今日头条国家机构改革引领城管综合执法改革走向何方.docx
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今日头条国家机构改革引领城管综合执法改革走向何方
今日头条国家机构改革引领城管综合执法改革走向何方?
前言最近,我经常接到全国各地城管执法机关领导询
问:
中共中央《深化党和国家机构改革方案》中没有规定城
管综合执法的内容,下一步我们地方城管综合执法改革方向
在哪儿?
在回答这个问题之前,先看一封来自基层城管干部
给我的微信:
(向上滑动查看内容)
王毅老师:
这些天大家一直热议的基本上就是国家机构改革,新的《深
化党和国家机构改革方案》出台后,和我们关系比较大的应
该是“将住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合,组建自
然资源部”,这是不是可以理解成“原住建部的城市规划管理
职能全部划转到自然资源部”,随之对口的省市也应该各级机
构改革中一并划转。
其中我们最关心的就是违法建设查处这
项职能是否一并划转呢?
因为现在各地违法建设查处,基本
上都是依照《城乡规划法》,而其中第十一条明确规定:
“国
务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级
以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的
城乡规划管理工作”。
机构改革后随着职能的划转,县级以上的城乡规划主管部门
应该就是当地的自然资源局。
在《改革方案》自然资源部的
主要职责当中,有这样的表述“对自然资源开发利用和保护进
行监管,建立空间规划体系并监督实施”。
这里面的“监管、
监督实施”是否包括行使相应的行政处罚权呢?
因为我们担忧如果违法建设查处仍保留在所谓的“大城管”框
架内,势必会出现执法主体为城乡建设主管部门,法规授权
却在自然资源主管部门(城乡规划法赋予的执法权限),这
样就形成了执法主体违法的情况。
在37号文件发布后,类似这种问题在原环保领域也比较明
显的存在。
我们是一个五线城市,执法体制改革后,将“行使
违法建设行政处罚权;行使城市建成区内社会生活噪声污染、
建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业噪音污
染、油烟污染、露天烧烤污染的行政处罚权;行使城市建成
区焚烧沥青、塑料、垃圾和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等
烟尘污染、燃烧烟花爆竹污染等的行政处罚权”。
纳入到城市
管理行政主管部门职责范围内。
其中,生活噪音、餐饮服务
业噪音污染就缺少执法依据。
在2018年国务院立法计划当中,没有提请全国人大修改相
关法规的计划(涉及城管综合执法的项目在别的法律当中废
止暂由国务院出台条例予以调整),前些天(北京)立法调
研会传递的信息是《城市管理法》最快要到2020年出台并
实施。
因此,请教王老师:
如果各地在2020年之前想由城市管理
部门在(规划)这方面执法,作为执法部门应如何遵循?
”
吉林省辽
源市城管执法局副局长李刚2018年3月25日吉林辽
源市城管执法局李刚副局长来函提出的问题,也是很多城管
执法人员共同关心的问题,具有普遍性。
现在,我就国家机
构改革与城管综合执法改革的走向问题,谈谈我的一点学习
体会,供大家参考。
一、中共中央《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《机
构改革方案》)中为什么没有规定城管综合执法改革的内
容?
这次中央公布的《机构改革方案》中没有规定城管综合执法
改革的内容,我理解是正常的。
因为中发(2015)37号文
件已经对城管综合执法体制改革做了全面的综合部署和安
排,这个文件现在继续有效,并且在实施过程当中,所以,
《机构改革方案》不需要再对城管综合执法改革的内容做出
重复规定。
二、《机构改革方案》与中发(2015)37号文件之间是什么
关系?
