推进BT融资建设模式.docx

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推进BT融资建设模式

推进BT融资建设模式的思考

摘要:

采用bt模式建设政府投资项目，是地方政府拓宽融资渠道、加快基础设施建设进程的有效方式。

本文分析了开展bt模式的现实意义；通过案例分析，总结可借鉴的做法和取得的成效；并指出现阶段bt项目推进中存在规模过大可能导致政府信用风险、资金成本控制难、项目监管复杂等问题；提出控制bt项目规模、加强资金成本控制、部门加强协调监督等对策措施，以利于bt模式的健康发展。

关键词:

经济管理bt模式bt融资建设模式（简称bt模式）是“建设－移交”的简称，通常是指政府部门通过招标等方式确定投资人，由投资人负责项目资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收合格后由政府部门回购，并向投资人支付回购价款的一种融资建设方式。

我国现阶段处于城市快速发展的时期，城市基础设施和市政公用事业投资量大，完全靠政府现有财力投资难以满足需求。

在当前规范透明的地方政府举债融资形势下，采用bt模式建设政府投资项目，是拓宽融资渠道、加快基础设施建设进程的有效方式。

一、开展bt模式的现实意义

（一）缓解融资压力为有效防范地方政府债务风险，国务院及银监会近年连续出台了一系列文件，要求加强对地方政府融资平台公司的融资管理，实现降旧控新的目标，同时明确平台管理类的新增贷款投向，如土地储备类和保障性住房建设项目，以项目融资为主要资金来源实现大规模的城市建设这种发展模式难以为继。

在现有地方政府财力不足以支撑大规模基本建设的情况下，急需建设但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目不得不推迟建设。

通过推行bt模式，项目业主只需投入少量征地拆迁等前期费用，工程主体由社会资金代建，建成后交付政府指定部门使用，“提前消费，分期回购”，是地方政府在大力推进城市化进程中缓解资金压力的有效方式。

（二）实施专业化管理bt模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业项目管理单位实施，实现建设管理的市场化、社会化和专业化，提高了建设效率。

项目资金由社会投资者提供，则可进一步推进政府代建制的实施，简化了政府建设管理机构，提高了建设效率，有利于政府投资项目的投资控制。

（三）拓宽民间资本投资渠道投资人参与bt项目的建设，在bt项目实施中能够取得工程价款结余收入、利息差收入、资本金存贷利差收入等方面收益，取得比较稳定的投资回报，且项目回购款的支付有政府信用的支持，投资人遭遇的违约风险比较小。

众多企业可以介入bt项目作为投资人，参与基础设施及公用事业项目建设，改变其投资渠道单一的局面。

二、bt模式的探索实践

（一）实施bt模式的有关规定1、推进的政策依据《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确：

“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，此政策是bt模式获得发展的一个重要依据。

随着投融资体制改革的不断深化，bt模式越来越受到重视和采用，为调动非政府资金参与政府投资项目建设，促进一批重大基础投资设施项目提前建成发挥了积极的作用。

2、部分地方政府出台了bt融资建设的管理办法为加强和规范管理，部分地方政府出台了bt融资建设的管理办法。

查阅各地公开发布的信息，重庆市是我国第一个出台加强和规范政府投资项目bt融资建设管理办法的省份，2009年以来浙江省有上虞市、绍兴滨海新城和丽水市等地陆续发布了bt融资建设的管理办法。

管理办法设定了bt投资人应具备的条件，明确项目业主、bt投资人和项目公司的权利义务，推动了bt模式的规范管理。

3、部分省（市）出台了bt模式的税收政策国家税务总局并没有出台针对该业务的统一规范，在征管实务上，重庆市、广东省惠州市等地税务机关出台了操作办法，但营业额的确定上有很大的差异。

2011年4月，浙江省地方税务局下发《浙江省关于“建设-移交”方式建设项目有关营业税政策问题的函》，明确有关营业税政策管理问题，对投融资人认定为建筑工程总承包人，按“建筑业”科目征收营业税；其计税营业额为取得的全部回购价款（包括工程建设费用、融资费用、管理费用和合理回报等收入）扣除支付给其他施工企业的分包工程造价款后的余额。

