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农地市场的发育：
非农经济、粮食市场与产权边界
赵阳
【专题名称】农业经济导刊【专题号】F2【复印期号】2007年04期【原文出处】《改革》（XX）2006年12期第5～14页【作者简介】赵阳，中国农业大学中国农村政策研究中心研究员，中央财经领导小组办公室。
（ 100017）
【内容提要】
20世纪90年代以来，中国农村土地使用权的转包发生率呈上升趋势，表明土地承包权的稳定对土地租佃市场可能已经产生正面的影响。
农村地区的非农产业发展以及农民工向城市的转移是促进土地市场发育的重要动力之一；粮食（产品）市场对土地要素市场的发育也存在影响。
同时，土地调整构成了对农民产权稳定预期的损害，特别是当土地调整的X围打破村民小组的所有权边界时，将会显著地抑制农民的土地租佃交易行为的发生。
在土地的集体所有制前提下，必须充分尊重农民的土地所有权边界。
【关键词】农地市场/土地调整/产权制度
在中国农地制度特殊的产权结构下，农民承包地的流转和土地市场的发育及其与现有土地制度的关系一直是学术界关注的一个重要问题[1][2][3]。
从理论上来看，农户之间因为人口变动、非农就业发展等因素引起的人地关系的不平衡可以通过定期的或不定期的土地调整来平衡，土地市场存在的必要性大大被减弱。
事实上，土地调整的基本功能和土地市场是相同的，只不过两者平衡人地关系的手段不同。
土地调整是靠行政分配的手段，而土地市场则是靠市场交易，也就是农户间的土地（使用权）租佃。
所以，有的学者指出[4][5]，土地调整制度和土地市场的发育之间必然存在着较强的替代关系。
有了土地调整制度，土地市场就难以发育起来，相反，那些土地市场发达的地区，就是那些不再进行土地调整的地区。
但是，从全国各地的实践来看，土地调整是一种在中国农村家庭承包制度下极为普遍的集体行为。
（注：
2003年笔者组织的一次大型农户调查中，发现土地调整现象也还普遍存在，而这是在《农村土地承包法》颁布一年以后的事情。
）根据抽样调查的数据显示，即便在一些非农经济比较发达的地区，也同样存在比较频繁的土地调整现象。
而且经验资料显示，在这些地区，土地市场的发育即农户间的土地租佃行为也较为普遍。
这些现象给本文的探讨提供了驱动力：
为什么两种互相替代的制度形态在中国农村并行不悖、共同存在？
进一步说，既然那些缺地的农户可以通过行政手段（土地调整）直接分配到土地，为什么他们还会愿意付出地租从其他农户手里租地来种？
在这种形式下发育起来的土地市场和一般意义上的土地市场有什么不同？
究竟是哪些因素在决定着农地市场的发育？
通过对土地市场形态的描述和建立一个解释土地租佃行为的数量模型，本文试图回答上述问题。
在此之前，先对现阶段中国农村土地流转和租佃市场的现状做一个描述性的考察，为后面对土地市场的分析提供一个制度背景。
一、土地的流转和市场发育的现状
在当前的中国农村，土地在农户间的变动除了土地调整和土地租佃市场这两种形式之外，还有被称为“土地流转”的中间形态（注：
“土地流转”是个比较宽泛的概念。
严格说来，土地租佃市场也属于土地流转的一种形态。
但由于本文将对市场租赁行为进行专门研究，所以将士地租佃（转包）市场单列出来研究。
）。
这种流转既不同于行政性的土地调整，又不是农户间自发的租佃交易行为，而是混合着村集体组织大量参与的各种土地使用权交易形态，这当然与当前农村土地所有权性质及其具体内涵有关。
（一）土地流转的形态
现阶段，农村土地流转的形态主要有如下几种：
1.“四荒”（注：
由于历史的原因，一些地方大量存在的荒山、荒坡、荒沟、荒滩（简称“四荒”）。
）地的拍卖。
