建国以来中地关系研究.docx

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建国以来中地关系研究

本科毕业论文（设计）

论文（设计）题目：

建国以来中地关系研究

学院：

法学院

专业：

政治学与行政学

班级：

政治学091

学号：

0903010163

学生姓名：

周慧

指导教师：

彭卫战

2013年5月28日

贵州大学本科毕业论文（设计）

诚信责任书

本人郑重声明：

本人所呈交的毕业论文（设计），是在导师的指导下独立进行研究所完成。

毕业论文（设计）中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。

特此声明。

论文（设计）作者签名：

日期：

建国以来中地关系研究

摘要

中央与地方关系一直是政治学研究的重要课题之一，在世界上任何国家都把中央与地方关系当成是一个非常核心的问题而备受关注，因此，如何正确的处理中央与地方关系，直接关系到一个国家的政治稳定和整个社会的良性运行。

现阶段我国正处于政治、经济、文化的转型时期，更应该正确的看待和处理两者的关系。

而正式基于这一特殊时期，中央与地方关系研究再次成为炙手可热的问题。

本文通过对建国以来中央与地方关系的几个变化阶段的描述，来试着剖析中央与地方关系变化中所存在的问题，并提供一些解决思路。

关键词：

中央与地方关系问题解决思路

Researchingabouttherelationshipofthecentralcommittee

andlocalgovernment

Abstract

Therelationshipofthecentralcommitteeandlocalgovernmentisoneoftheimportanttopicsinthestudyofpolitics,andithasbeenreceivedmuchconcernbyallthecountriesintheworldforitisthekeyoftheissue.Andhowtodealwiththerelationshipbetweenthemhasacloseonthepoliticalstabilityandtheoperationofsocietyforanation.weneedtocopewiththerelationshipcarefullybetweenthembecauseournationisinatransitionperiodofpolitics,economy,andculture.Thisthesisdealswiththerelationshipbetweencentralcommitteeandlocalgovernmentsinceournationwasestablishedthroughthedescriptionofrelationbetweentheminseveraldifferentstagesandprovidessomesolutionstothecontradictionofthem.

Keywords:

centralcommitteeandlocalgovernmentrelationshipissuesolution

目录

摘要················································································································I

关键词·············································································································I

Abstract········································································································II

引言················································································································1

一、中央与地方关系的界定··················································································2

二、建国以来中央与地方关系的几个变化阶段·······················································3

（一）1949年—1956年，中央高度集权时期·····················································3

（二）1956年—1978年，由过度放权到收权时期···············································4

（三）1978年以来，扩大地方自主权时期··························································5

三、中央与地方关系在改革过程中凸显出来的问题·················································7

（一）中央的宏观调控能力在减弱·····································································7

（二）地方保护主义盛行··················································································7

（三）某些地方从狭隘利益出发，与中央政府讨价还价·······································7

（四）中央与地方在事权和财权上划分模糊······················································8

四、解决建国以来中央与地方关系矛盾的基本思路·················································9

（一）提高中央政府的宏观调控能力································································9

（二）从宪法和法律的角度来规范事权····························································9

（三）以科学合理的方式来划分财政权限·························································9

（四）健全和完善权力的监督和制约·······························································10

结语···············································································································11

参考文献········································································································12

致谢···············································································································13

引言

建国以来中央与地方关系研究历来都备受诸多学者的青睐，他们也深刻的了解到正确处理两者关系不仅有利于维护中央权威，也有利于社会稳定。

因此，建国以来，为适应经济社会的发展需要，我国对中央与地方的关系进行了多次调整，由建国初期的高度集权，到20世纪50年代末70年代初的放权后又收权，再到改革开放后的扩大地方自主权，中央与地方关系的调整在不同阶段都呈现出不同的特点。

当今我国正处于转型时期，更应该规范好中央与地方关系，实现纵向分权和横向分权、经济放权与政治放权的有机结合，逐步实现中央政府与地方政府平等放权，从而实现中央与地方关系的良性互动，为构建社会主义和谐社会和美丽中国奠定强有力的政治基础。