（二）bt案例分析bt模式在我国推广的时间不长，在融资、建设、移交、回购等环节的操作方式上还处于探索阶段。

笔者根据自已的工作　实践，以浙江省丽水市南六路及配套工程bt项目的顺利实施为例，总结一些可借鉴做法。

1、建立规范的项目决策机制鉴于bt模式的特殊性，既关系到项目建设，又涉及政府负债规模，丽水市政府对项目采用bt模式比较慎重。

在综合考虑年度财政预算、预期财力分析、业主项目管理能力、项目规模等因素后，确定南六路及配套工程采用bt模式实施，以保障项目顺利实施，发挥项目最大社会效益。

南六路及配套工程bt项目位于丽水经济开发区，总投资规模近４亿，前期工作到位，建设内容主要为路网和土地平整建设，项目结构不复杂，不确定因素比较少，适合采用bt模式实施。

２、实现bt项目全过程控制首先，选择综合实力强的投资人。

由投资人组建项目公司进行融资建设，项目公司为利益风险的承担者；规定投资人投入项目的自有资金不低于bt合同总价的35％；投资人有较强的综合实力，综合实力包括融资能力、建设管理能力和履约能力。

其次，以竞价方式确定项目成本。

工程造价、资金成本根据投标竞争后确定。

再次，实行全过程的资金管理。

项目业主对建设期间的资金到位情况和使用情况进行监管，按工程投资完成情况确定投资人资金到位时间和金额，控制资金成本。

３、多种监管方式并举一是成立bt工作领导小组。

bt工作领导小组由项目主管部门负责人牵头，发改、财政、审计、监察、建设等部门有关人员组成，负责bt项目全过程的服务、指导、协调、监督。

二是财务总监全程参与。

南六路及配套工程bt项目派驻了财务总监，实行全过程监管。

合同签订前，财务总监参与招商文件的制订、竞争性谈判、合同文本的制订等重点环节，关注投资人资金实力、资金占用费和回购期的确定，从专业角度，提出合理化建议。

合同签订后，督促严格执行合同，实行建设资金专户管理，资金按施工进度及时到位，并对专用账户的资金流向进行监督。

三是实行跟踪审计制度。

审计部门改变以往工程开工后介入的方式，将监督关口前移，在合同签订过程中派驻跟踪审计小组,开始进行审计监督。

跟踪审计以投资控制为主线，突出变更工程和合同外增加项目为跟踪审计重点，对工程变更、现场签证予以查验和复核。

（三）bt融资建设的主要成效以南六路及配套工程bt项目为例。

该项目为开发区首期东扩开发建设的基础性工程，通过bt项目的实施，取得良好的成效：

一是完成了6.5公里道路建设及1440亩工业用地场地平整。

南六路及配套工程的提前建成，为工业发展提供空间，为工业分散化向集聚化转变提供保障，实现了有序、持续、规模化供应工业用地。

二是探索基础设施投资主体多元化的新路子。

以往，项目建设的资金主要来源于土地出让金收入和政府负债，融资渠道单一，资金来源有限。

通过bt项目的实施，由政府投入征地拆迁补偿费用，吸引社会投资近4亿元，创新了资金投入方式。

三、bt融资建设存在的主要问题

（一）bt规模过大可能导致政府信用风险《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求对地方政府融资平台贷款进行清理，严格新增贷款条件和投向。

而bt项目的投资人未列入此次调控范围，由此产生的预期地方政府债务也未纳入清理范围，成为了表外业务。

据有关资料表明，近年来全国各地bt项目大幅增加。

bt项目由投资人带资建设，但最终还是政府“买单”。

一般bt项目的还款期限在三至五年左右，虽解了政府一时的燃眉之急，但增加了以后几年政府的财政负担。

如果地方政府财政性收入的增长不能得到充分保证的情况下过多采用bt模式，一方面使得政府暂时性债务变成未来真实的债务，政府债务将超计划规模；另一方面，地方政府未来财政性收入增长的不坚实，在bt项目的回购期无力及时支付回购款，会出现政府信用风险，从而可能损害投资人的经济利益。

