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论文418

中国地质大学（武汉）远程与继续教育学院

本科毕业论文（设计）

题目：

小城镇行政体制之我见

姓名：

左颖准考证号：

014310210976

院（系）：

远程与继教学院专业：

行政管理

指导老师：

黄娟职称：

讲师

评阅人：

职称：

2012年4月

原创性声明

本文的核心思想及方案设计实现均为本文作者原创,除了文中特别加以标注的地方外,论文中不包含其他人已经发表和撰写过的研究成果。

除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，对本文的研究做出贡献的个人，均已在文中以明确方式标明，并在参考文献中对论文写作过程中所参考的文献均已列出。

本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

本人（签名）：

日期：

摘要

城镇行政体制与机构改革是我国整个行政体制与机构改革的一个重要组成部分，是国家组织管理体系中的最基层的政府组织，是党在农村的执政基础，担负着稳定社会、发展经济、服务群众的职能，城镇是否稳定直接关系到国家政权的稳定、农村经济社会的发展以及小康建设的步伐。

对于我国广大农村地区的发展，以及整个农村经济、文化和各项事业的发展都有很大关系。

本文从行政管理的角度阐述了我国行政管理体制的现状和小城镇管理中的问题，以发展中的小城镇为切入点，着重提出了我国小城镇建设中的实际问题，及解决方案，即理顺关系，健全功能，转变职能，强化服务，精兵简政，才能建立明确的小城镇行政体制。

城镇行政体制与机构改革方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设。

强化乡镇政府的有效性。

关键词：

小城镇行政体制

Abstract

Theadministrativesystemandinstitutionalreformofthetownisinourcountrythewholeadministrationsystemandinstitutionreformisanimportantpartof,isthenationalorganizationmanagementsysteminthemostbasicgovernmentorganization,isthepartyinthecountrysiderulingfoundation,forthesocialstability,economicdevelopmentandservicefunctionofthemasses,thetownisstabledirectlyrelatedtothestabilityofthenationalpoliticalpower,theruraleconomicandsocialdevelopmentandthepaceofconstructionofwell-off.Forourcountrythevastruralareasofdevelopment,andtheruraleconomy,thecultureandthedevelopmentofalltheprojectshastheverybigrelations.

Thisarticlefromtheadministrativepointofviewelaboratedourcountryadministrationsystemandthestatusofsmalltownsmanagementissues,tothedevelopmentofsmalltownsasthebreakthroughpoint,thispaperputsforwardtheconstructionofsmalltowninourcountryinpracticalproblems,andsolutions,namely,straightenarelation,perfectfunction,changefunction,aggrandizementserves,havebettertroopsandsimpleradministration,toestablishdefinitesmalltownadministrationsystem.Urbanadministrativesystemandmechanismreformdirectionshouldbethroughgradualreforminthesystemofperfectandbasicsystemconstruction.Strengtheningthevillagesandtownsgovernmenteffectiveness.

Keyword：

smalltownsadministrativemanagement

目录

1引言1

1.1研究背景1

1.2研究目的1

2我国小城镇行政体制2

2.1我国的小城镇行政体制的现状2

2.2我国小城镇行政体制需要改革的原因2

3小城镇行政管理的定位3

3.1传统乡镇管理职能体系的不适3

3.2构建符合小城镇发展要求的管理职能体系3

3.2.1小城镇管理职能调适的理论分析3

3.2.2小城镇管理职能范围的界定3

3.3小城镇行政管理体制建设过程中政府职能的定位4

4小城镇行政管理面临的几个问题5

4.1政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要5

4.2条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能5

4.3机构庞大，人员臃肿6

4.4政企不分，小城镇政府过多地干预经济事务7

4.5行政效率不高7

5关于小城镇行政体制和机构改革的建议8

5.1理顺县镇关系，健全小城镇政府功能8

5.2转变政府职能，实现政企分开8

5.3培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能9

5.4大力精简机构人员，逐步规范小城镇行政体制9

5.5应当尽快建立功能完整、事权与财权相统一的镇级财政10

结束语12

致谢13

参考文献14

1引言

1.1研究背景

小城镇已成为我国农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。

但其机构设置、职能配置、政府职能、人员编制、财政体制等行政管理体制的现状已不适应小城镇行政环境的变化，凸现出一些亟待解决的问题。

中国乡镇行政改革进展缓慢的重要原因之一,在于改革本身所固有的张力未得到较为平衡的处理。

在工业化，市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型之后而造成的小诚征政府体制和管理办法的僵化已经很难适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。

