论公共财政及公共财政的收入与支出的界定.docx

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论公共财政及公共财政的收入与支出的界定

论公共财政及公共财政的收入与支出的

界定

公共财政是市场经济体制下我国财政改革的目标模式，各项财政改革都应在公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。

只有准确定位公共财政，才能使公共财政建设少走弯路，提高财政改革效率。

说到公共财政，不得不谈到公共财政收入和支出。

财政收入是财政支出的资金来源，是满足公共需要的物质基础。

而财政支出是政府活动的一个重要方面，其作为重要的宏观经济调控手段在社会经济发展中起着重要的作用。

一、公共财政的界定

（一）、以市场失效作为财政职能定位的经济依据

在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上，从市场机制的成功和失败出发研究公共财政的定位。

市场机制通常能产生经济上的高效率。

这是因为，一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区流动，从而带来整个经济效率的上升；另一方面，市场竞争机制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的企业在竞争中被淘汰，通过竞争筛选下来的企业必定是高效率的。

时至今日，人们对市场机制已有了较为深刻而又全面的了解：

市场机制在许多情况下可以带来效率，但也有失败或无效的时候。

比如，公共产品、外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等，这些都是市场失效的典型表现。

财政的职能应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。

财政要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。

以此为衡量标准，当前我国财政职能存在严重的“错位”（包括“缺位”和“越位”两方面）问题，与市场经济发展的要求不相适应，这是建立公共财政首先要解决的问题。

一方面，财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快退出，让位于市场；另一方面，财政要切实保证国防、治安、基础产业、环境保护等公共需要，把该管的事要管好，管“到位”。

（二）、以公共选择作为财政决策定位的理论依据

西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。

我国公共财政建设应当借鉴和吸收西方公共选择理论的合理成分，采纳西方国家科学的预算决策办法，进一步完善我国人民代表大会制度，在立法机关、政府部门、人民群众（通过选举人大代表）之间形成相互监督、相互制约的财政分配权力制衡机制，建立有中国特色的财政分配公共选择程序，实现财政决策的民主化和科学化。

当前，影响我国财政决策民主化和科学化的主要因素有：

一是我国预算编制过粗。

二是预算涵盖面不全，不符合预算的完整性原则。

为了改变这一现状，应要求一切财政收支都应反映在预算中，不得在预算外另列预算，国家允许的预算外收支，也应该在预算中有所反映。

而我国政府提请人大审批的预算是不包含预算外收支的，使得相当一部分财政性资金脱离公共选择过程及人大的监督。

针对以上问题，前年全国人大常委会向国务院财政部提出编制部门预算的要求，国务院财政部很快作出反应，部署编制中央部门预算的试点工作，去年已把试编的部门预算与汇总的国家预算一起提交人大审议，这标志着我国财政决策公共选择化的开始。

为了加快政府决策民主化和科学化的进程，必须加强民主与法制建设，改革完善政治体制，以法治代替人治，建立起政府向人大负责受人大监督、人大向人民负责受人民监督、审计机关隶属人大向人大负责的机制。

二、公共财政收入的界定

以公共权力作为财政收入定位的法律依据

财政收入是财政支出的资金来源，是满足公共需要的物质基础。

私人部门用于满足私人需要的资金，凭借对生产要素的所有权取得，而公共部门用于满足公共需要的资金，凭借公共权力获得。

在现代民主制度下，公共部门或政府机关的任何权力都应通过公共选择程序，由立法机关审批、赋予，否则就是滥用职权。

在组织收入方面，政府可以凭借其行政管辖的权力获取财政收入，这类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色，主要包括税收、规费、使用费、罚没、基金等收入。

政府也可以依据经济所有权获取财政收入，其具体形式由国有企业利润上缴、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益所组成。