从《机构改革方案》内容中,我们不难看出《机构改革方案》
与中发(2015)37号文件之间是有着密切联系的,他们之
间是国家政策一致性、连续性的关系。
这与党的十九大确立
的行政执法体制改革精神是一脉相承的:
1、中发(2015)
37号文件规定:
“推进综合执法。
重点在与群众生产生活密
切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要
求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的
领域推行综合执法。
”2、党的十九大报告强调指出:
“建设法
治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。
深化机构
和行政体制改革。
统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部
门及内设机构权力、明确职责。
统筹使用各类编制资源,形
成科学合理的管理体制,完善国家机构组织法。
”
图为王毅教授为城管局长培训3、这次《机构改革方案》中
规定:
“深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执
法资源,相对集中行政处罚权,是深化机构改革的重要任务。
根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、
提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力
量。
一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。
推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置。
完善
执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。
”
通过上述中发(2015)37号文件、《机构改革方案》与十九
大报告内容的比较,我们看到这次《机构改革方案》实际上
是十九大精神落实的结果。
扬州大学城市管理研究中心城管执法规范化
三、《机构改革方案》给城管综合执法带来哪些新的变化?
中发(2015)37号文件规定城管综合执法的具体范围是:
“住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环
境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建
筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城
市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶
等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商管理
方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚
权;交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处
罚权;水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取
土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监
管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营,以及违
法回收贩卖药品等的行政处罚权。
城市管理部门可以实施与
上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措
施。
”
我们把《机构改革方案》与中发(2015)37号文件规定的
城管综合执法具体范围进行比较研究,就会发现《机构改革
方案》将会给城管综合执法带来以下新的变化:
1、城管综
合执法内容所涉及的国家主管部门发生了新变化:
(1)城乡
规划管理的主管部门由住建部转换为自然资源部;
(2)环境
保护管理的主管部门转换为生态环境部;(3)工商管理和食
品药品监管方面的主管部门转换为国家市场监督管理总局。
文字表述文字表述文字表述左右滑动查看更多2、城管综合
执法的协调部门发生了新变化。
《机构改革方案》并没有实
质上解决城管执法机关与相关部门的协调配合问题。
由于城
管综合执法内容所涉及的国家主管部门发生了新变化,所以,
在地方上,城管综合执法机关需要与之协调配合的相关部门
发生了变化。
可以预见,在2019年3月底以后,各地方城
管综合执法机关有可能要与自然资源局、生态环境部和市场
监督管理局重新构建协调配机制。
3、城管综合执法的内容
发生了新变化。
《机构改革方案》规定:
(1)整合组建市场
监管综合执法队伍。
整合工商、质检、食品、药品、物价、
商标、专利等执法职责和队伍,组建市场监管综合执法队伍。
由国家市场监督管理总局指导。
鼓励地方将其他直接到市场、
进企业,面向基层、面对老百姓的执法队伍,如商务执法、
盐业执法等,整合划入市场监管综合执法队伍。
药品经营销
售等行为的执法,由市县市场监管综合执法队伍统一承担;
(2)整合组建生态环境保护综合执法队伍。
整合环境保护
和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护
执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法。
由生态环境
部指导。
从《机构改革方案》上述这两项规定看,2019年3
月底以后,各地方城管综合执法部门原有的工商管理和食品
药品监管方面的处罚权极有可能交还给市场监管综合执法
队伍行使;各地方城管综合执法部门原有的环境保护管理方
面的处罚权极有可能交还给生态环境保护综合执法队伍行
使。
其交还的理由很简单:
就是国家现在强化市场监管和生
态环境保护,要加大对这两个领域的执法力度,并且强调在
一个领域内综合执法。
所以,据此分析,城管综合执法部门
依据中发(2015)37号文件规定集中的工商管理、食品药
品监管方面的处罚权、环境保护管理方面的处罚权应当分别
交还给市场监管综合执法队伍和生态环境保护综合执法队
伍行使。
四、《机构改革方案》引领城管综合执法改革走向
何方?