一、中央与地方关系的界定

我通过阅读诸多学者的文献，得知他们对中地关系的大概定义，有一个共性，他们认为所谓的中央与地方关系就是指中央政权机关与地方政权机关之间的相互影响、相互作用、相互联系的关系。

而事实上，中央与地方关系的内容十分广泛。

从本质上看，中央与地方关系是国家内部以物质利益为基础，以权力划分为中心的整体与部分的经济与政治关系，其核心是中央与地方的权力结构的设置及相应的权责划分的问题。

那么，中央、地方各自的定义又是什么呢？

“所谓‘中央’是指国家政权依法对全国范围管理的领导机构，在我国包括中央党组织和中央国家权力机关。

所谓‘地方’是指除中央以外的各级政权机关的总称，在我国它包括各级地方党组织和地方权力国家机关。

”①

由于我国公共事务主要由国家行政机关来管理，中央政府是国家利益和国家权力的代表者，而地方政府既是中央政府在地方的代表者又是地方利益和地方权力的代表者。

所以，在我国中央与地方关系就表现为中央政府与地方政府的关系。

综上所述，国家利益、国家权力与地方利益、地方权力的关系就是中央与地方关系的实质。

二、建国以来中央与地方关系的几个变化阶段

新中国成立以来，为适应不同时期的政治和经济的发展，中央政府就非常重视中央与地方的关系，并前后进行了多次调整。

但从总体上来说，其并未从根本上改变中央的高度集权模式，虽说是调整了但缺乏相对的稳定性与规范性，要么过于集权，要么过于分权，大体上建国以来两者关系的调整基本上没有逃脱这样一个循环怪圈：

“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”。

因此，要想从根本上解决中央与地方关系所处的困境，就必须对建国以来中央与地方关系的几个变化阶段有一个清楚的认识。

两者关系的调整大致可分为以下阶段：

（一）1949年—1956年，中央高度集权时期

按照《中国人民政治协商会议》和《共同纲领》的相关规定，1949年10月前后，中央各部和其他权力机关逐渐成立，并先后组建了地方各级人民政府。

《共同纲领》明确提出“各下级人民政府均由上级人民政府加以委任并服从上级人民政府，全国各地方人民政府均要服从中央人民政府。

”②这一规定是建国以来中央与地方各自权限的第一次划分。

不久，为了加强集中统一管理，全国被划分为六个行政大区，并在大区下设置省、自治区、直辖市政府，并规定中央直接管辖六个行政大区，大区直接领导省级地方政府。

因此，中央要想领导地方政府必须经过大区一级。

然而过了不久，中央为了加强对地方政府的管理和领导撤销了大区机构，实现了中央政府直接面向各省、自治区、直辖市政府的监管，并通过采取减少省级行政单位的数量和调整省级和省级以下的行政单位的方法，使得省级机构组织的进一步的强化，加强了中央政府对地方政府的领导。

从1953年第一个五年计划开始，中央对重点建设实行统一管理，也可以充分说明中央的高度集权模式在逐步建立。

尤其是1954年颁布了新中国第一部宪法和地方组织法。

至此，我国单一体制下的中央政府高度集权的政治管理体制和政权体系的基本格局初步形成。

与此同时，政务院颁布的《关于统一国家财政经济工作的决定》首次对中央与地方的经济管理权限进行了划分，将全国的财政、经济、金融、行政管理权全部集中到中央政府的手中，并在地方政府设立了与中央政府相对应的经济管理机构来加强对地方财权的管辖。

（二）1956年—1978年，由过度放权到收权时期

随着经济的不断发展，高度集中的计划经济体制已经不适应经济发展要求，并很快暴露出“集中过多，统得过死”的弊端。

这个弊端不断地打击着地方的积极性，并在一定程度上阻碍了社会生产力的发展和社会的进步。

因此，为扭转这个局面，中央在1956年4月《论十大关系》中指出“中央与地方关系存在着矛盾，解决这一矛盾，就目前来看，应当在巩固中央的统一领导的前提条件下，扩大一点地方的权力，得地方更多的独立权，让地方办更多的事情。

