民监督员和广大人民群众面对面地接触，在社会各界征求意见查找问题；广泛发动各科室和各位干警查找本院、本科室、个人在执法中存在的执法不规范行为；特别关注与检察工作有关的涉法上访案件，从中查找工作中的不足。

在找准问题的前提下，有计划有步骤地进行加以矫治，切实做到了开门纳谏，开门整改。

（二）建立检察业务规范运行的长效机制。

规范执法行为应当分两个层次来认识和把握，一是行为本体，二是规范方式，换言之，不但执法行为要规范，而且实现执法行为规范化的方式要规范。

实现第一个层次的规范不排除以人言为载体的即时命令的作用，而实现第二个层次规范则必须依赖制度的的规制功能。

任何事务的运行，都离不开制度的安排，因为人治总难免存在随意性。

检察业务概不例外，只有程序的预设，才能保持检察业务运行的一贯性和连续性，克服检察权力行使中的随意性，才能实现深层次的规范，解决深层次问题。

沿着这一逻辑性基点出发，可以很容易地探究到规范执法行为的第一要义，即建立检察业务规范运行的长效机制。

以下几项机制是保障执法行为规范运行所必需建立和完善的：

（1）办案流程的明细程序。

建立和完善办案流程的明细程序，可以使不具体的法律规定通过制度具体化、明细化，将法律的模糊空间压缩到最小的程度。

近年来，我院按照高检院和省、市院办案规范化的要求，对公诉、侦查监督、侦查、控申、监所、民行检察等各项业务的操作流程予以明细化，对案件的受理、初查、立案、结案，传唤、讯问、取证、扣押、冻结、强制措施，阅卷、提审、复核、文书制作、送达，案件的请示、研究、审批等步骤和时间均做出了明确的规定。

（2）案件质量保障机制。

规范执法与案件质量具有辩证统一的关系。

案件质量蕴含着公平正义价值要素，一个优质的案件必然彰显社会公平正义。

规范执法是案件质量保障手段和表现形式，案件质量是规范执法的应有内容和积极追求。

基层检察机关应当以规范为载体，努力完善案件质量保障机制，提高执法水平和办案质量。

就我们的探索来讲，一是建立合格案件质量标准评价机制，将办案质量以具体的指标量化，引导办案人员追求案件质量的最佳化。

二、推行办案风险评估机制，认真总结了刑事检察实践中案件质量问题的前兆性特征，梳理出可能影响批捕起诉案件质量，造成质量问题的隐患苗头，科学地设计应对措施，将质量隐患消除到最低点。

这些措施，有效地保障了高办案数情况下的案件质量，创造了案件数量大幅度提高下的“零错案零事故”的好纪录。

（3）执法责任的落实和追究机制。

检察机关执法责任制就是检察机关各部门和个人在各自执法范围内要做好份内工作，否则就应当承担过失并受到责任追究的有关制度。

实行执法责任制是保障检察权力运行规范、有序的重要手段。

基层检察院应当按照执法责任制的内涵要求，建立执法责任公示制、执法检查制、案件评查和典型案例评析制、办案回访制、执法评议制、岗位回避制、执法情况报告制、错案责任追究和执法过错追偿等制度。

为了全面落实执法责任制，我院从二00四年开始，实行二级考核机制，改变以往只对将责任分解到科室单一做法，对科室和个人均确定任务、明确责任，实行科室和个人二级考核制度，以岗位定责任，以人员定岗位。

将执法的权限、责任、工作标准、义务分别落实到各个岗位，具体到个人，明晰科室和个人的责、权、利。

（三）强化对检察工作的内部制约和外部监督。

任何权力都需要监督，否则，将会产生不利的后果，一则权力在失去监督的状态下容易被滥用，二则权力的行使再公正，若缺乏足够的监督和透明度，也会引起猜疑。

加强对检察权力的监督，可以从两个方面来考虑，拓展内外两个方向的监督空间，即充分挖掘内部纵向位阶关系中的领导管理和横向平行关系中的各业务环节的相互制约的潜力，从而自成网络型监督体系。

内部监督体系包括检委会、检察长、分管副检察长、科长对案件的把关，上级检察机关对下级机关的领导协调，本院纪检部门对办案过程遵守纪律状况的检查，公诉、侦查监督、监所检察与侦查等部门之间的以业务为纽带的互相制约。

外部监督体系包括党委的领导、人大的权力监督、政协的民主监督、人民监督员的依法监督和社会各界人民群众的社会监督。