这种形式突破了30年的承包期限，允许延长使用期。
XX、XX、XX、XX、XX、XX等地已开始推行“四荒”地拍卖制度。
这种制度分别创立于XX的吕梁和XX的枣庄。
拍卖的过程一般是：
首先进行土地利用规划，然后分片划界并评定拍卖定价；在有关部门和单位的监督下进行“四荒”拍卖，拍卖完成后即由中标者与村集体签订土地租赁协议，并交纳一定的保证金，这样，中标者就取得了一定期限“四荒”使用权；土地管理部门按规定发给中标者土地使用证，农民在规定的期限内可以使用、转让、出租和抵押所中标的土地（农业部，2001年）。
2.土地股份合作制。
农村土地股份合作制主要发生在经济发达地区，简单地说，土地股份合作制就是将土地变成股份分配到农户。
以XXXX的南海为例，这里的土地股份合作制分两步进行：
第一步实行“无偿配股、虚股实红”。
所谓“虚股”，是指土地股权不得继承、转让、抵押；所谓“实红”，是指按股分红，并且当分红额累计数达到土地股值时股权自动中止，但分红并不中止，而是并入基础股继续分红。
第二步实行“有偿认股、实股实红”。
由于农民的土地承包使用权已被合作经济组织用分红形式买了回来，所以宣布无偿配股股权的中止，然后再让农民以有偿认股的方法把土地所有权买回去，并作为农民的土地所有权入股。
显然，由无偿配股到凭股分红再到有偿认股，实际上是把土地所有权部分地返还给了农民。
3.“两田”制。
发起于XX平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分，责任田则按劳或按人劳比例分配，或招标承包。
据统计，“两田制”自1986年发生以来，已成为目前发生比较广泛的一种制度供给。
农业部在全国的抽样调查结果表明，1992年全国有170万个村组实行“两田制”，占村社总数的32.3%，比1990年增长42.6%；实行“两田制”地区的耕地面积达0.39亿公顷；从区域分布看，“两田制”多发生在东、中部地区，而以中部地区增长最为明显。
在这种流转制度的执行过程中，村集体会变相地增加农民负担。
从表面上看，农民上交的税费负担可能是减少了，但实际上是以农民收入的减少为代价，因为，土地使用权及其附带的收益权从农民手中转入了村集体手中，这一点已经从对农村财税体制和农民负担的研究中得到证实[6]。
一些地方利用“两田制”把已经承包给农民的土地重新收回，谁承包再向谁收取承包金，给农民一种误导，影响了农民对稳定土承包权的预期。
4.反租倒包。
所谓“反租倒包”就是村委会作为土地流转的中介，“反租”农民的土地，将土地化零为整，连片开发，然后“倒包”给法人组织或大户，用于解决农业园区和开发项目的规模用地。
分别签订集体和农民、集体与农业企业间的租赁合同。
租金给付方式可以是实物，也可以为现金。
企业按照签订的租赁土地意向书，优先安排当地农民务工，使农民从耕地中走出来。
经过流转的土地，在“农民承包——租给集体——转租企业——农民再向企业承包”的运行中完成一个轮回，农民不仅拥有了固定的租金以保障日常生活，还通过在农业企业当工人获得另一份工资。
这种方式在发达地区甚至一些中部省区已经形成一种地方政府力荐的“模式”。
但这一模式在发展过程中的条件要求严格，目前很难形成一种主导形式；而且，在权益的再分配上有如“两田制”异曲同工之处。
因此，许多专家呼吁对此要理性认识，慎重对待，强调重要的是在稳定土地承包权的基础上让农民自主选择（注：
参见《经济参考报》理论周刊第144期（陈锡文，2001）。
）。
以上四种土地流转形态，除了荒地拍卖以外，其他三种耕地流转，从产权结构的变化来看，有一个共同的特点：
都是村集体拿走了农民拥有的部分土地使用权（控制权）和收益权；从农民负担方面看，虽然村里向农民的直接收费减少，但农户少包土地，受益权也受到部分侵占。
