度青岛市市南区养老服务专项资金支出.docx
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度青岛市市南区养老服务专项资金支出
2018年度青岛市市南区养老服务专项资金支出
项目绩效评价报告
（社会养老场所建设运营经费）
一、项目基本情况
（一）项目立项
当前我国正处于老龄化快速发展期，且在未富先老和社会保障体系不完善的情况下呈加速化、高龄化发展态势，老年人口、高龄人口的快速增长，对养老服务产生了巨大需求。
青岛市为积极落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）及《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（鲁政发〔2014〕11号）文件要求，不断满足青岛市持续增长的养老服务需求，青岛市人民政府、青岛市市南区人民政府分别于2016年12月6日、2017年12月28日出台了《青岛市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发〔2016〕36号）、《青岛市市南区人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青南政发〔2017〕62号），提出了“发展社区居民养老服务”、“深化居家养老服务，大力发展具备机构养老、日间照料和居家养老服务功能的社区小型养老机构”等主要任务。
为保障老年人权益，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展，青岛市市南区2018年度设立养老服务专项资金2073万元，用于“六送”居家养老服务和社会养老场所建设运营。
（二）项目预算及主要工作内容
此次评价对象为2018年度青岛市市南区社会养老场所建设运营经费939万元，其中市级财政资金739万元，市南区财政资金200万元。
具体分配情况如下表：
表1：
2018年度社会养老场所建设运营项目资金使用情况表
序号
拨付机构
子项目名称
依据文件
资金主要用途
1
养老机构
养老机构运营补助
《青岛市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发〔2016〕36号）
养老机构收住本市户籍老年人的，给予运营补贴。
其中，收住自理老人的，补贴标准为每人每月220元，收住失能半失能老人（含失智老人）的，补贴标准为每人每月350元。
困难老人入住养老机构补助
《青岛市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发〔2016〕36号）
养老机构收住本市户籍城市“三无”老年人、低保老年人，收费不高于当地最低生活保障标准的，区（市）政府按照当地普惠性养老机构平均收费标准的80%给予补助。
困难老人入住养老机构补助经费标准为1400元（自理）、1800元（半自理、不能自理）/年/人。
雇主责任险
《青岛市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发〔2016〕36号）
财政部门对养老机构（含敬老院）签署劳动合同（或雇佣合同）的护理服务人员按照每人每年120元的标准给予补助。
示范点经费
青岛市民政局《关于建设社区失智老人照护中心有关事项的通知》（青民福〔2017〕18号）
社区失智老人照护示范中心经评估符合要求的，由市财政对各照护中心建设单位每处给予10万元的一次性奖补。
为推进市办实事项目进展，给予两处社区失智老人照护示范中心配套建设经费，每处10万元，共需20万元。
2
养老互助点
养老互助点运营补助
《青岛市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（青政发〔2016〕36号）
对各类养老互助点，给予每处每月200元的运营补助。
夯实社区养老服务基础，带动全区养老服务业发展。
3
日间照料中心
日间照料中心运营补助
青岛市民政局、青岛市财政局《关于规范养老服务业补助资金发放工作的通知》（青民福〔2017〕8号）
对社区日间照料中心，按照评定等级，每年给予最高不超过15万元的运营补助。
其中一类每年补助15万元，二类每年补助10万元，三类每年补助7万元，四类每年补助5万元。
（三）项目绩效目标
总体目标：
到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，建立与老年人多层次、多样化需求相适应的服务供给机制。
打造区、街道、社区养老服务设施网络，社区养老服务中心、社区日间照料中心实现全覆盖。
每千名老人拥有养老床位50张，其中护理型床位比例达到50%以上。
市场活力和创造力得到充分激发，养老服务和产品供给更加多元，内容更加丰富。
养老产业规模逐步扩大，发展环境更加优化。
2018年度目标详见下表：
表2：
2018年度社会养老场所建设运营项目具体绩效目标
序号
二级指标
三级指标
指标值
指标内容
1
产出指标
数量指标
养老互助点
480个
养老机构收助自理老人
1200人
养老机构收助半自理和不能自理老人
1205人
日间照料中心
60个
困难老人补助中自理、半自理老人
50人
质量指标
补助金额符合率
100%
被补助对象范围符合率
100%
时效指标
按时发放补助资金
按时完成
2
效益指标
社会效益