此外，政府还可以依据国家信用关系获得财政收入，这类收入是通过发行公债筹集的。

综上所述，政府是依据公共权力取得财政收入的，各种收入形式都有其优点和不足。

相对而言，税收的强制性、无偿性、固定性以及与市场经济的兼容性，决定了其在财政收入体系中的优良性质，成为各国筹集财政收入的首要选择。

在市场经济发达国家，税收占财政收入的比重一般在90%。

其他收入形式的规范化和法制化程度较差，收入功能和调控功能难以与税收相比，只能作为财政收入的辅助形式。

而我国在改革开放以后，由于非税收入项目多数不纳入国家预算管理，收支自由度比较大，不少政府部门、事业单位从自身利益出发，擅自设立行政事业性收费、基金、罚没等收入，导致非税收入项目和规模数量的不断增长，税收占财政收入的比重不断下降，这不仅导致政府收入分配秩序混乱，分散国家财力，不利于国家宏观调控职能作用的发挥，而且会加重企业和个人负担，助长腐败行为和不正之风，损害党和政府在人民群众中的形象。

为了规范政府收入分配秩序，强化税收组织财政收入的主体地位，首先必须按照“一清、二改、三转、四留”的方针做好当前正在进行的税费改革工作，从指导思想上明确政府向社会提供公共产品或服务，已有税收为其提供基本保障，一般不应再对受益者收取各种强制性非税收入，把收费、基金等限制在严格的特定范围内。

其次，将非税收入的立项、收费标准、违纪处罚等纳入公共选择过程，由立法机关审批并赋予有关公共部门执收的权力。

除立法机关外，任何部门和单位都无权决定财政收入的项目和标准，从而使财政收入纳入法制化管理轨道。

再次，要正确处理财政与政府的关系，在法律上明确规定财政总揽政府收支，一切政府收支纳入预算管理，逐步取消预算外资金制度，不允许制度外收入存在。

三、公共财政支出的界定：

（一）、公共支出范围界定的标准

公共支出范围，就是由财政内涵决定的外延边界问题。

公共财政就是满足公共需要的资源配置活动。

这是认识和界定公共支出范围的基本依据。

公共需要既不是通常所说的人人都需要，也不是一般说的大家的需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要。

满足社会公共需要的是社会公共事务，它是

（1）代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；

（2）是家庭部门和企业部门不愿办，而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办，但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。

它从市场经济角度来观察，也就是在社会资源配置中，不能进入市场和市场作用失误的领域。

正确划清公共支出范围，除了要掌握住科学标准外，还要注意观察问题的视角。

因为财政内涵是稳定的，但其外延却是随生产力发展、生产方式变迁，社会经济运行机制的改变，而不断发展变化着。

同样的需要，在特定社会经济运行机制下，其满足属于公共事务，而在另一社会经济运行机制下则未必。

因此，同一事务从不同的体制角度出发，就会得出不同的结论。

此外，公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。

预算支出分配要做到公平，必须科学、合理、公正和公开，使各部门和单位对年度经费预算心中有数。

由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到效率。

为此，公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，结构合理。

按照上述的标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类：

第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要等。

第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出等。

（二）、主要的公共支出的范围界定与调整

1、公共工程支出范围的界定与调整。

建立市场经济体制，财政职能也必须转换。

国有资产按其经济社会功能来划分，包括社会公共性资产和经营性资产两个部分。

公共性资产在市场经济条件下仍是满足社会公共需要的，因而其投资是公共财政支出的范围。

而经营性资产则是为了满足一般社会需要和增值目的，而投资形成的。

因此，其投资应当也必须从公共财政的职能中分离出去。

我国现有财政预算中经济建设支出范围包括：

（1）基本建设投资拨款；

（2）流动资金支出；（3）挖潜改造资金；（4）简易建筑费；（5）科技三项费用；（6）地质勘探费；（7）支援农村生产支出；（8）农林水利气象等部门的事业费；（9）工业交通商业部门事业费；（10）政策性补贴支出，等等。

以上十项内容大体可归结为三类：

一类是用于社会共同需要的经济建设经费；一类是用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费；一类是属于维持企业生产经营活动所需运营资金。