1.2研究目的

本文从小城镇的概念入手,对我国小城镇行政管理体制特征和综合改革存在的问题及困难进行成因分析,并对此提出政策建议和做法,同时对小城镇发展中行政管理的优化问题作一些探索和思考,希望能对我国小城镇行政管理体制有更深入的了解。

2我国小城镇行政体制

2.1我国的小城镇行政体制的现状

在工业化，市场化和城市化高速推进的同时，我国行政管理体制改革和政府治理转型之后而造成的小诚征政府体制和管理办法的僵化已经很难适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约因素之一。

作为一级基层政权，小城镇处在国家政权体系的末梢，权力小、责任大、能力弱。

从1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理体制改革开始起步，但究竟应该如何继续推进，还存在许多争议。

小城镇行政管理体制改革的障碍性因素很多，但最根本的是政府职能错位。

作为一级政府，小城镇普遍缺乏独立的决策和行政权力。

尤其是财政、工商、税务、公安等部门的垂直管理，严重导致小城镇的管理手段被严重弱化，造成“看的见的管不着、管得着的看不见”的两难处境。

2.2我国小城镇行政体制需要改革的原因

中国加入WTO，一方面有利于城市化水平的提高，和一些经济发达的小城镇按照城市的要求进行规划和建设。

另一方面，也要求新发展的小城镇加速同世界接轨，以适应经济全球化的需求，提高自身的竞争力和城市形象。

随着经济、社会的发展与城市化的推进，行政区划的改革和调整已经迫在眉睫。

许多地方证明，城市作为经济、社会的载体，城市居民的生活空间是经济、社会发展的必然结果和要求[1]。

行政区划只不过是顺应历史发展和客观要求的一种上层建筑。

城市与小城镇的经济地位、经济作用和行政地位是不同的，存在着很大的差别。

因此，小城镇的发展不能代替城市的发展，传统的行政等级制度不应该成为城市形成的桎梏。

行政体制作为上层建筑，应有利于或促进经济、社会的发展，而没有理由阻碍经济、社会的发展。

行政管理体制的改革和调整是城市化的必然趋势和客观要求[2]。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。

面对新形势新任务，现行小城镇行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。

这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。

深化行政管理体制改革势在必行。

3小城镇行政管理的定位

小城镇管理职能的准确定位，是不断提高小城争管理运行效能的关键，是合理确定小城镇管理机构规模和管理人员数额的前提和基础，也是小城镇管理方式、方法选择运用的重要条件。

3.1传统乡镇管理职能体系的不适

一是乡镇区域以内的管理职能“条块分割”、肢解严重，县（市）政府过多行使本属乡镇政府的管理职能，影响了乡镇积极性、创造性的发挥和行政管理效能的提高；二是作为最低层的乡镇政府尚未摆脱原来形成的职能体系，尤其在市场经济与村民自治条件下，仍过多地行使了与时代发展要求不相宜的职能；而忽视社会参与自身管理的价值，这就使整个社会显现出“活力不足、被动有余”的状态。

3.2构建符合小城镇发展要求的管理职能体系

3.2.1小城镇管理职能调适的理论分析

①在管理职能行使的主体上，不仅要充分发挥小城镇政权组织的职能作用，而且要耐心培植和充分调动“小城镇园区”中介机构、群众性自治组织及其他经济组织的自我“管理”的能力和积极性；②在职能行使的性质上，要转变政府垄断和“恩赐”的观念，力图探求一种能够运用“企业化管理之道”和“市场运行机制”的作用来推动小城镇管理的模式；③在职能行使的重心上，要突出基础设施建设和城镇公益事业，具体抓好小城镇发展规划、创造便捷的工作生活环境、培育各种市场要素、提供全方位服务等等。

3.2.2小城镇管理职能范围的界定

①基础设施建设。

具体涉及到居民住房、公路、通讯、电力、用水、排污、天然气管道、垃圾处理等事项的规划、资金筹措、必要的实施和监督等；②基础产业孵化。

根据本地实际，制定有效措施，积极引导全方位的第三产业的生成与发展，创建符合本地特色的“龙头”产业，从而带动和促进第二、三产业的发展，尤其是要重点带动农业迈向产业化的道路；③市场要素培育及市场秩序的维护。

