北京市建设工程质量监督管理改革研究.docx

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北京市建设工程质量监督管理改革研究

北京市建设工程质量监督管理改革研究（讨论稿）

为进一步落实“十六大”精神和“科学发展观”，不断践行“三个代表”重要思想，以“争创工程质量全国第一”和“提高质量首都意识”为中心，以建立健全建设工程质量监督管理体系，保证工程质量为目标，本文对我市工程质量监督管理的发展历程作了简要回顾，论述了当前工程质量监督管理的现状，介绍了工程质量监督管理取得的成绩，分析了监督工作中存在的问题，并通过调研的方式了解国内外工程质量监督管理的情况，有针对地提出工程质量监督管理改革的对策和措施。

一、建设工程质量监督管理的回顾

（一）建设工程质量监督管理方式的变迁建筑工程质量监督管理方式，大致经历了三个阶段。

第一阶段从解放后到1957年，由于当时没有全国统一的工程质量验收标准，工程质量单纯由施工企业内部自行控制；第二阶段从1958年到八十年代中期，施工企业逐步建立了自检、互检、交接检制度，同时建设单位加强了对隐蔽工程的检查，参与到工程质量验收中；第三阶段从八十年代中期，国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出建立工程质量监督机构，形成了工程质量政府强制监督的局面。

特别是2000年1月，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》，对于强化政府质量监督，规范建设工程各方主体的质量责任和义务，维护建筑市场秩序，全面提高建设工程质量，具有重大意义。

《条例》明确了工程质量监督机构的法律地位和职责，确立了工程竣工验收备案制度，这都对工程质量监督管理起到了深远影响。

（二）质量监督机构的发展从八十年代中期开始，全国各省、市、地、县工程质量监督机构陆续建立并开展工作。

工程质量监督机构从不被人们所认识到赢得社会的认可，成为治理建设工程质量的“中流砥柱”。

20世纪末，全国所有省、直辖市、自治区及地级市都建立了工程质量监督机构，95%以上的县建立了工程质量监督站。

目前，本市区县两级质量监督系统共有28个工程质量监督机构，包括18个区县站和9个专业站（2004年机构改革后，建委系统的专业监督站减为5个），工程质量监督工作者近700人，初步形成了一支力量强大、技术全面、配套完整的监督队伍，对于保证全市建设工程质量和提高质量水平起到了极其重要的作用。

（三）本市工程质量监督方式1、开工前办理工程质量监督注册。

本市建设工程在办理施工许可的同时一并办理工程质量监督注册后，按照工程专业类别由各专业工程质量监督机构实施监督。

北京市建设工程质量监督总站主要负责国家和本市重点工程的质量监督工作，各区县质量监督站负责一般房屋建筑工程监督工作。

2、工程质量监督机构在工程施工过程中，采取巡回监督的方法对工程质量进行监督。

通过巡回监督对工程参建各方质量行为进行抽查，对工程的地基基础、主体结构、主要使用功能等实体质量进行抽查。

3、工程竣工验收时，现场同步监督对工程竣工验收内容、组织、程序、执行验收标准等情况进行现场监督。

工程竣工验收后，工程质量监督机构在5个工作日内向工程竣工验收备案主管部门报送《工程质量监督报告》。

（四）建设工程质量监督管理成效显著一是工程质量情况稳定，“十五”以来，工程质量抽查合格率均达到了100％，没有发生房屋倒塌等重大质量事故；二是涌现出一大批优质工程，近5年来共创建44项“鲁班奖”工程，491项“长城杯”奖工程、582项市级优质工程，优质工程数量全国第一；三是坚持综合治理，质量通病发生率明显下降，如我市住宅工程屋面、厕浴间和外檐渗漏发生率分别由1990年的8.5%、24%、14.7降至1994年的0.78%、0.78%、0.4%，目前已经降到0.1%以下；四是参建各方工程质量意识不断提高，通过每年组织全市工程质量管理工作会议，表彰优质工程，曝光质量差的工程和质量管理混乱的企业，强化首都工程质量意识，使得建设各方质量意识不断提高。

三、建设工程质量监督管理存在的主要问题及原因分析现行工程质量监督管理体制的有效运行，对我国建设工程质量的稳定和提高起到了积极作用。

但由于种种因素的制约和影响，目前质量监督工作仍不能完全适应市场变化的需要，监督体制中仍存在待需解决的问题。

（一）建设工程质量监督管理存在的主要问题：

1、政府对工程质量监督管理形式单一，没有充分运用市场手段保证工程质量。

质量监督管理还主要依靠监督人员巡回抽查，对于发现的质量问题进行处罚的单一模式。

这种在计划经济体制下形成的质量监督管理方式，在当前市场经济环境下没有及时做出调整，特别是由于信用制度等一些有效保证工程质量的市场手段没有完全建立和运用，造成建设、施工企业在质量管理方面对政府的依赖性强，缺乏提高质量的积极性和自觉性。