扶持养老服务机构发展，带动全区养老服务业发展；夯实社区养老服务基础，带动全区养老服务业发展。
显著
可持续性影响
社会养老场所建设运营可长期满足老年人养老需求，效果可持续性好。
显著
3
满意度指标
——
受益群众满意度
高
二、评价基本情况
（一）评价目的
为扎实推进青岛市市南区养老服务专项资金管理，提高财政资金使用效益，依据《青岛市第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》（青财预评〔2018〕6号）文件，青岛市市南区财政局委托北京华盛中天咨询有限责任公司（以下简称“评价机构”）对“2018年度青岛市市南区养老服务专项资金”项目进行绩效评价。
通过对项目的投入、过程、产出和效果四个方面进行客观、公正的评价，总结项目实施过程中的经验，发现问题，提出改进该项目立项投入、组织实施、运行管理的具体建议，进一步加强项目管理，提高财政资金的使用效益，为下一步预算资金安排提供重要参考依据。
（二）评价对象与范围
本次评价对象为2018年度青岛市市南区财政安排的社会养老场所建设运营补助资金939万元的使用绩效。
（三）绩效评价指标体系
1.指标体系设计的总体思路
本次绩效评价指标体系的设计依据《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》（财预〔2013〕53号）、《山东省财政厅关于印发<山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程（试行）>的通知》（鲁财绩〔2018〕7号）的相关规定，从投入、过程、产出、效果四个方面分别结合项目实际对三级和四级指标进行细化和调整，并根据指标的重要性及专家意见确定三四级指标的权重。
另外，将根据相关法律法规、项目绩效目标及相关管理办法，确定绩效评价标准。
（绩效评价指标体系详见附件1）
2.绩效级次
根据《关于印发山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程（试行）的通知》（鲁财绩〔2018〕7号）本次绩效评价级次分为4个等级：
综合得分在90分（含90分）以上为“优”；
综合得分在80～90分（含80分）为“良”；
综合得分在60～80分（含60分）为“中”；
综合得分在60分以下为“差”。
其中“优”表示成效显著，“良”表示成效明显，“中”表示成效一般，“差”表示成效较差。
三、评价结论及分析
（一）综合评价结论
项目平均得分为74.7分，该项目总体评价等级为“中”。
项目总体上立项规范，补助对象、补助金额符合条件，区、市级资金足额及时到位，资金使用规范，项目实施取得了较为显著的社会效益，服务对象满意度较高，但存在项目管理不够有效、项目支出进度不符合协议等问题。
（详见附件2）
表3：
各指标得分表
一级指标
分值
得分
得分率
二级指标
分值
得分
得分率
三级指标
分值
得分
得分率
投入
25
20.5
82%
项目立项
17
12.5
73.53%
项目设立科学性
7
5.5
78.57%
资金分配依据充分科学性
6
4
66.67%
绩效目标合理性
4
3
75.00%
资金落实
8
8
100%
资金到位率
4
4
100.00%
到位及时率
4
4
100.00%
过程
20
14.27
71.35%
业务管理
10
6.8
68%
管理制度健全性
1
0.7
70.00%
制度执行有效性
6
3.6
60.00%
项目质量可控性
3
2.5
83.33%
财务管理
10
7.47
75%
管理制度健全性
1
1
100.00%
资金使用规范性
9
6.47
71.89%
产出
20
16.31
81.55%
项目产出
20
16.31
81.55%
实际完成率
6
4.36
72.67%
质量达标情况
8
8
100.00%
完成及时性
6
3.95
65.83%
效益
35
23.62
67.49%
效益
35
23.62
67.49%
社会效益
18
11.38
63.22%
可持续影响
7
3.5
50.00%
服务对象满意度
10
8.74
87.40%
合计
100
74.7
74.70%
合计
100
74.7
74.70%
合计
100
74.7
74.70%
（二）项目主要绩效
1.补助对象符合率高
通过项目实施，2018年度共补助养老机构21家，包括收住1902位失能半失能老人（含失智老人），为511位养老机构工作人员或护理人员缴纳了雇主责任险，对13位入住养老机构困难老人给予了补助；对431处养老互助点发放运营补助；对48处日间照料中心发放运营补助；对2处养老机构拨付示范点经费。
市南区民政局按照补贴范围及补贴标准发放资金，未发现不符合情况。
2.基本满足养老服务需求
通过现场查看相关资料，日间照料中心提供的服务内容包括膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐、精神慰藉、紧急援助等日间服务；养老机构提供的服务内容包括生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等；养老互助点提供的服务内容包括为老年人提供休闲娱乐活动场所，解决老年人孤独、寂寞等问题。
此次调查共走访10家养老机构，10家日间照料中心，共发放调查问卷125份，平均满意度为87.6%，满意度较高，基本能够满足养老服务需求。
