晚清海防思想的发展及其历史地位.docx

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晚清海防思想的发展及其历史地位

晚清海防思想的发展及其历史地位

戚其章

【作者简介】戚其章　250002　济南　山东社会科学院历史研究所研究员

【摘要题】有清一代，迄于鸦片战争，中国朝野甚少有人关注海防问题。

英国发动的第一次鸦片战争，始将海防问题严峻地摆到了中国人的面前。

当时的先进中国人因之萌发了海防思想。

自兹以降，议海防者渐多，数十年间逐渐蔚为风气。

关于晚清海防思想的发展，大致可分为五个时期，即萌发（1840-1861）、重倡（1861-1874）、趋实（1874-1879）、深化（1879-1884）和高潮（1884-1894）。

由于海防问题在中国是和近代化问题密切相关的，海防思想之由理论走向实践，必然会不仅带来海防建设的近代化，而且也启动了中国社会近代化的进程。

【关键词】海防思想/三次海防大讨论/启动近代化进程

【正文】

有清一代，迄于鸦片战争，中国朝野甚少有人关注海防问题。

《清史稿》称：

“国初海防仅备海盗而已，自道光中海禁大开，形势一变，海防益重。

”（注：

《清史稿》，第138卷，第538页。

）诚哉斯言！

鸦片战争以前，沿海各省虽设有水师，也“仅为防守海口、缉捕海盗之用，辖境虽在海疆，官制同于内地”（注：

《清史稿》，第135卷，第524页。

）。

英国发动的第一次鸦片战争，始将海防问题严峻地摆到了中国人的面前。

当时的先进中国人因之萌发了海防思想。

自兹以降，议海防者渐多，数十年间逐渐蔚为风气，推动了海防建设的发展，也启动了中国近代化的进程。

今天审视其发展历程，探讨其历史地位和价值，无疑仍是一项十分有意义的课题。

　　一、晚清海防思想发展之轨迹

在整个晚清时期，海防思想的发展并不是一帆风顺的。

它或断或续，时而曲折甚至迟滞，在艰难的探求中缓慢地取得进展。

兹按其发展之轨迹，试分作以下五个阶段进行论述。

第一阶段，从1840年到1861年，是晚清海防思想的萌发时期。

其主要代表人物是林则徐和魏源。

林则徐以钦差大臣莅任广州后，认识到“洋面水战，系英夷长技”，必须“另制坚厚战船，以资制胜。

”（注：

杨国桢：

《林则徐书简》，福建人民出版社1985年版，第173页。

）根据敌我力量的对比，他一面将“以守为战”（注：

《林则徐集》，中华书局1965年版，《奏稿》中，第762页。

）和“久持困敌”（注：

《林则徐集》，中华书局1965年版，《奏稿》中，第883-884页。

）作为海防战略的基本方针，一面主张建立一支“船炮水军”，“以为海疆久远之谋”（注：

杨国桢：

《林则徐书简》，福建人民出版社1985年版，第182页。

）。

林则徐创建“船炮水军”的计划虽在生前未能实现，却使他成为晚清倡建近代海军之第一人。

魏源继承了林则徐的海防思想，而又有所发展。

他提出以守为战要与走精兵之路相结合（注：

戚其章：

《魏源的海防论和朴素的海权思想》，《求索》1996年第2期。

）；主张实行内守与外攻相结合的海防战略，“内守既固，乃御外攻”（注：

《魏源集》，中华书局1983年版，下册，第865页。

）；并建议设厂造船，先在广东训练新式水师，“必使中国水师可以驶楼船于海外，可以战洋夷于海中”（注：

《魏源集》，中华书局1983年版，下册，第870页。

）。

按照他的构想，然后可仿粤省之例，由粤海而闽浙，而上海，“而后合新修之火轮、战舰，与新练水犀之士，集于天津，奏请大阅，以创中国千年水师未有之盛。

”（注：

《魏源集》，中华书局1983年版，上册，第186页。

）他还用“师夷之长技以制夷”一语来概括林则徐的海防思想，对后世造成了巨大的影响。

在林则徐的倡导下，海防运动虽在东南沿海数省一度掀起高潮，却因中英《南京条约》的签订而趋于式微。

第二阶段，从1861年到1874年，是海防思想的重倡时期。

第二次鸦片战争的失败，使中国有志之士莫不义愤填膺，亟思救国之策。

冯桂芬特别称赞魏源“师夷之长技以制夷”之说（注：

冯桂芬：

《校邠庐抗议》，光绪下酉聚丰坊校刻本，卷下，第70-72页。

）。

于此同时，曾国藩提出“师夷智以造炮制船”（注：

齐思和等编：

《第二次鸦片战争》，上海人民出版社1979年版，第5册，第330-332页。