2、未能采取有效措施规避工程质量风险工程质量受设计、施工、材料质量等多种复杂因素共同影响，一方面一些地铁工程、结构复杂的标志性建筑工程质量技术风险十分巨大。

另一方面每年还有大量的商品房竣工投入使用，若干年后会有相当一批房地产开发公司注销或者转行，一旦他们开发的商品房出项严重质量问题，解决起来将十分棘手。

如不能有效化解工程质量风险，将对政府投资安全以及社会稳定都会构成危害。

3、质量监督管理有关法律法规还不完善。

目前，工程质量监督管理的主要依据是有关国家法律法规、技术标准、规范以及各种有关地方性法规、规程等。

然而对工程质量监督过程中发现的违法违规行为进行处罚时，所参照的法律法规与现实情况差别较大，还缺乏有力、适度的处罚依据。

如对各种原因所引起的监理失控行为，很容易界定其错误行为的性质，但相应的处罚措施却跟不上，没有详细的、针对性强的、量“刑”适当的法律条款可以运用；同时，对有些参建方的违法行为的处罚额度已远远超出其经济实力所能承受的范围，使得执法程序难以进行下去；另外，开发企业、建设企业在建设过程中对工程质量也承担着主要责任，但在实际操作中却几乎没有可以使用的法律法规条款，甚至对于施工企业的不良行为，都缺乏适度可行的处罚依据，这使得对监督中发现的质量问题，甚至质量事故无法及时做出有效、准确的处理。

4、质量监督机构的性质、监督内容、监督方式还需要进一步明确和规范。

监督机构究竟是行政执法单位还是政府质量检查公司，或者是政府的专业技术部门；监督人员是公务员还是政府雇员，或者是取得专业技术资格的注册执业人员。

监督机构和监督人员的性质与地位不能准确定位，造成各区县监督内容和监督方式不统一，随意性大，监管效率不高。

（二）原因分析对于当前工程质量监督管理领域存在的这些问题，我们分析主要有以下几方面的原因：

1、工程质量监督管理工作开展时间较短，经验不足。

随着国家改革开放，在市场经济条件下开展工程质量监督管理时间只有二十来年，与国外发达国家上百年的管理经验相比，在手段、效率、效果等方面还存在一定差距。

2、建设规模随着经济发展不断扩大的同时，工程质量监督管理并没有随之及时调整。

特别是工程投资多元化以后，在计划经济体制下形成的工程质量监督管理方式，不能满足市场经济的需要，必须进行改革。

3、工程质量监督管理方面的法律、法规以及政策变动较大且变动周期短，缺乏连贯性。

造成工程质量监督管理工作缺乏系统研究，没有形成一整套行之有效的质量监督方法和手段。

三、发达国家建筑工程质量监督管理模式及其借鉴意义

（一）发达国家建筑工程质量监督管理模式发达国家政府是否介入政府投资的公共工程以及民间投资的工程质量的具体监督检查，即政府主管部门是否直接参与微观层次的工程质量监督检查控制，各个国家和地区的情况不尽相同，归纳起来，大致有三种做法。

第一种是政府主管部门直接参与工程项目质量的监督和检查。

例如美国和新加坡等。

在美国，政府参加工程项目质量监督检查的人员分为两类；一类是政府自己的检查人员，另一类是政府临时聘请或要求业主聘请的，属于政府认可的外部专业人员。

依据《美国统一建筑条例》，美国对工程建设的监督管理是在政府建筑官员行政管辖之下的监督执法机构来实施的。

政府授权建筑官员指导法规全部条款的实施，并要求这些机构必须具有执法权。

同时在必要时，经批准，建筑官员可以经常任命一定数量的技术官员、检查员或其他雇员，并赋予他们必要的监督检查职责以履行监督执法机构的职能。

第二种是政府主管部门对工程项目的质量监督实行间接管理。

比较典型的是德国模式。

德国政府对工程质量的监督管理，主要采取由州政府建设主管部门委托或授权，由国家认可的质监工程师组建的质量监督审查公司，代表政府对所有建设工程和涉及结构安全的改建工程的质量实行强制性监督审查。