要积极培育适应入世和全球经济一体化的小城镇市场发展要素，尽快创建利于沟通农村区域经济与大、中城市经济、乃至整个国民经济的市场运行机制，同时有效监督各种市场主体的合法运行，维护良好的竞争秩序；④发展园区公益事业。

诸如文化、教育、社会保障等投资大、见效慢，且与国计民生密切相关的事业；⑤小城镇园区的安全保障。

3.3小城镇行政管理体制建设过程中政府职能的定位

在推进小城镇建设的过程中，政府是主要的组织者和实施者，决定并引导着小城镇建设和发展的方向。

因此应当高度重视政府对小城镇建设的指导和干预作用，充分发挥政府在社会主义市场经济条件下的政治、经济、文化职能，以限制和避免单纯市场调节的局限性与弊端。

但是由于政府既是社会经济的管理者，又是国有资产的管理者；既是各项政策的制定者，也是实施和推动经济发展的执行者[3]。

政府的责权利不清，对于管理和实施小城镇建设形成了较大的阻力。

因此在小城镇建设过程中，对于政府所应实际承担的职能应当加以严格界定，合理界定政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，实现政企、政事、政社分离，充分发挥市场配置资源的基础作用，降低政府行政管理成本，提高政府生产力水平以保证小城镇建设的稳步推进。

政府职能指在一定时期内，根据宪法和法律赋予的职权，以社会公认的身份，为满足经济和社会事业发展的需要而具有的作用与功能。

社会主义市场经济中的政府职能主要包括政府的政治职能、经济职能以及社会职能三大部分[4]。

其中政治职能需要特别强调的是，政府具有界定和保护产权的职能。

只有明确界定各项财产权利，才能保证市场机制的正常有序的运转。

政府的经济职能包括对微观经济和宏观经济的管理。

政府的社会职能主要解决市场机制自身不能解决的社会问题，如控制人口增长、加快教育发展、促进收入分配平等和提供社会保障等[5]。

转变政府职能，是为了适应发展变化了的新形势，更好的推动经济和社会事业的前进。

党的十六大报告在论述政治建设和政治体制改革时指出：

“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

”政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。

加快政府职能转变的步伐，已成为当务之急。

4小城镇行政管理面临的几个问题

4.1政府职能增加，现行的行政体制构架不能适应工作需要

    由于小城镇规模相差悬殊，小城镇政府的工作负荷也差异很大。

据我们了解，有的镇人口只有二、三万，没有多少企业，财政收入只有几十万元。

而经济发达地区的一些镇，人口近30万（包括外来人口）。

各类企业八、九千家，财政收入三、四亿元。

对于这类小城镇，其管理职能、管理方式已经完全不同于过去意义上的乡镇，而是象某些中小城市一样在进行建设和管理[6]。

一是从传统的以农事为中心的“农政”管理，向以第二产业为主导，一、二、三产业并举的多产业管理转变。

在外资外商企业多的小城镇（有的达近1400家），外商为减少与个体、私营企业打交道的风险，也总是更多地依赖依靠政府。

二是城镇（包括村）规划建设向中小城市规模发展，基础设施、服务设施、居民生活设施等已经基本城市化，建设和管理任务十分繁重。

三是资源环境管理提到重要议事日程。

四是由于外来人口规模庞大，计划生育、社会治安等管理任务非常繁重。

五是由于有这么多人口，经济社会发展水平又比较高，科技教育、文化方面的事务也越来越多[6]。

总之，对这类小城镇，其经济、社会管理职能与某些中小城市已没有多大实质性的差别。

4.2条块分割，严重肢解了小城镇政府管理职能

长期以来，条块分割、上下关系不顺是制约小城镇发展的重要因素之一。

随着改革开放，小城镇已经成为农村社区的经济、文化、科技中心，成为联接城市、辐射农村、吸纳剩余劳动力、促进地方经济协调发展的综合体。

相应地，小城镇政府除了传统的基本职能外，也随之增加许多新的职能，如城镇规划、建设和管理，改善基础设施和居民生活设施，提供社会保障，环境与资源保护，外来人口管理，文化交流等等。