），左宗棠主张“仿造轮船，以夺彼族之所恃”（注：

《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第7卷、第25页。

），李鸿章更建议“以求洋法、习洋器为自立张本”（注：

《海防档》，台北，中国近代史资料汇编本，《机器局》，第1册，第3页。

）。

在他们的重倡下，“师夷长技”说逐渐得到广泛的认同，成为晚清海防思想得以重兴的思想基础和前提。

重倡近代海防论的中心问题是制造轮船。

从而，创建海军的问题也就提到议事日程上来了。

丁日昌是晚清创设海军的最早设计者。

他于1867年草拟了《创建轮船水师条款》，建议制造轮船30艘，分为北洋、中洋、南洋三路，派提督一员统之（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第1-2页。

）翌年，又在《条款》的基础上重拟了《海洋水师章程》六条。

这是中国近代第一个创设外洋水师的具体方案。

其主要内容有四：

（一）购置兵轮、特别是大兵轮，以创设外洋海军；

（二）在中国沿海择要改筑西式炮台；（三）创立三洋海军，分区设防；北洋提督驻天津，东洋提督驻吴淞，南洋提督驻南澳，“每洋各设大兵轮船六号，根驳轮船十号”；（四）精设机器局，不但制造轮船、枪炮，还要发展民用工业（注：

《筹办夷务始末》，同治朝，第98卷，第24-27页。

）。

海防思想重倡之后，洋务派进一步将“师夷长技”说付诸实践，创办了造船工业。

特别是创设外洋水师方案的提出，不仅标志着真正意义上的近代海防论的产生，而且表明晚清海防思想开始进入了一个新的发展时期。

第三阶段，从1874年到1879年，是晚清海防思想的趋实时期。

1874年冬，因日军侵台事件而引发了一场海防与塞防之争。

这场争论的波及面甚广，几乎当时沿江沿海各省的封疆大吏都被卷入，尽管各有侧重，意见纷纭，但其效果却基本上是积极的，从而保证了决策的基本正确性。

于是，不仅规复新疆的计划得以实现，而且海防问题也受到了更多的重视。

清政府派李鸿章督办北洋海防，沈葆桢督办南洋海防，并明发上谕：

“海防关系紧要，亟宜未雨绸缪，以为自强之计。

”（注：

《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，光绪元年四月，光绪十一年五月。

）此时，议海防者思想更趋向实际，从此发展海军问题开始进入具体筹划的阶段。

当时，多数海防论者皆主张筹建三支海军，也有主张分为四镇者，李鸿章则认为设防“惟有分别缓急，择尤为紧要之处”，并以大沽、北塘一带为“最要”，吴淞至江阴一带为“次要”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第24卷，第16页。

）。

清政府决定筹办南北洋海防，并降谕酌度情形先购铁甲船一两只，即系采纳李鸿章的建议。

这次海防议结束之时，正是北洋海军准备筹建之日。

1875年以后，李鸿章开始向外国订造军舰。

1879年，奏请将丁汝昌留于北洋海防差遣。

不久，又派其督操炮船。

这实际上是为北洋海军初建进行准备。

第四阶段，从1879年到1884年，是晚清海防思想的深化时期。

1879年，日本悍然吞并琉球，改为冲绳县，再次唤起朝野对海防问题的关注。

薛福成上《筹洋刍议》十四篇，鉴于日本定购铁甲船，不无忧虑地指出：

“彼欲骋所长，其势必迫我交锋；否则，彼所购之铁甲船三号，其穷亦必取偿于我。

”（注：

薛福成：

《筹洋刍议》，辽宁人民出版社1994年版，第64页。

）王先谦上疏条陈洋务，对海防问题亦有建言。

他反对“以守为战”之说，认为“守之不可尽恃”，“必能战而后能防”（注：

葛士浚编：

《皇朝经世文续编》，台北，文海出版社1996年版，第102卷，第12页。

）。

此时，李鸿章的认识亦有所变化，由以陆防为主发展为海陆并重，承认“军事未有不能战而能守者”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第37卷，第34页。

），是其海防战略思想的一大进步。

他觉察到日本必为中国永远之大患，认为必须拥有铁甲船才“足以言海战”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第78卷，第17页。