第三种是政府主管部门不直接参与工程项目的质量监督检查，而是主要运用法律和经济手段促使建筑企业提高工程质量。

例如法国实行强制性的工程保险制度。

按照法国的建筑法规《建筑职责与保险》的规定：

凡涉及工程建设活动的所有单位，包括业主、总承包商、设计、施工、质检等单位，均须向保险公司投保，而保险公司则要求每项工程在建设过程中，必须委托一个质量检查公司进行质量检查，并给予投保单位可少付保险费的优惠。

（二）借鉴意义发达国家和地区政府对建设工程质量的监管职能十分明确。

这对于我们规范市场行为（包括：

各种法规、规范、标准的制订、颁布、执行和监督检查，以及对建设工程全过程的监控）、进行宏观调控和突出服务职能等方面，具有十分重要的借鉴意义。

1、重视建立、完善建筑法规的立法及执法工作市场经济良性运行的前提是完善的法制环境，这个环境不但包括建立必要的法律法规体系，还要有严格的执法手段作为保证。

在各个发达国家，政府负责制订控制建筑工程质量的法律法规及技术标准体系，从宏观上进行监督管理。

这些法律法规均从不同侧面界定了建筑活动，内容涉及到全部建筑领域的各个方面。

其中均包含有工程质量监督管理制度，以及对于工程质量实施监督的有关内容。

法律法规是强制性的，一些技术性的强制要求作为附件附在法律法规之后，也必须强制执行。

各个国家的建设管理法律体系一般主要划分为：

国家级立法，国家政府行政法规，专业部门、地方政府颁布或行业协会规定的专业标准三个层次。

其中，各国的国家级立法作为国家建筑法规的总则，它对于建筑业许可、建设工程合同管理、确保施工技术、建设工程的监督管理和审查等事项都有详细的规定。

在建筑法律的具体实施中，专业主管部门、地方政府等权力部门均制订了更为详细的更具针对性的工程监督管理实施方法和规则，用来指导和规范建筑工程中各参建方、各专业以及各不同地区的工程建设行为。

这些法律法规的制定和实施，对确保工程质量具有决定性的作用。

2、设立相关机构，配备国家公务人员对工程质量具体实施监管是各国政府管理工程质量的主要方式政府主管部门是否直接以专业工程质量监督机构的方式或委托相关机构进行工程质量的具体监督检查，根据各国国情和历史背景不同，情况也是不尽相同的。

但是，各国政府均从不同层面、不同角度严格监督管理建筑工程质量，并建立了各自的质量监督体系，以不同的具体组织实施方式对参建各方的质量行为和工程实体质量进行监督控制，这一点是十分明确的。

通过对各国工程质量监督体系的研究，可以发现绝大多数国家政府均设立了相关机构，配备国家公务人员，直接参与工程质量的微观监督检查，如：

美国、英国、日本、香港、新加坡等。

在上述国家监督机构中，监督人员均需获得国家颁发的相应执业资格证书，并成为国家公务人员，代表政府对工程质量实施监督检查。

3、实施严格的建设工程项目全过程质量监督各国具体的工程质量监督管理情况各不相同，但均强调对建设工程项目实施严格的全过程质量监督，主要体现在以下几个环节上：

（1）施工许可。

工程开工前，业主向当地政府建设管理部门提供相关资料并提出开工申请，经政府审查合格后，批准开工。

（2）施工图审查。

根据工程类型的不同，开工前业主须将全套设计图纸提交给政府主管部门或政府认可的私人检查公司审查，审查合格后，才可进行施工。

（3）现场检查。

在建设过程中必须接受政府的监督检查，是许多国家政府监管的共同特点。

比如美国市政厅的建设管理部门（DEPARTMENTOFBUILDING）下设的监督处（INSPECTIONDIVISION）、香港的屋宇署及工务科都负有对工程现场检查监督管理职责，以本国或本地区的法律、法规和技术规范作为依据，对工程监督管理，以确保工程的质量。

四、建设工程质量监督管理改革目标和措施针对当前建设工程质量监督管理领域存在的问题，我们必须予以高度重视，并采取有效措施，大胆改革工程质量监督管理体制，改革的总体目标是：

完善本市工程质量监督管理法律法规体系，充分运用市场手段，使建设各方主体相互制约，建立一套“建设各方主体自控，经济手段制约，政府监管，社会监督”完全符合社会主义市场经济条件的工程质量监督管理的体制，切实保证工程质量。