这样对于我们建设社会主义国家比较有利。

”③同时在该报告中还强调“要提倡同地方商量办事的作风。

并明确指出，凡是与地方有关的事情都要先同地方商量，商量好了再下命令。

”④这个报告使得中央与地方的权限开始逐渐发生变化。

1956年9月，为改革过分集中的经济体制，周恩来提出了七条放权的原则，按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，改进了国家行政管理体制。

1957年9月，中共中央通过了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进财政体制和划分中央与地方财政管理权限的规定（草案）》和《关于改进商业管理体制的规定（草案）》等文件，正式规定了下放权力的原则、措施和步骤，对高度集中的经济管理体制做了适度的调整。

1958年“大跃进”方案出台，中央开始大规模的放权，包含将企业管理权、计划权、基础建设投资权、物资分配权等权力大幅度下放地方。

然而，由于当时受“左”倾思想的影响，权力下放得过急、过快、过多，这使得中央实行的分权化改革走向了极端，并由此导致我国的经济秩序出现混乱。

为了改变过度放权导致的严重混乱，从1961年1月起，中央批转财政部《关于改进财政体制，加强财政管理的报告》，该报告充分显示了中央想重新收回下放到地方的各项权力。

同年1月20日，中央决定调整经济管理体制，除了重申财权集中外，还强调中央要收回重要物资的管理权和分配权，货币发行权归中央；随后，中央出台了《关于调整管理体制的若干暂行规定》，该规定提出“1958年以来，各省和中央各部下放给专区、县、公社和企业的财权、事权、人权等权利，放得不适当，一律收回。

”⑤中央经过以上调整，经济和社会混乱的局面得以逐步扭转。

在1970年初召开的全国计划工作会议中，中央又提出要扩大地方的管理权限，主要内容包括将大批中央直属企业下放给地方管理，扩大地方财权等等。

与此同时中央政府机构进行大规模的撤并，以及对人员进行裁减。

尽管采取的这些措施加大了地方的权力自主性，调动了地方的积极性，但是随着权力的不断下放，造成了地区间分割，管理上混乱，地方保护主义盛行的乱象。

1975年，邓小平主持中央工作后，开始进行了各方面的整顿，其首要整顿的核心就是要加强中央权力的集中化。

20世纪70年代末，中央又进一步加强了对铁路、民航、邮电等重要部门的统一管理，把重点企业收归中央管理，并收回了部分财政、税收、物资管理权。

总而言之，中央与地方关系在1956年—1978年经历了“集权—放权—又集权”的循环，这表明中央的放权和收权的制度只是权宜之策，缺乏稳定性和规范性。

由此从中央的放权和收权可判断出中央高度集权的政治、经济管理体制并没有改变，地方仍缺乏自主性和独立性。

因此，中央与地方关系没有发生实质性的变化。

（三）1978年以来，扩大地方自主权时期

党的十一届三中全会以后，随着我国改革开放的不断深入，中央的高度集权有所改变，这体现在以下两个方面：

一方面，中央政府需要统一制定各种政策，维护宏观经济的稳定发展；另一方面，中央政府需要发挥地方的积极性，因地制宜的制定地方发展规划，提高地方的经济效益和行政效率。

因而，只有适度地向地方分权，保障地方政府享有法定自主权，才能充分发挥地方的积极性和创新精神。

于是，中央对地方下放了部分经济权力和政治权力，致使中央与地方关系发生了较大的变革。

其主要表现在以下几个方面：

1.在财权上，开始推行的“划分收支、分级包干”财政管理体制将收支进行了分类分成。

为了调动地方积极性，同时也为了让地方分担中央的财政困难，在1980年2月开始推行的“划分收支、分级包干”财政管理体制将收支进行了分类分成；而后在1985年和1988年都对财权进行了调整，但对于财权改革具有重要意义的却是在1994年才开始的，即正式实行“分税制”，它明确划分了中央税收和地方税收的界限。