但是，在小城镇履行上述职能的很多权限和机构却不属于小城镇政府，权力与责任不对等。

现在好多事情都纳入了管理目标责任制，出了问题，拿党政主要负责人是问，但在站所的隶属关系上。

目前，设在小城镇的站所，属于乡镇管理的与属于县直部门派驻在乡镇或条条的基本上各占“半壁江山”，条块分割现象十分严重，即使是“条块”双管的站所，关系依然不顺。

乡镇普遍反映，对这些站所指挥不动，监督不了，“权在部门，事在基层”、“权在县上，利在县上，责在镇上”，有时甚至还要受到派出机构的制约，从而失去了必要的权威性和灵活性。

由于权利和责任相分离，极大地削弱了小城镇政府职能。

有的基层干部埋怨说，小城镇政府对“各自为政管不了，不正之风纠不了，中心与业务统不了，人员不当调整不了”[7]。

4.3机构庞大，人员臃肿

全国22个省（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备平均数据如图4.1：

图4.1全国22个省（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备平均数据示意图镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均158名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均91名。

县直派出机构及企事业单位的机构设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构中平均64名，事业单位中平均110名，企业单位中平均115名。

从上图可以看出，小城镇党政机构设置比较规范，编制控制比较合理，只有少数地方超出限额。

突出的问题是站所设置过多、过于分散，这些站所规模不一，人员有多有少，多的十几个人，少的一事一站，一站一人。

此外，很多小城镇还使用为数不少的自聘、借调、以工代干和临时人员等。

有一个经济比较发达的镇，党委设有党办、组织办、纪检、监察、宣传、团委、妇联、工会、侨联、统战、武装等12个机构。

政府设有计生、卫生、文教、民政、综治、审计、农业、林业、财贸、安全、三资、来料加工、环保、工交科技、城建、外来人口等24个机构。

另外，还设有人大办公室。

设这么多的庙，怎么不产生官僚主义和职责交叉呢？

4.4政企不分，小城镇政府过多地干预经济事务

 小城镇政府是行政管理机关，不是经济组织，不是企业生产经营的直接组织者和管理者。

随着社会主义市场经济体制的建立，推动经济运作的主体不是政府，而是市场、企业和生产经营者[8]。

小城镇政府要从直接抓项目、抓经营、抓资金等具体事务中解脱出来，将主要精力转向调整经济结构，搞好发展规划和基础设施建设，培育和发展市场，监督市场运行和维护平等竞争，保护资源和生态环境等方面。

如果说在乡镇企业发展的初级阶段，为了发展经济，小城镇政府主要领导不得不直接出面组织推动的话，在强调政企分开的今天，必须在政企分开方面迈出实质性的步伐[9]。

有一种现象值得注意，就是书记、镇长兼任企业的厂长、经理。

这种做法无异于叫书记镇长履行两种互相冲突的职能；作为厂长、经理，他必须追求经济效益；作为党政负责人，他更应注意社会管理目标的实现。

当二者发生矛盾时，有的领导权衡失当，为了一个企业一时的利益而不惜牺牲社会成员的整体利益和长远利益，资源的破坏、浪费和环境的污染就是由此发生的。

实践还表明，这种官商不分的做法，容易助长以权谋私、孳生腐败现象[10]。

古今中外，任何一个政府都明令禁止官商不分。

这已是行政管理工作的基本原则。

4.5行政效率不高

影响行政效率的因素很多，现行的一些行政运作方式和机关工作作风也从一个方面影响着小城镇政府的行政效率，最突出的问题就是上级部门名目繁多的检查、评比和达标活动。

现在几乎是布置一项工作就有一项检查，有的镇每星期都要接受一次检查，有时一天竟同时有9个检查组来检查，一年下来竟多达100多次，以至于他们一年要用近一半的时间和精力来疲于应付。

这种忽视行政主体积极性的行政运行方式弊端很大，不仅制造了许多无效工作，极大地牵扯了小城镇干部的精力，而且还要浪费大量接待费用，甚至逼得下面弄虚作假，孳生腐败现象。