为了实现上述目标，建议采取以下措施：

（一）完善质量监督管理法规体系，确保质量监督管理工作的深入发展。

我国加入世贸组织（WTO）后，建筑市场直接面对的最大挑战就是对现行法律法规的冲击，工程质量监督管理工作也面临同样形势。

当务之急就是尽快健全和完善有关法律法规，强化政府对工程质量监督的重要职能。

1、结合《中华人民共和国建筑法》的重新修订，进一步明确政府工程质量监督管理方式以及监督机构、监督人员的法定地位。

2、抓紧制定《北京市建筑质量条例》和《北京市实施<建设工程质量管理条例>办法》，结合本市工程特点，完善工程质量监督管理体系。

建立健全有关法律法规体系，提高质量监督执法工作的可操作性，才能确保监督机构正地、严肃地开展监督和管理工作，使建设工程质量监督工作进一步全面、深入地开展，真正实现依法治质。

（二）明确质量监督机构的性质和地位，规范监督内容和方式。

按照建设部对建设工程质量监督机构的工作要求，工程质量监督机构面临的形势和任务非常的繁重，质量监督工作是一项政策性、技术较强的工作，它需要依据国家法律、法规和工程建设强制性标准，以监督管理参建各方质量行为，保证地基基础和结构工程施工质量，为此必须大力改革和完善政府监管的方式。

1、制定《工程质量监督规范》，明确监督责任和监督重点，规范工程质量监督行为，力争做到依法监督、有限监督和重点监督。

2、在解决质量监督机构行政执法事业编制问题的基础上，成立全市统一的工程质量执法专门机构，并对区县质量监督站实行垂直管理。

避免地方行政干预对工程质量监督的不利影响。

3、整合专业监督资源，现有各专业监督机构要与各专业工程主管部门理顺关系，并根据专业工程实际情况进行整合，该撤销的撤销，该合并的合并。

（三）有效加大监督执法力度，确保工程质量。

在当前条件下，加强工程质量监督工作是提高建设工程质量的最为有效的措施之一。

1、我市各级建设行政主管部门都应给予高度重视和大力支持，确保质量监督管理工作的全面开展，逐步在全市监督系统建立工程质量巡回监督抽查制和工程质量竣工验收监督制，采取随机监督抽查的方式，对在施工程和竣工工程进行质量监督检查，监督工作重点以结构工程质量安全和主要使用功能为主要内容，并要会同有关工程检测机构，强化工程质量监督手段和方法，加大工程质量监督的深度。

2、工程质量监督机构要加大对工程建设全过程质量的监管，尤其要加大对工程质量的违法违规行为的执法力度，使工程参建单位牢固树立质量意识，深刻认识到任何不良行为都可能面临严厉的处罚。

监督过程中一旦发现违法违规行为，要依法严肃处理，切实做到违法必究，执法必严。

（四）强化工程质量信用管理，建立工程质量信用体系。

1、建立工程质量信用体系。

建立房地产开发、设计、施工、监理以及质量检测等中介组织的专门工程质量信用档案，并依规定公开。

2、要把监督巡查工作与不良记录管理紧密结合起来，把工程建设各方责任主体的违法违规质量行为记录在案，要做好不良记录管理工作就要充分依靠信息化，并按规定进行公示。

充分体现、有效保证巡查的效果和权威性。

3、建立施工企业质量信用评估体系，对企业质量信用进行综合评估，实行分类管理。

第三通过对各类质量行为及工程质量存在的问题进行分类统计分析，寻找规律性问题，有针对性地制定监督管理工作重点。

（六）加强人才培养，建立工程质量监督人员资格制度。

工程质量监督最终由监督人员完成，监督人员的专业知识和职业道德直接决定工程质量监管效果。

1、建立质量监督人员执业资格制度，实行统一考试、资格准入，加强从业人员管理，提高从业人员素质，以适应建筑业不断发展的新形势，为下一步更好地开展监督工作打下坚实的人才基础。

2、加强监理监督人员继续教育，一是重点培训监督人员掌握国家和本市工程建设法规和标准；二是加强廉政教育和职业道德教育。

（二）大力推行工程质量保险，合理化解工程质量风险。

建筑工程质量风险是客观存在的，且工程质量风险的暴露需要一定的时间，为了控制风险，降低由于工程质量缺陷给社会经济和问题造成的不利影响，应尽早推行工程质量保险。

特别是在重大工程项目（如奥运工程项目）和房地产开发项目中强制推行工程质量保险。

同时做好以下几方面的工作，1、修改现有法律法规，为推行工程质量保险提供法律、政策基础；2、建立工程质量缺陷信息系统，为保费费率的制定提供计算依据；3、培育和认证一批工程质量评估、鉴定机构为保险理赔提供中介服务。

二OO五年五月十八日