这些土地流转形态都不是农户间自发进行的土地使用权市场交易活动，但是，这为理解农地租佃市场的发育提供了一个整体的制度背景。
农地租佃市场即农民之间的自愿有偿转包同样是十分普遍的，土地转包包括“转入”和“转出”两个方面。
根据农业部1999年的抽样调查显示，2/3的土地转包是无须经村组同意下发生的自愿行为。
从20世纪90年代以来，随着中国农村向市场经济体制的转型，农地市场正逐步发展。
（二）农地转包（租赁）市场现状
1990年，全国发生转包（转让）土地承包权的农户数占农户总数0.9%，转包耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44%。
到1992年分别上升2.3%、0.9%。
1994年，在全国25个省区的100个县所进行的土地承包经营和合作经济组织建设抽样调查统计表明，全国共有238.4万承包农户转包、转让土地量为63.68万公顷，分别比1992年下降了49.6%和17.2%。
[7]根据253个样本村的调查资料，目前大多数农户进行的土地使用权转让都是发生在本村的农户之间，只有少数的村（11.3%）发生了外村人来承包土地的转让。
在经济发展水平较高的地区，跨村承包的概率明显增大，发生的规模也呈扩X的趋势（农业部固定观察点调查，2000年）。
近几年的土地流转情况显示：
截至2000年底，全国农地承包地使用权在农户间发生转移的占5%～6%，而在20世纪90年代初期，这一比例为1%左右。
目前，发达地区的发生比例相对较高，而内地不发达地区则相对较低，2004年，全国转包土地面积占全部的比例约为5%（注：
农业部估计数据。
）。
由于缺乏全国统一的调查资料，根据以上不同的资料来源，综合本文使用的农户抽样调查数据，可以对农地市场的发育用表1和图一作一个基本描述。
其中，1996年和1998年资料是根据农业部824户抽样调查所得（转包土地和农户是根据转入和转出的平均数得出）。
由于土地承包（使用）权转让的资料很难搜集，表1、图一尽管各种资料来源不具备完全的可比性，鉴于所使用的是相对指标（百分比，%），因此，依然可以看出一个大致的趋势：
20世纪90年代以来，农村耕地使用权的转让发生率呈现上升趋势，到2000年后趋于稳定的态势，应该说，中国农地市场正在发展之中，特别是1994年以后有较大幅度的增长。
直观地来看，这很容易使人联想到在1994年以来，中国农村土地制度的一系列变化，其中最具重大意义的是1993年中央政府出台的“继续延长土地承包期30年”的政策。
因此，有必要考察宏观政策和土地制度对微观层次上的农户土地使用权交易的发生究竟有什么确定的影响。
表1 全国农地使用权转包（租赁）比例的基本估计（%）
年份1990 1992 1994 1996 1998 2000 2004
转包0.44 0.9 0.7 5.6 9.0 6 5
土地
转包0.9 2.3 1 9.0 15.1
农户
资料来源：
农业部抽样调查（1999）。
图一 土地转让趋势（1990～2004年）
表2 各地土地使用权转包的地区差异（1996～1998年）（注：
由于调查问卷中没有各年度的农户承包总面积，而耕地总面积的变化并不大，所以表中的面积比例均以1998年的数据作为分母。
）
转入情况 转出情况
年份 省份 转入户 转入 转入面积 转出户 转出 转出面积
比例（%） 面积 比例（%） 比例（%） 面积 比例（%）
XX 1.4 2.0 0.0 1.4 8.0 1.0
XX 34.1 160. 23.5 2.4 6.6 1.3
XX 6.9 22.8 4.0 1.4 1.8 0.6