从根本上讲，这种运作方式也是不符合行政管理的普遍性原则的。

上级对下级本应只规定管理目标，至于如何完成这个管理目标即通过何种组织形式、用多少人来实施，上级部门不应干预。

用西方国家通行的话来说，是“只管结果”，不管“过程”。

我们应借鉴这种做法。

只要在法律、法规规定的范围内完成任务，不管采用何种方式都应允许[11]。

一般来讲，小城镇政府离基层最近，最了解情况，他们的办法比上级部门要好，更妥。

5关于小城镇行政体制和机构改革的建议

小城镇行政体制与机构改革要在理顺关系、健全功能，转变职能、强化服务，精兵简政等方面多下功夫，逐步建立职责明确、结构合理、精干高效、规范廉洁的小城镇行政体制与运行机制。

考虑到小城镇规模差异很大，在机构设置和人员配备方面，要强调因地制宜，不能搞“一个模式”、“一刀切”。

5.1理顺县镇关系，健全小城镇政府功能

小城镇不同于一般的乡镇，在经济文化社会各项事业长足发展的情况下，尤其需要健全和完善小城镇政府职能，充分发挥这一级政府统揽全局、协调发展的功能。

因此，小城镇行政体制改革首先要在理顺县镇关系、消除条块分割方面取得实质性进展[13]。

一是继续贯彻中发[1993]7号文件精神，凡文件规定下放给镇政府管理的直接为农业、为农村、为农民服务的站所，要坚决下放到镇政府，已经下放了的不允许以任何理由再重新上收，对实行双重管理的站所，也要加大小城镇政府的监督检查权、人事审查权和工作协调权。

这里的关键是“条条”部门和县直部门要放权。

河北等省在这方面已采取一些有效措施，收到了较好效果。

必须明确，任何部门延伸、派驻到小城镇的机构，归根结底是为当地经济社会发展服务的[12]。

他们服务得究竟如何，理所当然地应接受镇政府和当地群众的评判，他们的勤政廉政、遵纪守法，主要靠当地的监督检查。

二是非执法监督机构的设置，应由小城镇根据当地的实际需要和财政承受能力，在有利于发展经济的前提下，自主决定。

对那些分设过细、业务工作量小的站所进行撤并，增强整体服务功能，上级有关业务部门要积极给予支持、指导。

三是城镇为农服务机构要切实面向农民，提供专业服务，扶持农户发展生产。

他们的报酬要与服务质量、服务效果挂钩，通过有偿服务，提取合理报酬。

5.2转变政府职能，实现政企分开

在实行社会主义市场经济体制的前提下，在从传统的农业集镇向工业镇或商业镇、旅游镇、文化镇等新兴城镇转变的过程中，城镇政府应从偏重于具体管理经济生活，转向全面管理社会、经济和文化生活。

首先是经济管理职能，要重在所有制结构的调整与完善。

“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。

”公有制加上非公有制是基本经济制度，这就为姓“资”姓“社”，姓“公”、姓“资”的争论划上了句号，只要符合“三个有利于”的所有制形式都可以发展。

同时，加快放开搞活国有小型企业的步伐。

要抓住这一机遇，大刀阔斧地进行所有制结构和经济结构的调整。

然后是搞好城镇规划建设，特别是人口多、经济发达的城镇建设，一定要以规划为龙头，通过规划建设引导企业连片集中，解决能源利用率低、环境污染难以治理和供水、供电、道路、邮电通讯等基础设施难以配套的问题，形成规模经营，发挥集聚效益。

切实加强资源与生态环境管理，坚定不移地实施可持续发展战略。

资源与环境是人类生存与发展的基本条件，加强生态和环境保护，是促进经济可持续发展和社会全面进步的基础[13]。

要把资源环境保护的目标和措施纳入小城镇的经济和社会发展规划，并将其作为考核小城镇主要负责人工作的一项重要内容。

5.3培育、完善市场中介组织和为农服务体系，加强服务功能

 小城镇政府直接面对千家万户和各种各样的企业，作为政府，必须解决单个企业和个人解决不了、解决不好的那些问题。

要培育和发展各类市场，大力发展社会中介组织和为农服务体系，为他们提供产前、产中、产后服务。

这不仅是政府服务功能的需要，也是转变政府职能的需要。

只有各类服务组织充分发展了，不应由政府管理现在又不得不管的那些事务才能转移出去，才会有相应的组织来承接。

5.4大力精