《机构改革方案》虽然没有直接规定城管综合执法改革
的方向,但是,实际上为下一步城管综合执法改革指明了方
向。
1城管综合执法改革将走向行业内、系统内综合执法的
道路《机构改革方案》规定:
“根据不同层级政府的事权和职
能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少
执法队伍种类,合理配置执法力量。
一个部门设有多支执法
队伍的,原则上整合为一支队伍。
推动整合同一领域或相近
领域执法队伍,实行综合设置。
完善执法程序,严格执法责任,
做到严格规范公正文明执法”。
其实,《机构改革方案》本项
规定也是国办发(2002)56号文件精神的延续和发展。
该
文件规定“调整合并行政执法机构,实行综合行政执法。
┄┄
在此基础上,重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管
理、农业管理、交通运输管理以及其他适用于综合行政执法
的领域,合并组建综合行政执法机构。
按有关规定,经批准
成立的综合行政执法机构,具有行政执法主体资格”。
由此可
见,《机构改革方案》引领城管综合执法改革的走向就是:
未来城管综合执法改革将走向行业内、系统内综合执法的道
路。
这是在现行国家法律法规没有改变的情况下,城管综合
执法改革的必然选择。
按照城管综合执法改革的这个走向,
我来回答李刚副局长的提问:
(1)这里面的“监管、监督实施”
是否包括行使相应的行政处罚权呢?
这里空间规划的“监管、
监督实施”,包括了行使对城乡规划方面的行政处罚权。
因为
从行政法一般理论上说,监督管理权中包括行政许可、行政
审批、行政检查、行政处罚、行政执行等项权利。
所以,城
乡规划的监督管理权也不例外,也包括对城乡规划方面的行
政处罚权。
(2)违法建设查处这项职能是否一并划转呢?
这
次纳入自然资源部管理的不仅仅是城乡规划,还包括国家主
体功能区规划、土地利用规划、海洋规划、草原和森林、湿
地规划等所有的空间规划,第一次实现了国家空间规划权的
高度统一。
在此情形下,为加强城乡规划和国土规划等方面
的行政执法力度,将来自然资源部极有可能在国家空间规划
系统内组建一支专业执法队伍,在国家大空间规划的范围内,
行使监督管理权,查处一切违反国家空间规划违法行为。
因
此,可以预见,城管综合执法部门查处违法建设这项职能极
有可能一并划转到自然资源部。
(3)如果各地在2020年之
前想由城市管理部门在(规划)这方面执法,作为执法部门
应如何遵循?
在2019年3月底之前,现在各地城管综合执
法部门仍然需要按照中发(2015)37号文件规定,继续行
使查处违法建设这项职能。
2明确了继续探索实行跨领域跨部门综合执法的工作任务这
次《机构改革方案》明确了继续探索实行跨领域跨部门综合
执法的工作任务。
《机构改革方案》规定:
“继续探索实行跨
领域跨部门综合执法,建立健全综合执法主管部门、相关行
业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨
部门、跨区域执法协作联动机制。
对涉及的相关法律法规及
时进行清理修订。
”需要说明的是:
实行跨领域跨部
门综合执法已经远远超出了城市管理领域,已不属于本文研
究探讨的内容,但因与城管综合执法有关,所以,也同时谈
谈自己的学习体会,供大家参考:
值得大家特别注意的是:
《机构改革方案》关于这个问题的
表述是:
“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。
前面用的
词是“探索”,为什么用“探索”一词,说明这种跨领域跨部门综
合执法还处于研究“探索”阶段,未能成熟推广。
那么,什么
情形是属于“跨领域跨部门综合执法”呢?
我认为:
浙江省实
行的横跨21个领域、部门集中行使行政处罚权的综合行政
执法,就应当属于这种需要“探索”的跨领域跨部门综合执法。
这种跨领域跨部门综合执法因涉及对多个部门法确定的原
有执法主体的变更,因此,为解决这个问题,《机构改革方
案》规定:
“对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”。
国
家只有修订、完善跨领域垮部门综合执法所涉及的法律法规,
才能由“探索”转化为试点成功,逐步推广实施。
同时,为推
进“探索”《,机构改革方案》明确了继续探索实行跨领域跨部
门综合执法的工作任务是:
建立健全综合执法主管部门、相
关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制
和跨部门、跨区域执法协作联动机制。
(本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管
理研究中心主任、法学院教授)编辑:
兜兜