1996
XX 12.5 43.7 10.2 2.1 6.9 1.5
XX 10.1 24.5 4.6 4.3 14.6 2.7
XX 18.9 92.9 48.9 15.9 23.1 11.3
XX 1.4 8.2 0.5 0.7 4 0.6
XX 40.5 179 25.3 4.0 8.4 1.5
XX 2.3 30.3 4.9 0 0 0
1997
XX 28.8 61.8 15.2 3.5 9.9 2.0
XX 15.1 32 6.5 2.2 16.9 3.0
XX 24.3 111 60.0 13.6 25.3 11.9
XX 2.1 19 1.3 1.4 6 0.9
XX 50.8 223 31.0 4.0 8.4 1.5
XX 11.7 40.5 7.5 1.4 1.9 0.5
1998
XX 26.4 81.6 19.3 6.3 16.7 3.0
XX 25.3 60.0 13.1 0.7 18.5 3.4
XX 33.4 160. 81.9 14.4 25.2 13.0
资料来源：
农业部抽样调查（1999）。
在土地市场迅速发育的同时，调查的情况显示，各地的差异是很大的。
从表2可以看出，在1996～1998年的3年中，无论是转出还是转入，XX的转入／转出面积占其当年承包面积的比例都是最高的，与其他地区之间存在明显差异。
表2显示出土地市场的活跃程度和一个地区的经济发达程度或经济结构的差异之间可能存在一定的相关关系。
表3 土地转包方式基本情况
转包方式 比例（%）
转组包的X围
本 73
本村外组 16
本乡外村 3.5
本县外乡 2
县外 2
其它 3.5
转包的对象
父母兄弟姐妹 22
其它亲戚 29
其它 49
转包是否经村组同意
是 33
65
未明确 2
资料来源：
同表1
对于具体的转包机制而言，也存在多样性。
从表3中可以看出，土地承包权的转让主要局限于本组之内（占73%）和直系亲属、近亲之间（占51%）。
在转包时65%的户与户之间的转让是在农民自愿前提下，未经村集体组织同意，在双方协商的情况下发生的，而33%则依然必须经村组集体同意。
这显示出，虽然土地市场渐趋活跃，但是整个市场和交易机制尚不成熟，这是中国当前农村土地市场的另一个重要特点。
从以上分析看出：
近年来，中国的农地市场有了较大的发展。
但同时必须清楚地意识到：
自农村改革以来，土地租佃市场从无到有；行政手段仍然是目前配置农地资源的主要手段之一，市场机制并没有得到充分发挥。
据国务院发展研究中心对粮食收入占家庭收入20%以下农户的抽样调查，愿意无偿转包土地的仅为4.5%；另据全国固定调查点的调查，外出务工农户中，没有转包耕地的占93.8%，无偿转包一部分土地的占4.2%，无偿转包全部耕地的仅为1.89%[8]。
表4显示，农户对土地使用权转让的意愿也受到多种因素的影响，特别是家庭的经济社会状况。
表4 农户不愿意转让土地的原因
原因 比例（%）
不愿意转入的原因
劳力不足 59
种别人的土地不划算 27
其它原因 14
不愿意转出的原因
自己土地不够种 39
怕他人不爱护自己的耕地 3
其它 58
资料来源：
同表1
二、土地市场发育的决定因素：
分析假设模型建立及数据说明
总体而言，中国现阶段农村土地市场发展依然滞后。
土地租佃市场的发育究竟决定于哪些主要因素的作用，农户转入或转出土地（承包权）行为受到哪些因素的制约？
在此选择“是否转出”和“是否转入”（注：
“是否转出”指：
自土地承包以来，你是否转出过耕地，此变量为虚拟变量，1为转出过，0为未转出过。
“是否转入”指：
自土地承包以来，你是转入过耕地，此变量为虚拟变量，1为转入过，0为未转入过。
）作为衡量土地市场发育程度的因变量进行实证检验。
