石门县土地利用总体规划.docx

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石门县土地利用总体规划

石门县土地利用总体规划

（2006—2020年）文本

（2016年修订版）

（送审稿）

石门县人民政府

二〇一六年九月

附表

前言

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是土地参与宏观调控和实行最严格的土地管理制度的一项基本手段，在土地利用和管理中发挥着龙头作用。

《石门县土地利用总体规划（2006-2020年）》实施以来，对促进区域经济社会发展发挥了重要作用，尤其在保护耕地、控制建设用地规模、增强依法用地意识等方面的成效尤为显著。

然而，十八大以来，党中央、国务院对耕地和基本农田保护、生态文明建设、新型城镇化等提出了一系列新的要求。

为落实这些新要求，并适应社会经济发展的需要，根据《湖南省国土资源厅关于印发<湖南省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（湘国土资发[2014]47号）、《湖南省国土资源厅湖南省农业委员会<转发国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作>的通知》（湘国土资发[2014]46号）及相关文件精神，石门县人民政府组织对现行规划进行调整完善，编制《石门县土地利用总体规划（2006-2020年）》（2016年修订版）（以下简称《规划》）。

石门县土地利用总体规划调整完善是依据国家有关土地利用的法律法规及方针政策，以科学发展观为指导，全面贯彻土地基本国策，基于石门县经济社会发展与土地利用的新形势和新背景，从严格保护耕地、合理引导建设用地、节约集约利用土地的要求出发，调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，维护土地生态安全，提出保障规划实施的有效措施，为促进区域经济、社会、环境的可持续跨越式发展提供用地保障。

第一章总则

第一节规划指导思想

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，切实按照“四个全面”的总体要求和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，全面落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度；根据《湖南省主体功能区规划》，抓住“新型城镇化”、“武陵山区扶贫”等重要战略机遇，结合石门县“十三五”规划，扎实推进“生态立县、产业强县、城镇兴县、旅游活县、交通先行”五大战略，确保如期全面建成小康社会，全面落实土地用途管制制度，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

第二节规划原则

一、严格保护耕地原则

坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定出发，严格保护耕地和基本农田，控制非农业建设用地占用耕地；坚持耕地保护数量和质量并重；积极推进土地整治，提高农业综合生产能力。

二、集约利用土地原则

按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，合理控制建设用地规模，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，不断提高土地利用效率。

三、统筹发展原则

根据石门县社会经济发展特点，整合土地资源，统筹安排各类、各区域用地，促进城乡协调发展。

四、促进生态建设原则

立足构建良好的生态环境，倡导与生态环境建设相协调的土地利用模式，保障土地资源的可持续利用。

五、加强宏观调控原则

加强完善规划实施的保障措施，增强土地参与宏观调控的针对性和有效性。

第三节规划期限与范围

规划以2005年为基期年，2016年为修改年，2020年为目标年。

规划范围为石门县行政管辖范围内的所有土地，总面积397012.83公顷。

第二章区域概况

第一节地理区位概况

石门县位于湖南省西北部，地处武陵山向洞庭湖平原过渡地带，位于东经110°29′04″～111°32′30″和北纬29°16′26″～30°08′49″之间，有湘西北门户之称，区位优势明显。

东与澧县、临澧县交界，西与桑植县、湖北鹤峰县相邻，南连桃源县、慈利县，北接湖北五峰县、松滋县。

焦柳铁路贯穿东西，石长铁路在石门接轨，构成了湖南省最大的县级铁路交通枢纽，公路交通四通八达，即将建设的安慈高速、宜张高速在境内通过并设出入口。

第二节自然环境概况

石门县地貌特点大体是北阔南窄，以山体为主的“倒葫芦”状地形；南北幅源辽阔，山脉走向呈南西—北东及北东走向。

境内地势西北高峻，东南平缓，从山地、丘陵到平原的过渡中有梯级降低现象。

石门县地处中亚热带向北亚热带过渡的季风湿润气候区，四季分明、光照充足、雨水丰沛，适合多种农作物生长。

境内水系发达，“澧水”横贯县域南部，其一级支流有渫水、道水、沱水都蕴藏着丰富的水能资源。

石门县有“矿都”之称，其中雄磺矿储量居世界之最，矽砂矿储量居亚洲之首，磷矿储量为全国之冠。

旅游资源地方特色浓郁。

主要自然景观有原始神秘的森林风光、沟壑纵横的峡谷风光和风光旖旎的岛屿山水风景；人文资源以闯王禅隐、茶禅文化、国家级森林公园夹山公园和具有石门特色的土家族文化为主。