中央对地方的财政转移支付的数额以1993年为基期核定，并确立了新的预算编制和资金调度规则等内容。

至此，分税制的实行初步理顺了中央与地方的财政分配关系，建立了规范的财政运行机制，并在扩大地方财权的同时，还扩大了地方政府在经济管理上的事权，主要包括：

固定资产投资项目和经济建设计划的审批权、外资审批权、物价管理权、物资分配权等。

2.在事权方面，转变政府职能，下放企业自主权。

改革开放前，我国中央政府通过行政手段对社会和经济进行了直接控制，国家权力超越政治领域，进入并控制经济领域和社会生活的各个领域。

在经济领域实行强制命令，自上而下的行政指派代替了市场规律这只“看不见的手”，其造成的结果是打击、抑制了地方的自主性和积极性。

改革开放以后，中央与地方在事权方面进行了六次改革，第一次改革在1982年，改革内容包括规定领导任期、裁并工作部、精干领导班子、安排好老干部等几个方面；第二次是在1988年，改革的重点是转变政府职能；第三次在1993年，重点是加强宏观调控和强化监督部门的职责履行，强化社会管理职能部门；第四次调整是在1998年，这次调整使得事权内容发生了很大的变化；之后的调整分别在2003年和2008年，这次对事权进行的调整是比较大的。

通过这些调整使我们认识到中央政府开始注意到市场经济的通行规则，必须合理分类公共事务，重新调整政府纵向权力职能结构，创新政府与社会的关系，把政府职能转移到宏观调控和社会管理、公共服务上来。

而对于企业的放权，主要体现在1979年推行的企业利润留成、1983—1984年推行的“利改税”、1987年推行的企业“承包制”以及90年代以来开始推行的“股份制”改革和现代企业制度等。

3.扩大地方政府的立法权。

1982年宪法与地方人大及政府组织法，分别以列举的方式，划定了中央与地方的职权范围，改革了一级立法体制，确立了两级立法体制，扩大了省级国家权力机关的立法权。

2000年3月，全国人大又制定并通过了具有划时代意义的《立法权》，这对中央与地方的法律权限划分做了相对明确的规范，初步理清了中央与地方在各自立法上的分歧。

毫无疑问，改革开放以后，我国克服了中央高度集权的弊端，以财税体制改革和政府事权的改革为重点的改革呈现出“财权逐渐上移，事权层层下放”的趋势。

中央对地方下放了许多管理权力，地方获得了较大的自主权，这对于发挥地方创造力和调动积极性，促进社会经济的发展起到了不可磨灭的作用。

因此，就这一阶段而言，中央与地方关系得到了实质性的改革。

然而，虽然这些改革对中地关系的调整产收到了实质性的效果，但不可否认的是，中央与地方关系仍然存在诸多不和谐的因素。

三、中央与地方关系在改革过程中突显出来的问题

（一）中央的宏观调控能力在减弱。

改革开放以后，我国实行市场经济体制，中央政府的计划手段相对减弱。

首先是中央直接掌握的物质分配权有了改变，并开始下放给地方政府，或交给企业和市场；其次，中央的财政收入占全国财政收入的比重也成逐年下降趋势。

再次，由于金融调控手段和机制尚未健全，中央政府直接掌握的资源难以左右市场的发展，中央可利用的经济杠杆手段比较薄弱，由此导致中央的宏观调控对市场的作用不是很大。

而这些都与中央政府权力的下放有直接或者间接的联系。

对于地方而言，由于地方在获得一部分权力之后，常常出现了不顾全大局，只关注局部利益，有时甚至不惜牺牲整体利益以保护本地方的利益，完全忽视了“全国一盘棋”的发展理念。