）。

其后，何如璋也就海防问题向朝廷建言，提出立营制、编舰队、勤训练等项，所论多系整顿水师应办事项（注：

中国史学会主编：

《洋务运动》，上海人民出版社1961年版，第2册，第532-534页。

）。

当时，马建忠已从法国获博士学位回国，正为李鸿章办理洋务，披览何之奏章，对其所陈颇有同识，因就其所论加以引申和诠释，并附以己见，上于李鸿章。

上书以其渊博的西学知识和对西方海军的深切了解，对于海军的领导体制、教育与训练、人才之选拔、营制之建立、规章制度之制订、舰队编成等等，都做了非常具体而深入的说明（注：

马建忠：

《适可斋记言记行》，《记言》，第3卷，第1-28页。

）。

并披肝沥胆，大声疾呼，提醒当政者切勿错过这一百载难逢的发展海军的机遇。

数年之内，议海防者极其活跃，所论皆主积极防御的海防战略，从而推动了海军筹建的步伐。

1879年，李鸿章曾致函驻德公使李凤苞向德国订造了7000吨级的铁甲船两艘。

1881年，在英国订购的超勇、扬威两艘快船驶回中国。

至此，北洋已拥有13艘舰船。

于是，李鸿章奏请丁汝昌为统领，改三角形龙旗为长方形海军旗，标志着北洋海军的初步建成。

第五阶段，从1884年到1894年，是晚清海防思想发展的高潮时期。

中法战争爆发后，清政府愈加感到了加强海防建设的紧迫性。

1884年春，总理衙门提出：

“以沿海七省宜专设一海防衙门，举各省水师船政、营制、炮台、海径、机器、饷需诸大端，均归一重臣经画。

”先是在前一年，总理衙门曾设海防股，掌南北洋海防之事。

如今要将海防股升格为海防衙门，自然是一个进步。

李鸿章立表赞同，但认为以“海防”名衙门不妥，盖“海防二字，顾名思义，不过斤斤自守，亦不足以张国威而詟敌情”，因此主张径设“海部”。

并建议在北洋某口建置水师提督衙门，以便往来海面梭巡会哨（注：

《李鸿章全集》，《译署函稿》，第15卷，第29-30页。

）。

其后，廷谕以张佩纶会办福建军务大臣兼署船政大臣。

张奏称：

“欲求制敌之法，非创设外海兵船不可；欲收横海之功，非设立水师衙门不可。

”并力主“以水师一军应七省之防”，“自今遴选将帅，经画水师，在法事为后时，在海防犹为先。

”（注：

张佩纶：

《涧子集》，《奏议四》，第2-6页。

）1885年春，左宗棠鉴于马江之失，分析“水战不足恃”的原因，认为“攘夷之策，断宜先战后和；修战之备，不可因陋就简”，应“择要设立船政炮厂，专造铁甲兵船后膛巨炮，实国家武备第一要义。

”（注：

《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第64卷、第6-8页。

）《中法和约》签订后，清廷随即发布上谕：

“当此事定之后，惩前毖后，自以大治水师为主。

”（注：

《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，光绪元年四月，光绪十一年五月）于是，左宗棠、李鸿章等十几位大臣先后复奏，提出了许多积极性的建议。

第三阶段，从1874年到1879年，是晚清海防思想的趋实时期。

1874年冬，因日军侵台事件而引发了一场海防与塞防之争。

这场争论的波及面甚广，几乎当时沿江沿海各省的封疆大吏都被卷入，尽管各有侧重，意见纷纭，但其效果却基本上是积极的，从而保证了决策的基本正确性。

于是，不仅规复新疆的计划得以实现，而且海防问题也受到了更多的重视。

清政府派李鸿章督办北洋海防，沈葆桢督办南洋海防，并明发上谕：

“海防关系紧要，亟宜未雨绸缪，以为自强之计。

”（注：

《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，光绪元年四月，光绪十一年五月。

）此时，议海防者思想更趋向实际，从此发展海军问题开始进入具体筹划的阶段。

当时，多数海防论者皆主张筹建三支海军，也有主张分为四镇者，李鸿章则认为设防“惟有分别缓急，择尤为紧要之处”，并以大沽、北塘一带为“最要”，吴淞至江阴一带为“次要”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第24卷，第16页。