四、项目存在的主要问题及建议
（一）加强绩效目标管理、落实全面绩效管理理念
通过现场评价，一是市南区民政局制定了养老服务体系建设长远规划，但缺乏具体的、与之相匹配的分年实施计划；二是日间照料中心资金测算的补助标准及补助数量已明确，未根据批复后的预算相应调整当年度目标；三是绩效资料收集不及时、绩效信息不够完整，如未统计日间照料中心及养老互助点的服务人数，导致绩效成果无法显现，不利于绩效目标控制。
建议规范绩效目标编制，加强目标管理。
上级主管部门应加强对相关单位关于绩效目标的培训和指导，强化绩效目标管理意识，可在收集往年实施情况、行业标准等数据的基础上，充分考虑指标值的可量化性、数据的可采集性、方法的可操作性、目标的可实现性、绩效的可考核性，设立科学合理的指标值，作为其后续进行项目管理、监督监控的依据。
相关单位要及时收集绩效信息，切实按照绩效目标相关内容开展工作，按照相关要求收集项目立项、论证评审、过程检查、资金监控等数据信息，为绩效管理工作提供保障。
（二）加强预算编制，规范预算管理
现场评价发现，预算管理有待进一步加强，主要体现在：
一是项目资金测算不够明确。
青岛市市南区民政局对养老机构、日间照料中心的资金分配不够清晰，资金分配依据不明，如养老机构补助金额的测算未明确示范点经费及投缴的雇主责任险经费；二是项目支出进度滞后。
通过现场查看资料，市南区民政局与市南区社区服务中心签订的委托管理项目协议书约定付款时间为2018年10月前支付704400元，2019年9月前支付554400元；但704400元的实际到账时间为2018年11月30日，554400元尚未拨付，未按照协议约定进度拨付资金。
建议进一步规范预算管理。
一是青岛市市南区民政局应根据上年度或以往前三年度的补助情况，按照预算管理要求细化资金测算过程，同时财政部门应加强预算审核，进一步提高预算的合理性；二是完善拨付渠道。
主管部门应在合同约定框架下及时支付资金，当项目实际拨付进度与协议出现偏离时应及时采取纠正措施，签订补充协议或更改合同内容，确保协议内容全部实现，为后期管护和项目效益可持续发挥提供有力保证。
（三）加强监督管理，提高项目管理效率
现场评价发现，项目监督管理不到位，主要体现在：
一是补助对象审核程序不够严谨，如日间照料中心按照划分类别确定补助金额，日间照料中心填制运营补贴申请表，社区进行审核通过后上报至街道办事处，但街道和区民政局未对日间照料中心的划分类别进行重新核定，缺少复核的相关证明资料。
二是监督管理不够有效。
依托于社区的日间照料中心未按照《青岛市社区老年人日间照料中心服务规范》的相关要求执行，一方面目前日间照料中心由社区兼管，大部分发展成了“社区活动中心”，未配备专人管理，因人员配备不足，无法按照服务规范的相关要求开展工作，导致已有多个社区申请注销；另一方面对养老互助点监督考核过于简单，只对其是否开展活动进行了考核，缺少对活动内容、互助点补助对象要求、活动频率、活动记录等情况进行评定。
建议一是健全补助对象审核机制，根据各补助对象申请审核程序进一步完善审核管理办法，明确审核责任主体，并积极落实补助对象是否符合条件的复审工作。
二是依托于社区的日间照料中心改变运营管理模式，对日间照料中心准确定位，提出硬性要求，进一步加强对日间照料中心的运营监督。
三是进一步完善互助点考核办法，一方面完善养老互助点的监督考核内容及要求，如增加监督考核活动内容、活动频率、活动记录、互助点补助对象重新鉴定等要求，另一方面加强对养老互助点开展活动记录资料的管理，做好资料留痕，进一步提高对养老互助点的监督管理。
（四）完善居家养老政策，提高养老场所服务质量
该项目实施对养老场所服务质量提升情况不够明显，主要体现在以下几个方面：
一是养老机构的服务质量与以往年度相比未有明显改善，仍存在着护理人员配备不足、服务不够完善、医疗技术服务有待提高等问题；同时调查问卷反映对服务态度、服务质量或服务能力有所提高的满意度为77.4%，满意度较低。
二是日间照料中心定位不够准确。
社会组织的日间照料中心能够提供膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐、精神慰藉、紧急援助等日间服务的内容，但通过现场调研发现，依托于社区的日间照料中心有些没有提供养老服务的设施，养老服务内容较为单一，只能提供简单的文娱场所。
三是养老互助点开展活动频率不高。
现场入户调查中发现，因养老互助点的管理过于松散，监督力度不够，大部分养老互助点未开展活动。
建议进一步完善居家养老服务政策，提高养老机构服务质量。
一是落实养老服务人员待遇。
一方面建立健全养老护理员待遇补贴政策，吸引更多人才从事养老服务工作，更好的为老年人提供优质服务；另一方面，尝试通过“存储时间”的互助养老服务方式对从事养老服务行业的人员按从业时间进行累加存储，待至自己年老时以兑换享受免费养老服务，实现互助养老，以吸引更多的人员在养老服务行业驻足。
二是积极制定支持医养结合养老机构建设的政策。
在政策落实方面，明确规定医养结合养老机构可以享受国家和省市关于养老服务业的各种优惠政策，以吸引更多的养老机构迈进医养结合的队伍中。
三是采取“以奖代补”的形式对养老场所发放相关的运营补贴，对养老场所进行年度考核，依据考核结果发放补助资金，以促使养老机构进一步提高服务质量，从而提高财政资金的使用效益。
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