由于因变量的性质，可选择罗杰斯特模型进行计量估计，而且考虑到地域的差别，用村聚类方法控制地域变量的影响，以找出对农地市场发育更具普遍意义的经济社会影响因素。
（一）产权制度与产权边界
现阶段中国农地的所有权和使用权分离的产权结构显然对土地市场的发育有影响。
一些学者认为，只有完全杜绝由这种两权分离衍生出来的土地调整，土地租佃市场才能正常发育起来[9][10]。
但是，大多数学者都是把土地调整对土地市场的抑制作用当作分析的前提，而没有对这两者的关系作出细致的经验分析。
在多数学者的分析中，土地调整制度的影响是用土地调整的频率来测量的，笔者认为这不足以反映中国农地制度的全部内涵。
事实上，土地调整制度至少应该包括两个方面的内涵，一个是土地调整的频率，这为大多数相关学者所使用；另一个是土地调整的方式，这却为大多数学者所忽视。
土地调整的方式至少也包括两个内容：
一是土地调整是大调整还是小调整（这意味着土地调整的幅度大小），二是土地调整是否打破了村内小组之间的界限（这意味着土地调整的不同方法不同给土地主权人带来的不同制度预期）。
相对于土地调整的频率，土地调整方式是一个更能表征地权稳定性的变量。
而其中土地调整的方法（即是否打破小组界限）则更为重要。
因为土地调整对土地市场的影响归根结底是通过影响农民对产权稳定的预期起作用的。
不同的方法意味着调整土地的不同制度安排，突破了这种土地调整越频繁和变动幅度越大，农民的租出和租入行为就越少发生，土地在全村X围内即便只是个别农户之间的调整，因其必然打破村民小组的所有权边界，对村民来说，是一个产权得不到保护的强烈信号。
因此，小组界限是否被突破是一个更加体现农户对地权稳定性意愿的变量。
实地调查和历史经验判断都能说明小组一级土地所有权的重要性，由于这种认定几乎是从人民公社三级所有体制，甚至合作化时期就延续下来的，打破界线的调地对农民稳定性的预期十分不利。
打破小组界限的土地调整，对土地市场发育将产生明显的负面影响。
总结以上的分析，用以下6个变量来测量土地产权制度的影响，即农民的地权是否稳定：
（1）对土地调整的一般表征（做控制变量使用）：
调还是不调土地，以及调地的次数。
（2）对土地调整幅度大小的表征：
是否是大调整，或是否是小调整。
（3）所有权界限：
是否打破小组X围（调地方式）来调整土地。
（4）承包期限长短。
承包期越长，意味着地权越稳定。
因此，那些承包年限越长的农户更倾向参与土地的转包。
（5）是否有书面承包合同。
如果将是否有承包合同视为地权是否稳定的一个表征变量。
那么，没有无承包合同，就越显示不稳定，可以假设其越不倾向转出土地。
（6）是否明确知道承包年限。
明确知道承包年限，那么其地权明确，在参与转包活动时会增加信心。
故假定在其它条件都相同的情况下，明确知道承包年限的农户更倾向于参与农地市场。
由此可以发展出关于产权结构作用的假设，同样，该假设也可以检验“替代关系”的理论是否成立。
假设一（可称为“产权边界假说”）：
土地承包权越不稳定，农民的租出和租入行为就越少发生。
（二）非农经济的发展
2001年，Kung对农地市场的发育作了研究，发现农村非农产业的发展及其引起的劳动力的非农就业是决定一个地区土地市场能否发展起来的最为关键的因素。
其研究主要用的是“农户从事非农工作的天数”作为观察变量。
在这里的分析中，除了继续采用这个测量非农发展的变量外，更主X用非农收入的比重来测量。
这是因为，根据现阶段农民打工的情况看，外出打工不一定能找到工作并获得稳定收入；当然，这种劳动力分配状况同样可能会影响土地使用权的转让。
实地调查的情况也显示，那些非农收入少的农户（或地区），越倾向于转入土地，也就是说，那些越是更多地依赖于土地作为收入来源的农民，越是对土地的需求意愿表现强烈。