）。

清政府决定筹办南北洋海防，并降谕酌度情形先购铁甲船一两只，即系采纳李鸿章的建议。

这次海防议结束之时，正是北洋海军准备筹建之日。

1875年以后，李鸿章开始向外国订造军舰。

1879年，奏请将丁汝昌留于北洋海防差遣。

不久，又派其督操炮船。

这实际上是为北洋海军初建进行准备。

第四阶段，从1879年到1884年，是晚清海防思想的深化时期。

1879年，日本悍然吞并琉球，改为冲绳县，再次唤起朝野对海防问题的关注。

薛福成上《筹洋刍议》十四篇，鉴于日本定购铁甲船，不无忧虑地指出：

“彼欲骋所长，其势必迫我交锋；否则，彼所购之铁甲船三号，其穷亦必取偿于我。

”（注：

薛福成：

《筹洋刍议》，辽宁人民出版社1994年版，第64页。

）王先谦上疏条陈洋务，对海防问题亦有建言。

他反对“以守为战”之说，认为“守之不可尽恃”，“必能战而后能防”（注：

葛士浚编：

《皇朝经世文续编》，台北，文海出版社1996年版，第102卷，第12页。

）。

此时，李鸿章的认识亦有所变化，由以陆防为主发展为海陆并重，承认“军事未有不能战而能守者”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第37卷，第34页。

），是其海防战略思想的一大进步。

他觉察到日本必为中国永远之大患，认为必须拥有铁甲船才“足以言海战”（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第78卷，第17页。

）。

其后，何如璋也就海防问题向朝廷建言，提出立营制、编舰队、勤训练等项，所论多系整顿水师应办事项（注：

中国史学会主编：

《洋务运动》，上海人民出版社1961年版，第2册，第532-534页。

）。

当时，马建忠已从法国获博士学位回国，正为李鸿章办理洋务，披览何之奏章，对其所陈颇有同识，因就其所论加以引申和诠释，并附以己见，上于李鸿章。

上书以其渊博的西学知识和对西方海军的深切了解，对于海军的领导体制、教育与训练、人才之选拔、营制之建立、规章制度之制订、舰队编成等等，都做了非常具体而深入的说明（注：

马建忠：

《适可斋记言记行》，《记言》，第3卷，第1-28页。

）。

并披肝沥胆，大声疾呼，提醒当政者切勿错过这一百载难逢的发展海军的机遇。

数年之内，议海防者极其活跃，所论皆主积极防御的海防战略，从而推动了海军筹建的步伐。

1879年，李鸿章曾致函驻德公使李凤苞向德国订造了7000吨级的铁甲船两艘。

1881年，在英国订购的超勇、扬威两艘快船驶回中国。

至此，北洋已拥有13艘舰船。

于是，李鸿章奏请丁汝昌为统领，改三角形龙旗为长方形海军旗，标志着北洋海军的初步建成。

第五阶段，从1884年到1894年，是晚清海防思想发展的高潮时期。

中法战争爆发后，清政府愈加感到了加强海防建设的紧迫性。

1884年春，总理衙门提出：

“以沿海七省宜专设一海防衙门，举各省水师船政、营制、炮台、海径、机器、饷需诸大端，均归一重臣经画。

”先是在前一年，总理衙门曾设海防股，掌南北洋海防之事。

如今要将海防股升格为海防衙门，自然是一个进步。

李鸿章立表赞同，但认为以“海防”名衙门不妥，盖“海防二字，顾名思义，不过斤斤自守，亦不足以张国威而詟敌情”，因此主张径设“海部”。

并建议在北洋某口建置水师提督衙门，以便往来海面梭巡会哨（注：

《李鸿章全集》，《译署函稿》，第15卷，第29-30页。

）。

其后，廷谕以张佩纶会办福建军务大臣兼署船政大臣。

张奏称：

“欲求制敌之法，非创设外海兵船不可；欲收横海之功，非设立水师衙门不可。

”并力主“以水师一军应七省之防”，“自今遴选将帅，经画水师，在法事为后时，在海防犹为先。

”（注：

张佩纶：

《涧子集》，《奏议四》，第2-6页。

）1885年春，左宗棠鉴于马江之失，分析“水战不足恃”的原因，认为“攘夷之策，断宜先战后和；修战之备，不可因陋就简”，应“择要设立船政炮厂，专造铁甲兵船后膛巨炮，实国家武备第一要义。

”（注：

《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第64卷、第6-8页。

）《中法和约》签订后，清廷随即发布上谕：

“当此事定之后，惩前毖后，自以大治水师为主。

”（注：

《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，光绪元年四月，光绪十一年五月）于是，左宗棠、李鸿章等十几位大臣先后复奏，提出了许多积极性的建议。