以上三类，前一类属公共财政支出范围，其余则否。

要建立公共财政，必须把经营性国有资本投资职能，转移给国有资本专业管理部门。

同时财政全面地从企业财务日常活动中退出去，不再直接干预企业财务活动，也不再承担为企业弥补亏损和补充资金，归还贷款等责任。

2、公共教育支出内容与范围的界定与调整。

目前，教育经费不足问题已经成为我国教育事业发展的主要障碍。

因此，财政必须不断增加公共教育支出。

在市场经济条件下，非义务性教育的供给应主要通过市场来解决，诸如岗前培训、职业再教育、普通高等教育、更高层次的教育等均属此类。

因为这类教育的结果往往会直接为受教育者及投资者增加收入。

受教育者本人或其它非政府部门如家庭、企业等对此付费，财政一般不再全部承担此类教育费用。

义务性教育则是为提高全民族文化素质而从事的教育，这类教育不一定直接为受教育者增加收入，但提高全民族的文化素质，因此应当由政府以社会集中的方式提供，属于公共财政职能范围以内的事务。

目前我国预算安排的教育支出主要有：

教育基建支出；反映教育各部门所属各类学校和教学仪器厂等企业和事业单位的基建支出；教育费附加收入用于教育的支出；政策性补贴支出中用于学生课本价格的补贴支出；支援不发达地区支出中用于教育方面的支出；农村教育附加费支出；城市维护费中用于中小学校舍维修补助费；教育企业的挖潜改造资金；教育科技三项费用；各种各样教育部门的教育事业费；各部门事业费中用于教育和干部培训的支出；后四种的教育支出应逐步从公共财政支出领域消除。

3、行政管理支出范围的界定与调整。

供给国家行政管理费，乃是公共财政的一项基本职能，任何生产方式、任何经济运行模式下，都不会改变。

但在我国从计划经济向社会主义市场经济转换过程中，却有其特殊性。

因为在计划经济体制下，我国的政府行政管理职能是同国有资产所有者职能混在一起实施的，政府为管理规模庞大的国有经济，就必须设立诸多的、按行业或按产品分工的经济主管部门。

这样，财政也就不能不把实现所有者管理职能的费用，也纳入行政管理费供给范围之内。

进入经济改革时期后，在新旧体制交替过程中，一方面，适应旧体制运转需要的旧机构，一时还不能大幅度缩减；另一方面，为适应新体制运转需要，又不得不增加一些新职能机构，这样，就带来了行政管理机构和工作人员前所未有的膨胀。

随着经济改革深化，新旧体制迅速并轨，机构臃肿，人浮于事现象日趋严重，精简机构也就迫切需要提到议事日程。

并且政府将两种职能搅在一起实施，也与发展市场经济不相容，随着体制改革深化，就必须实现政府两种职能分开改革，必须进行行政改革，精简机构，缩减行政人员。

对于政府的综合经济部门要加强，对于专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简，有的可以并入有关综合管理部门，有的可以改组为行业管理机构，有的可以改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构。

同时应充分发挥社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用，并使其尽快与政府部门脱钩，既可减轻财政的经费供给压力，更可以充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。

4、社会保险支出范围的界定与调整。

社会保险基金是社会全体劳动者互助互济性的一种分配，它是社会安定和社会再生产顺畅运行所必须的一种社会基金积累和分配活动，它天然具有社会集中化特点，只有由国家统一立法，统一实施，方能最有效地实现目的。

我国社会保障制度改革目标，就是要建立由国家统一立法，基金全国统筹，统一调剂使用的高度社会化社会保障体系。

财政在社会保险领域支出范围的调整，应当是以填补保险内容缺位和扩大覆盖面为目标，即在逐步增大社会救济和社会福利的供给力度并完善其管理办法的同时，逐步扩大劳动保险基金金筹集、使用和监督管理的范围，建立国家财政统筹统管的，由财政，单位和个人共同负担的社会保险基金体系。