因此，从这些改革中可知中央的宏观调控能力在不断减弱，其权威也在被地方的不断挑衅中被削弱。

（二）地方保护主义盛行

所谓地方保护主义，简单的说是指政府的地方机构及其成员，以违背中央政府的政策的方式去滥用手中的权力以维护或者扩大地方局部利益的行为取向。

在中央与地方关系的改革中，一些地方政府奉行地方保护主义，这是中央与地方关系正常化过程中的巨大障碍，也是危及中央权威的重要因素。

地方保护主义主要表现方式为建立贸易壁垒，地方政府往往动用当地的公安、交通管理、工商行政、税收等措施来封锁本地资源，并采取强制的措施禁止外地商品“入侵”本地市场，这些做法不仅造成了社会资源的严重浪费，而且也阻碍了全国统一大市场的形成。

（三）某些地方从本地狭隘利益出发，与中央政府讨价还价。

在实行财政包干制时期，中央对地方实行财政收入总量包干，并划定承包基数和上缴额度，这就成为了一些地方政府经常向中央政府的讨价还价的筹码。

他们尽量压低包干基数，少上缴地方收入，却时常向中央索取更多中央资金、项目和物资。

在“实行分税制以后，对地方政府而言，能否获得更多的资源和优惠政策，仍取决于其在中央部门的政治影响力乃至人事关系等，也取决于地方政府与中央政府讨价还价的结果。

”⑥因此，中央政府不得不面对地方政府一次次的讨价还价，从而严重影响了中央在地方的威信。

（四）中央与地方在事权和财权上划分模糊。

在“分税制”改革和中央政府转变职能之后，尽管中央与地方在财权和事权方面都有了规定，但仍然存在许多问题。

1.在财权方面，财政过于集中在中央政府手中，这导致了地方没有正常的融资渠道，给地方政府带来了地巨额的财政负担。

一方面，在财政税收上有些规定过于模糊，这体现在具体执行的过程中，常常出现“代征税、不征税”的局面，使得中央与地方在征税问题上出现矛盾。

另一方面，双方在财政支出方面也存在着诸多矛盾，例如，有些本来属于中央政府事务的支出却由地方财政加以承担，而一些本来属于地方事务的支出却由中央财政加以负担，使得双方财政支出陷入混乱局面。

2.在事权方面，现阶段对事权的划分存在一定程度的“内外不清”的问题。

政府与市场的界限尚不明确，经常出现政府越位和错位的现象，中央政府与地方政府的事权配置不合理，存在着“内外不明”问题；中央政府在对待事权上奉行“层层下移”的方针，这就造成了中央政府与地方政府长期错位，地方政府与地方政府错位。

例如一些问题弄不清楚该由中央来办还是归地方来办，或者归哪个地方政府来办的问题。

因此，中央与地方在事权上长期存在“错位、越位、缺位、”的现象。

而这些问题的出现，一方面不利于地方政府积极性的发挥，另一方面，使得中央政府和地方政府行政效率处于低迷状态。

综上所述，中央与地方关系的诸多不和谐因素都是在中央与地方关系的不断调整中出现的，这些不和谐因素对于政治、经济、社会等领域都有着不同程度的消极作用，甚至可能导致建国以来的取得的成果付之东流。

尤其是我国正处于政治、经济、文化的转型时期，更应该采取必要的方法来解决这些矛盾。

四、解决建国以来中央与地方关系矛盾的基本思路

（一）提高中央政府的宏观调控能力

中央政府应通过经济手段、法律手段、制度手段、道德约束等几个方面作用来加强中央政府的宏观调控的权威性，并对地方政府建立刚性的的约束机制，形成统一畅通的上下一致的宏观调控体系，使得中央政府的宏观调控和地方政府的中、微观调控在目标和利益上达成共识，地方政府应把本地区的经济发展与全国的整体利益相一致，并树立全国一盘棋的观念，努力维护中央政府宏观调控的权威性。

与此同时，中央政府在强化宏观调控过程中，也应切实尊重地方政府的权益，适时适度的保护地方的利益，并给予地方必