第三节经济社会概况

2014年全县生产总值193.84亿元，比2005年增加138.44亿元。

地区生产总值年均增长率为14.88%。

三次产业结构由2005年的31.20：

34.60：

34.20调整为17.92：

42.13：

39.96，第一产业比重明显下降，第二产业比重大幅上升。

2014年全县常住人口59.98万人，其中城镇人口22.47万人。

城镇化率为37.46%，比2005年增加14.42个百分点，新型城镇化建设不断推进。

第三章土地利用现状及存在的主要问题

第一节土地利用现状

按土地利用总体规划分类标准，根据地籍变更数据统计，2014年石门县土地总规模397012.83公顷。

其中：

农用地335289.31公顷，占土地总规模的84.45%，建设用地18748.00公顷，占土地总规模的4.72%，其他土地42975.52公顷，占土地总规模的10.82%（表3-1）。

表3-1石门县2014年土地利用现状表

单位：

公顷、%

地类

面积

占全县比例

总计

397012.83

100.00

农用地

合计

335289.31

84.45

耕地

48506.25

12.22

园地

16758.50

4.22

林地

257650.73

64.90

牧草地

0.00

0.00

其他农用地

12373.83

3.12

建设用地

合计

18748.00

4.72

城乡建设用地

小计

15471.71

3.90

建制镇

2192.57

0.55

农村居民点

12773.91

3.22

采矿与其他独立建设用地

505.23

0.13

交通用地

1312.54

0.33

水利用地

1901.03

0.48

其他建设用地

62.72

0.02

其他土地

合计

42975.52

10.82

水域

11640.95

2.93

自然保留地

31334.57

7.89

第二节土地利用特征

一、林地资源丰富，生态环境本底较好

在石门县土地利用结构中，林地资源占了农用地比重的76.84%，更是占了全县土地资源总量的64.90%，林地资源丰富是石门县多山复杂的地形决定的。

林地资源具有较好的生态环境保护功能，较好的利用和开发林地资源，对环境友好型社会的建设具有重要意义。

二、土地利用率较低，建设用地需求量不断增大

其他土地占全县土地总面积的10.82%，土地利用率仅89.17%。

建设用地仅占全县土地总面积的4.72%，但呈逐年增长的趋势，城镇工矿、基础设施建设力度的不断增大，建设用地需求量更是不断增加，土地的供需形势日趋紧张，亟需通过本轮规划缓解经济发展对土地需求的压力。

三、农村居民点用地占建设用地比重较高，布局零散

全县建设用地中，农村居民点为主要用地类型，占建设用地面积的68.13%，受地形地貌和农村传统生产生活方式等因素影响，农村居民点用地布局零散。

四、土地利用与区域经济增长相关性较强

全县土地利用与区域经济增长在数量和空间分布上均呈现出较强的相关性。

随着城镇化水平的提高，城镇工矿建设用地呈上升趋势。

从空间上来看，县城以及周边乡镇地区人口集聚、经济增长较快，城镇工矿用地比重较大，建设用地动态变化度也相对较高。

第三节土地利用存在的主要问题

一、耕地保护形势严峻，土地供需矛盾突出

未来几年是石门县新型城镇化、新型工业化的加速发展期，随着人口的不断增长，经济的快速发展，加上“十三五”期间省市重点项目的陆续实施，建设用地的需求将快速增长，不可避免的会占用一定数量的耕地，“保护资源、保障发展”的矛盾会愈发突出。

二、城乡建设用地缺乏统筹，二元用地结构问题突出。

近年来随着城镇化进程的加快，全县城镇建设用地呈快速增长趋势，但农村居民点缩减速度明显低于城镇建设用地增加速度，建设用地总规模呈明显的上升趋势，缺乏统一市场的城乡土地利用现状决定了二元土地利用的现状。

规划亟需通过城乡建设用地增减挂钩工作的开展，推动城乡建设用地的互动，以有效的控制建设用地总规模的不断大幅度增加。

三、建设用地节约集约利用水平有待提高。

2014年，全县城镇工矿用地规模为2697.80公顷，单位城镇工矿用地二三产业增加值为589.78万元/公顷，低于全市平均水平792.08万元/公顷，建设用地利用效益有待提高。