二、晚清海防议所争论的主要问题及其结果

在晚清海防思想的发展过程中，从七十年代中期到八十年代中期，即从同光之交到光绪前期的十几年间，是最关键的时期。

在这十余年里，曾先后出现过三次海防大讨论：

第一次，是1874年由日军侵台引起的；第二次，是1879年由日本吞并琉球引起的；第三次，是1885年由中法战争引起的（注：

一般认为只有1874年和1885年两次海防议，其实，1879年这次讨论更为深入，意义和影响尤为深远，似不能简单地看成是1874年海防议的继续，而应作为一次单独的海防议来看待。

）。

这三次海防议涉及到许多有关海防的重要问题，意见不一，争论颇为热烈。

大致说来，当时争论较大的主要有以下三个问题：

其一，海军分区设防与统一调度的关系。

自丁日昌提出海军分设三路以后，虽有不少官员表示赞同，但究竟设几支为宜，认识仍不一致。

也有的主张设“四镇”（注：

夏东元编：

《郑观应集》，上海人民出版社1988年版，上册，第192页。

）或“四大支”，即北洋为一支，南洋为一支，闽洋为一支，粤洋为一支（注：

《张文襄公全集》，中国书店1990年版，第13卷，第3页。

）。

甚至还有主张立五军或十军的（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第7、59页。

）。

李鸿章并不反对分三区或四区设防，但更倾向于分“最要”、“次要”两区，实际上是主张南北洋分区设立海军（注：

《李鸿章全集》，海南出版社1997年版，《奏稿》，第35卷，第28页。

）。

看来，设几支海军应从实际出发，本不是问题的症结所在。

重要的问题在于：

海军既分区设防，其指挥权归谁？

张佩纶觉察到这是一个问题：

“海防之事，督抚终难不问；而各省既分疆域，即不能尽化町畦。

”（注：

张佩纶：

《涧子集》，《奏议四》，第3页。

）左宗棠也为之忧心忡忡地说：

“若划为三洋，各专责成，则畛域攸分，翻恐因此贻误。

分设专阃，三提督共办一事，彼北势均力敌，意见难以相同。

七省督抚不能置海防于不问，又不能强三提督以同心，则督抚亦成虚设。

议论纷纷，难言实效，必由乎此，不可不慎也。

”（注：

《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第14卷、第56页。

）确实如此。

要设立海军，就必须解决统一调度的问题，而这在当时又是一个难以真正解决的问题。

按清朝体制，沿江沿海各省水师，循明朝旧例，各武员如陆营之制，概归各省督抚节制。

迄于晚清，此制相沿未改。

如1870年，福建洋面轮船渐多，船政大臣沈葆桢即会同闽渐总督兼署福建巡抚英桂，奏请福建水师提督李成谋为轮船统领。

嗣后，清廷发布上谕，即命英桂等“传谕该提督，务当申明纪律，严加约束，以肃营规。

”（注：

《船政奏疏汇编》，台北，文海出版社1984年版，第6卷，第18页。

）可见，轮船统领初设之时，就是在总督节制下履行职务的。

到1875年第一次海防议期间，闽浙总督李鹤年更明确提出：

“今海防紧要，沿海疆臣均属责无旁贷。

第无统帅专任此事，讲求实际，仍恐意见分歧，临事毫无把握。

……请饬下南北洋大臣督办海防，以重事权，南洋北洋分设轮船统领，由该大臣节制调度，先尽现有轮船，配齐弁兵炮械，归两统领训练，以后陆续添造，分隶两洋。

”（注：

《筹办夷务始末》，同治朝，第100卷，第19页。

）北洋海军初建后，薛福成曾草成《酌议北洋海防水师章程》十四条，其第七条即是添设外海水师提督，建阃津沽，受北洋大臣节制（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第28-29页。