相反，只有那些非农收入较多的农户，更倾向于转出土地而不愿意转入土地，因为，他们的收入对土地的依赖程度较低。
一年里平均外出劳作的天数和平均在家从事非农活动的天数这两个变量能体现出两方面的含义：
一方面如果外出的天数或在家从事活动的天数越多，可能带来的非农收入就越多，对土地的依赖程度会低些。
另一方面，如果外出的天数或在家从事非农活动的天数越多，其从事农业活动的天数必然少些，其家庭投入农业的劳动力会减少，在这种情况下，其家庭可能会更倾向于转出土地。
由此的测度可用以下三个变量：
（1）非农收入比例；
（2）一年里人均外出从事非农工作的天数；（3）一年里人均在本地从事非农活动的天数。
由此可以假设：
假设二（可称为“非农经济假说”）：
农户越多地参与非农活动和非农收入相对越多，则越可能转出土地；反之，则越可能转入土地。
（三）粮食市场对土地市场的影响
产品市场对要素市场的发育是有影响的。
笔者调查收集数据的时期，是粮食市场化改革之前。
种粮农民按合同交纳一定数量的定购粮任务是20世纪后期中国粮食市场制度特征，粮食的定价并不完全是市场供求的反映，因此，粮食市场并不是完善的。
定购粮任务是全国大部分地区的农户都要完成的。
在通常的情况下，农户被要求以低于市场的粮食价格卖给国家一部分粮食，其全部分则可以农户自由处理。
对于完不成任务的农户，有些地方的村集体会以收回承包地作为惩罚。
因此，定购粮任务在一定程度上会将农户束缚于土地上，对农户的土地转包会有一定的抑制作用。
可用每亩地上所要承担的定购粮数量来测量这一影响。
在此，本文的另一假设为：
假设三（可称为“粮食市场假说”）：
定购粮任务越多，土地市场越不发达。
除了上述3个基本假设外，笔者还构建了一系列的控制变量。
这些控制变量中，最为主要的是反映农户家庭社会经济结构情况的变量和有关土地承包合同的变量。
它们包括：
1.家长年龄。
由于土地在农民的传统观念里是绝对重要的生产资料，因此，假定年龄偏大的家长，越倾向于多拥有土地，而且，由于其人力资本中对土地耕作技能的掌握更能与土地资源相匹配，因此，他会倾向于转入土地，而不愿意转出土地。
2.家长的受教育水平。
家长的受教育水平对整个家庭的抉择是有很大影响的。
假定家长的受教育水平越低，其传统观念越强，对土地的依赖性越高，那么其所在户更倾向于转入土地，而不愿意转出土地。
3.家庭成员是否有干部。
家庭的主要成员若是干部，那么其亲属可能会被安排到乡镇企业或其它非农业部门，这样，家庭收入中农业的比重相对较小，从而使得干部家庭对土地的依赖减小，他们就不倾向于转入土地。
4.承包的土地总面积。
承包的土地总面积越大，农户对土地的需求相对较弱，可能会不倾向于转入土地；但是不是会更倾向于转出土地，则要看其它因素是否更有力地影响他的行为，比如家庭劳动力配置。
5.家庭依赖比率（女大于55岁、男大于60岁和小于16岁的人与家庭其它人口的比例）。
家庭依赖率高，意味着非劳动力比例越大，劳力少而愿意转出土地在情理之中。
6.人均耕地面积。
假定人均土地越多，则倾向转出土地而不倾向于转入土地。
7.地块数。
用农户的地块数来反映土地细碎化程度。
由于扩大农地经营规模的内在需求，土地越是细碎化，可能会越不倾向于转入土地，因为交易成本可能比较大，不合算。
8.农民负担。
农民负担越高，由于税费负担多是与承包地挂钩的，基层干部将越依赖于用土地来调和分摊税费负担；农户间越不倾向转入土地，而更倾向于转出土地。
根据以上变量之间的关系，构建了以下模型：
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