全县人均农村居民点用地223.71平方米，远高于国家140平方米/人的规划上限，农村土地节约集约利用水平较低。

四、土地生态环境需进一步提高

石门县是一个森林资源和水资源丰富，生态本底较好的地区。

但也是矿产资源相对丰富的地区，矿产资源的开采和不合理利用现象的存在，一定程度上破坏了较好的自然生态环境，有相当数量的废弃矿区需要复垦和治理。

同时，坡耕地较多的实际，使得水土流失现象时有发生。

因而，需要通过合理的规划和必要的工程措施，进一步改善石门县土地生态环境。

第四节土地利用潜力

一、土地整治新增耕地潜力

通过潜力测算，全县通过土地整治可补充耕地5834.69公顷。

其中，土地整理新增耕地潜力3391.54公顷，土地复垦新增耕地潜力311.03公顷，土地开发新增耕地潜力2132.12公顷。

二、建设用地集约利用潜力

通过潜力测算，全县城镇工矿用地集约利用潜力226.10公顷，农村居民点集约利用潜力4779.84公顷，合计5005.94公顷。

第四章土地利用战略与目标

第一节土地利用战略背景与目标

以生态文明建设、新型城镇化、武陵山区扶贫开发、湖南省“一带一部”战略实施、区域交通条件改善等为主要背景，基于石门县城市功能、产业功能定位，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念，深入落实生态文明建设新要求，以建设“生态宜居城市”为契机，以“精明增长”和可持续发展理念为指导，以保护耕地和基本农田为重点，以节约与集约用地为核心，以优化结构、整合空间、分区引导为手段，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，为建设经济快速发展、社会和谐、生态安全、环境宜居的石门提供用地保障。

第二节土地利用战略重点

一、统筹城乡土地利用

优化城乡建设用地结构与布局，优先保障中心城区发展，加强重点城镇、重点集镇的建设；有序推进农村居民点整理，实现城镇建设用地增加与农村居民点缩减相挂钩，促进城乡居民点网络体系的协调与完善；保障交通、能源、水利等重点项目用地，完善基础设施网络，确保各项设施的高效优质供应。

二、严格保护耕地与基本农田

以保障粮食安全为目标，坚持以保护农用地特别是耕地为重点，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。

认真落实建设占用耕地补偿的法定义务，在保护自然生态的前提下，充分挖掘区内耕地补充潜力。

三、统筹区域土地利用，引导资源要素跨区域合理流动

按照区域发展战略的要求，正确处理地区之间的土地利用关系，推动区域、城乡协调发展。

划分土地用途区，明确土地用途管制规则，优化国土空间开发格局。

运用市场机制促进土地合理配置，引导生产要素跨区域合理流动，缩小区域、城乡发展差距。

四、统筹增量与存量土地，转变土地利用方式

坚持各业用地走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，盘活存量建设用地，加强土地管理，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。

五、保护土地生态环境，促进生态文明建设

按照保护优先、兼顾治理的要求，协调土地利用与环境保护的关系，促进土地资源可持续利用。

从环境功能区域协调性原则出发，实现土地生态环境质量分区管制，制定分区管制规则，对土地开发利用行为进行环境约束。

进一步巩固退耕还林成果，预防和治理水土流失，增强区域防洪能力。

强调土地规划中生态环境的高标准设计和建设，注重土地生态基础设施和生态景观建设，控制工业“三废”和城市垃圾污染，改善土地生态环境，促进区域生态文明建设。

第三节土地利用调控目标

一、主要经济社会发展目标

（一）人口总规模

2014年全县总人口为67.01万人，2020年达到70.40万人。

（二）地区生产总值

2014年全县地区生产总值为193.84亿元，2020年为310.00亿元。

（三）人均地区生产总值

2014年人均地区生产总值为28927元，2020年为44034元。

（四）城镇化水平

2014年全县常住人口59.98万人，其中城镇人口为22.47万人，城镇化水平为37.46%；2020年，城镇人口为32.83万人，城镇化水平为46.63%。

二、耕地与基本农田保护目标

2014年全县耕地面积为48506.25公顷，规划到2020年，耕地保有量不低于45176.00公顷。

规划期间，基本农田保护面积不低于38286.00公顷。

三、建设用地总量控制目标

到2020年，建设用地总规模控制在18734.52公顷以内。

其中，城乡建设用地规模控制在14563.98公顷以内，城镇工矿用地规模控制在4334.809公顷以内，中心城区城镇建设用地规模控制在2912.87公顷以内。

四、新增建设用地控制指标

规划期间，全县新增建设用地控制在3817.89公顷以内，新增建设占用农用地控制在3491.92公顷以内，新增建设占用耕地控制在1845.62公顷以内。

五、土地整治目标

规划期间，全县通过土地整治补充耕地不低于2128.94公顷，其中通过土地整理补充耕地1093.96公顷，通过土地复垦补充耕地158.29公顷，通过其他土地开发补充耕地876.69公顷。