）。

后来，制订《北洋海军章程》时，便吸收了此条内容，特在“钤制”一节中明确规定：

“北洋海军提督有统领全军之权，凡北洋兵船无论远近，均归调度，仍统受北洋大臣节制调遗。

”（注：

《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，下册，第1027页。

）海军统领对总督是从属的关系，即指挥权归总督，这是以“懿旨”批准的形式而确定下来的。

既然如此，那么，各洋海军之间怎样才能做到消除“畛域攸分”而“联为一气”呢？

丁日昌提出用“会哨”的办法，建议“三洋提督，半年会哨一次。

”（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第11页。

）左宗棠认为不一定限定半年一次，可经常会哨，称：

“海防一水可通，有轮船则有警可赴。

北东南三洋只须各驻轮船，常川会哨，自有常山率然之势。

”（注：

《左文襄公全集》，台北，文海出版社1983年版，《书牍》，第64卷、第6-8页。

）但是，“会哨”既不能违背事权各有攸属的原则，也必然有个以谁为主的问题。

李鹤年想了个折中兼顾的办法：

“每年春秋二季会哨，春至北洋，秋至南洋。

”（注：

《筹办夷务始末》，同治朝，第77卷，第60页。

）他们的主观愿望固然是好的，但未免脱离实际，在执行中是难以行得通的。

后来，海军会操一共才有三次，而且都在北洋：

第一次，是在1886年5月，南洋派南琛、南瑞、开济三船来北洋会操；第二次，是在1891年5月，南洋派寰泰、南琛、南瑞、开济、镜清、保民六船北来会操，广东之广甲船已先在北洋，一同随操；第三次，是在1894年5月，南洋仍派寰泰等六船，广东派广甲、广乙、广丙三船，皆来北洋会操。

后两次会操，其实就是三年一次的校阅。

本来，按《北洋海军章程》规定，南洋各船“调归北洋合操，即暂归北洋提督节制，逐日督同操练，视如北洋兵船，不得稍分畛域。

”（注：

《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，下册，第1042页。

）事实上，在两支海军各有隶属的情况下，是不可能真正做到不分畛域的。

总署章京周家楣倒是看到了问题的关键所在。

早在1874年，他便提出了“另立海军”的建议，即改变由疆臣节制的传统模式，“简派知兵大员统之”，“遇有征调，若何调度，由统兵大员酌量布置。

”（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第7-8页。

）建议采取类似西方海军的领导体制，然其真正意义始终未被当局所认识，更谈不上重视和采纳了。

直到1885年，海军如何统一指挥的问题才正式提到议事日程上来。

当时，李鸿章认为宜设“海部”，“请特派王大臣综理其事”；穆图善主张“宜于钦派综理王大臣之外，责成派出之疆臣，专主其事”；吴大澄则建议：

“添设水师总理衙门在京，特派亲王总理，沿海督抚归节制，于疆吏中派一员督办水师。

”（注：

张侠等编：

《清末海军史料》，海洋出版社1982年版，第59-60页。

）正是综合这些意见，清廷于同年10月12日颁布懿旨，成立总理海军事务衙门。

从后来的海防实践看，无论规定各洋海军归疆吏节制调度也好，中央成立海军衙门也好，均未达到预期的目的。

甲午战争爆发后，丁汝昌预筹水陆进踞大同江口，而与李鸿章意见相忤，以致延误了战机（注：

《北洋海军资料汇编》，北京，中华全国图书馆文献缩微复制中心，1994年，上册，第541页。

）；北洋奏请调南洋数舰北上，而张之洞讬词推脱不行。

如此等等，都表明海军的领导体制不顺问题最终没有得到解决。

到战败之后，北洋海军将领检讨海战失利原因种种，其一称：

“水师统领须有专奏、专行之权，有事之时，相势办理，勿庸请示。

如争战一节，乃相机而作，若俟请示，不但军情漏泄，无补于事，且受害无穷也。

”（注：

陈旭麓等主编：

《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，下册，第408页。

）其二称：

“中国所有兵船须归一统。

及有事之际，南北相助，首尾相顾，庶免一败不能复振。

”“各处海疆大臣不得擅留船只，独守一方。

”（注：

陈旭麓等主编：

《甲午中日战争》，上海人民出版社1982年版，下册，第404、408页。

）皆实有所指也。

早在1875年，郑观应即曾建议，特“派一谙练水战阵势者，为统理海防水师大臣”，使其“专一事权”，“事不兼摄乎地方，权不牵掣于督抚”。

并且预言：

果能如此，则“十年之后，有不能争雄于域外者，无是理也。

”（注：

夏东元编：

《郑观应集》，上海人民出版社1988年版，上册，第216页。

）然而，20年的时间过去了，由于终于未能解决事权不一的问题，他的期望也就无法实现。

其二，造船与买船的关系。

十九世纪六十年代中期以后，清政府开始从西方引进机器生产，创办造船工业，以加强海防，是有一定成效的。

但在起初，反