（二）bt项目资金成本控制难度大bt项目资金成本率通过竞价方式确定，有的项目建设期和回购期均计资金成本，有的项目建设期不计资金成本，资金成本控制难度大：

一是很多bt项目的资金成本没有进行详细测算，只是依据投资人的可接受程度来确定，与政府借款投资建设方式相比，bt项目融资成本较高。

若投资人的融资受影响，bt项目可能因资金短缺未能如期完成，还将造成资金成本的增加。

二是资金成本影响因素多，建设工期、建设资金投入时间、回购期和回购款的支付方式均影响资金成本总额。

三是存在利率风险。

bt项目资金成本率的确定，通常在银行基准利率上浮几个百分点或上浮一定百分比，基准利率变动的情况下，项目业主承担利率风险。

（三）项目监管复杂bt模式涉及项目业主、投资人、金融机构等多方市场主体，包含项目准备、招标、建设、融资、移交、回购等多个环节，外部法律环境缺失，建设期产权界定模糊，监管难度大。

一是bt项目由社会投资人投资建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购。

bt项目在政府未回购之前，是否应列为政府投资项目，建设期间政府投资项目相关管理办法是否适用，尚不明确，监管依据不充分。

二是bt模式起步时间不长，操作模式和流程刚刚形成，缺乏完善的管理经验和内控机制。

三是建设资金在投资方运行，投资方经营所在地大都在外地，受地域限制，对投资方的相关财务收支无法全面监督。

四是bt合同对一些该明确表述的事项表述不清或无表述，该约定的事项不约定，容易产生扯皮现象。

四、对策措施

（一）控制规模，量力而行bt项目负债实质上形成若干年后的政府性负债，应当按照政府性债务管理要求做好融资论证，合理控制规模。

一是对本地区未来的财政性收支作出合理的预计，合理安排项目；二是由发改、财政等部门对建设规模和偿债资金来源等作评审论证，杜绝盲目、违规举债；三是创新设计，丰富社会资本参建模式。

通过规划设计创新赋予基础设施项目具有一定的经营性功能，采用bot、boo、boot、tot等模式吸引社会资本投资，丰富社会资本参与公益性设施建设模式，且能更好地满足市民的需求。

（二）充分论证，合理控制资金成本一是研究bt资金成本的管理措施，规定建设期、回购期资金成本的计算基数，定期公布资金成本上限，作为bt项目确定资金成本的参考依据。

二是在建设期计算资金占用费情况下，依据审定的施工进度计划，按双方约定的时间和金额进入建设资金专用账户，根据工程进度据实调整，控制专用账户余额。

三是合理分摊利率风险。

参照工程材料、人工要素价格风险控制办法，资金成本调整幅度在一定的比例内不予调整，超出部分，由投资人和项目业主按约定比例分担。

（三）部门各司其职，加强协调、监督目前bt模式在我国发展时间不长，对bt模式的认识尚不够深入，有关立法工作还处于探索阶段，因此政府职能部门应按照各自职责加强指导、检查，及时发现问题、解决问题，以利于bt模式的健康发展。

发展改革部门会同财政部门编制政府投资项目动态平衡计划，指导和监督项目业主搞好投资计划和资金预算的编制工作；建设等行业管理部门要指导项目业主和项目公司办理建设手续，监督施工招标和工程质量；项目行政管理部门要严格审核投标企业的投资能力，监督bt合同的执行，协调相关问题。

建立bt模式财务跟踪监督制度，可以委托财务中介机构全过程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。

参考文献：

[1]侯绍林王美莹《浅谈bt方式潜在风险及完善及完善对策》[2]严玲赵华杨苓刚《bt建设模式下回购总价的确定及控制策略研究》《财经问题研究》2009年第12期[3]《对bt融资模式的几点思考》