六、生态环境保护目标

到2020年，具有改善生态环境作用的耕地、园地、林地、水域、自然保留地等基础性生态用地面积占土地总面积的比例不低于92.28%，林地覆盖率不低于65.22%。

七、土地利用效益目标

土地利用率由2014年的89.18%提高至2020年的89.22%，土地产出率由2014年的488.25万元/平方公里提高至2020年的831.21万元/平方公里。

人均城镇工矿用地控制在120平方米/人以内。

第五章土地利用结构调整

第一节合理调整农用地结构

在保持生态平衡的前提下，调整农业用地结构和布局，因地制宜安排耕地、园地、林地等各类用地。

2014年全县农用地面积为335289.31公顷，占土地总面积的84.45%；2020年为335492.66公顷，占土地总面积的84.50%，比2014年增加203.35公顷。

一、耕地

严格控制非农业建设占用耕地，以农用地整理、土地复垦、土地开发为平台，推进田、水、路、林、村的综合整治，确保石门县耕地保有量目标得以实现。

2014年全县耕地面积为48506.25公顷，占土地总面积的12.22%；到2020年耕地面积为47495.23公顷，占土地总面积的11.96%，比2014年减少1033.65公顷。

二、园地

加大科技投入，挖掘现有园地的生产潜力。

调整园地生产布局，引导园地向条件适宜的低丘缓坡地集中发展。

加强对中低产园地的改造和管理，推进特色园地的规模化和基地化发展。

2014年全县园地面积为16758.50公顷，占土地总面积的4.22%；到2020年园地面积为17150.02公顷，占土地总面积的4.32%，比2014年增加391.52公顷。

三、林地

控制各项建设工程征占自然保护区、森林公园及生态脆弱地区的林地，重点保护和建设澧水、主要铁路、公路沿线防护林地。

建设高标准绿色通道、防护林体系、自然保护区等生态林地。

加强低效林地的改造，加快受损林地的恢复和重建。

2014年全县林地面积为257650.73公顷，占土地总面积的64.90%；到2020年林地面积为258935.51公顷，占土地总面积的65.22%，比2014年增加1284.78公顷。

四、其他农用地

保障用于改善农民生产、生活条件及提高农用地综合生产能力必需的其他农用地面积。

加强生态养猪场等畜禽养殖用地规划，坚持区域化布局，推进标准化管理。

2014年全县其他农用地面积为12373.83公顷，占土地总面积的3.12%；到2020年其他农用地面积为11934.53公顷，占土地总面积的3.01%，比2014年减少439.30公顷。

第二节优化建设用地结构

围绕实现人口与建设用地协调增长，提高建设用地保障科学发展的能力，从严控制建设用地规模，优化建设用地结构，提高土地利用效率。

根据省下达的控制指标，优先确保重点交通、水利等基础设施用地需求；保障县域经济发展必需的城镇及独立建设用地；结合农业现代化建设要求，满足改善农民生产生活条件必需的村镇建设用地需求。

2014年建设用地为18748.00公顷，占土地总面积的4.72%；到2020年建设用地为18734.52公顷，占土地总面积的4.72%，比2014年减少13.48公顷。

一、城镇用地

2014年城镇用地面积为2192.57公顷，占土地总面积的0.55%；到2020年城镇用地面积为3727.68公顷，占土地总面积的0.94%，比2014年增加1535.11公顷。

二、农村居民点用地

2014年农村居民点用地面积为12773.91公顷，占土地总面积的3.22%；到2020年农村居民点用地面积为10229.18公顷，占土地总面积的2.85%，比2014年减少2544.73公顷。

三、采矿与其他独立建设用地

2014年采矿及其他独立建设用地面积为505.23公顷，占土地总面积的0.13%；到2020年采矿及其他独立建设用地面积为607.12公顷，占土地总面积的0.15%，比2014年增加101.89公顷。

四、交通水利用地

2014年交通水利用地面积为3213.57公顷，占土地总面积的0.81%；到2020年交通水利用地面积为3973.24公顷，占土地总面积的1.00%，比2014年增加759.67公顷。

五、其他建设用地

2014年其他建设用地面积为62.72公顷，占土地总面积的0.02%；到2020年其他建设用地面积为197.30公顷，占土地总面积的0.05%，比2014年增加134.58公顷。

第三节适度开发未利用地

适度开发宜农未利用土地。

坚持在保护中开发、在开发中保护的方针和因地制宜、统筹兼顾的原则，在保护和改善生态环境的前提下，合理开发未利用土地资源，提高土地利用率。

2014年其他土地面积为42975.52公顷，占土地总面积的10.82%；到2020年其他土地面积为42785.65公顷，占土地总面积的10.78%，比2014年减少189.87公顷。

一、水域

2014年，水域面积11640.95公顷，占土地总面积的2.93%；到2020年水域面积为11625.06,公顷，占土地总面积的2.93%，比2014年减少15.89公顷。

二、自然保留地

2014年，自然保留地面积31334.57公顷，占土地总面积的7.89%；到2020年自然保留地面积为31160.59公顷，占土地总面积的7.85%，较2014年减少173.98公顷。

第六章土地利用布局优化

第一节农用地布局

规划期内，县域农用地布局坚持因地制宜的原则，充分依托各乡镇的地理优势和产业特色，不断优化区域布局，在县域南部蒙泉、夹山及易家渡一带，以商品粮区为重点，大力发展优质水稻，建立优质稻产业带；在县域雁池乡以南的各乡镇大力发展柑橘、油菜等经济作物；在县域西北部的壶瓶山镇、东山峰农场重点建设有机茶、高山蔬菜、烤烟和油料生产基地；罗坪、南北镇、太平、所街等乡镇重点发展旱杂粮作物和中药材。

按照“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的方针，合理调整基本农田布局。

减少允许建设区、有条件建设区、地质灾害易发区的基本农田，将部分低等别、质量较差、田面坡度大于25°、生态脆弱区、区位偏僻、不易管理、水土流失严重的基本农田调出。

国家和地方人民政府确定的粮、棉、油基地内的耕地，集中连片、有良好的水利与水土保持设施的耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村庄周围的耕地优先划为基本农田。

全县耕地主要分布在县域南部区域，包括夹山、易家渡、蒙泉、白云、新铺等乡镇。

全县园地以果园、茶园为主，主要分布在白云、壶瓶山、夹山、蒙泉、皂市和新关等乡镇。

全县林地主要分布在县域西部和北部区域，包括壶瓶山、罗坪、磨市、南北、所街、雁池、太平和子良等乡镇。

第二节城镇用地布局

以楚江、二都、宝峰、永兴四个街道办事处组成的中心城区为核心，大力发展重点镇、积极发展一般镇，依托交通网络体系，形成“一核一轴三区”的空间结构。

其中“一核”是指中心城区，是县域城镇化发展的核心区域；“一轴”指依托308省道形成的贯穿县域全境的南北向主要城镇发展轴；“三区”指根据保持资源、社会发展条件的相似性、经济结构的整体性、生产的专业化和经济发展方向的一致性，把全县分为三大城镇发展片区，包括东南部片区、中部片区和西北部片区。

东南部片区包括中心城区以及夹山镇、蒙泉镇、新铺乡、新关镇和易家渡镇，依托便捷的区域交通条件，重点增强县城政治、经济、文化中心地位和功能，做好以石门经济技术开发区为中心的工业园区建设，以铁路站场为依托的物流园区建设，发展以夹山国家森林公园、蒙泉湖及石门县城景点为依托的旅游业。

中部片区包括维新镇、磨市镇、雁池乡、太平镇、子良乡、三圣乡、白云乡和皂市镇。

大力发展特色生态农业、农业观光等，壮大生态农业保育功能。

其中维新镇、太平镇成为辐射本区的中心城镇。

西北部片区包括南北镇、罗坪乡、所街乡和壶瓶山镇。

该片区重点发挥高山地势的优势，发展高山经济作物和生态旅游。

壶瓶山镇成为本区域的中心城镇，以壶瓶山为旅游发展中心，协同周边乡镇一同发展，打造西北部生态环保旅游经济区。

到2020年，全县城镇建设用地控制在3727.68公顷以内，其中新增建设用地控制在1611.51公顷以内，占用耕地控制在802.15公顷以内。

中心城区到2020年，城镇建设用地控制在2734.34公顷以内，其中新增建设用地控制在1182.08公顷以内，占用耕地控制在589.30公顷以内。

重点镇包括蒙泉镇、维新镇、太平镇和壶瓶山镇4个建制镇，到2020年，城镇建设用地控制在382.24公顷以内，其中新增建设用地控制在165.25公顷以内，占用耕地控制在82.25公顷以内。

一般镇（乡）包括夹山镇、新关镇、皂市镇、南北镇、易家渡镇、磨市镇、东山峰管理区及新铺乡、白云乡、三圣乡等集镇，到2020年，城镇建设用地控制在611.10公顷以内，其中新增建设用地控制在264.18公顷以内，占用耕地控制在130.59公顷以内。

表6-12006-2020年城镇用地控制表

单位：

公顷

类别

2020年面积

2006-2020年

新增面积

其中占用耕地

总计

3727.68

1611.51

802.15

中心城区

小计

2734.34

1182.08

589.30

楚江街道

626.88

271.01

134.90

宝峰街道

1250