为此，财政在社会保险支出范围方面，要作如下一些改革：

改革劳动保险资金积累与分配方式。

从统包局部职工供给，转向参与社会总基金的形成和供给轨道上来。

所谓参与就是财政不再统包供给，而是组织和指导监督企业和职工共同负担的社会保险基金的缴纳，最终由财政承担保险供给责任的制度。

依据我国当前的国情，我国社会保险基金的形成，采用以企业为主，个人为辅，财政保底的办法，是较为妥当的。

5、医疗保健支出范围的界定与调整。

在现行体制下，我国财政职能在卫生事业领域覆盖面包括四个方面：

一是各类医院和卫生院等医疗机构的建设经费及日常运营经费的补贴；二是卫生科研机构经费及中等卫生学校经费；三是防疫防治事业费及药品检验机构经费；四是公费医疗经费及群众医疗欠款基金等。

从市场经济角度来看，这四方面并不完全属于公共财政支出范围，前两方面就其社会经济性质而言，乃是一种产业。

因此，在市场取向改革中，应当改变那种把医院等医疗机构，看成是福利机构的传统观念。

把这些机构推向市场，并把其经费供给，从公共财政支出范围中分离出去。

而后两个方面，则属社会公益及福利性事业，当然属公共财政支出范围，但也应当改变单纯由财政统包供给的局面。

特别是关于群众医疗事业，它本身就具有双向性，既是劳动力再生产的必要内容，又是保障全民族健康所不可缺少的社会公益福利事业。

从劳动力再生产侧面说，其费用应当以劳动报酬形式加以补偿，医疗费用支付不能全由财政承担；而就其社会福利侧面而言，它又是财政不可推却的职责。

因此，医疗制度的改革，应当以世界通行的，国家、用人单位和个人共同承担资金积累和使用与患者个人付费相结合的医疗保险制度为目标。

财政要从保障局部职工的医疗费用供给，转向面向全社会医疗保险基金统筹与使用的监督和调剂。

6、公共科技支出范围的界定与调整。

我国在科技支出方面的基本特征是：

供给力度偏低，而供给范围宽泛，几乎覆盖了所有的科技事业领域。

科技事业按其在社会经济中地位和作用划分有三类，一是基础性研究事业；二应用性研究事业，其中包括公益性的应用研究；三是技术开发或服务性研究事业。

用市场经济观点来看，这三类事业并不完全需要财政供给，除了基础性公益性科学研究事业外，其他研究成果可以直接以商品形式投向市场，用于生产和生活，因此其成本可以通过收费来补偿，故无须政府去办，从而也不属于公共财政职能范围。

长期以来，由于实行计划经济体制，这方面供给是由财政统包，从目前的预算收支科目来看，科技事业费共四款27项，其中自然科学事业费支出13项中，用于基础性研究科研方面的费用只有“基础研究经费”、“社会公益和农业研究经费”、“专项科研经费”、“自然科学基金”4项，其余或为教育经费、或为技术开发研究经费，或为行业技术开发基金等非基础性科学研究经费。

可见财政在科技活动领域的职能范围不仅过于宽泛，管得过多。

鉴于目前我国科研投入过低，在转换科研领域职能范围时，不宜缩小公共科研支出，而应在优化科技投入结构基础上，提高财政对科技投入的供给水平。

7、公共文化事业支出范围的界定与调整。

财政对文化事业的支出，按其性质可分为二类，一是服务性事业，二是社会公益性事业，前一类事业的服务及产品，可以通过市场提供，其成本可以通过收费补偿。

在市场经济条件下，这些事业可以转向企业化经营，不再属于社会公共需要事务，无需财政供给；后一类事业虽然在某些服务提供时，也可以收取费用，但就其性质上看，有的是在消费上具有非竞争性和非排他性的劳务产品，有的关系到保护和弘扬民族文化遗产，提高民族文化素质，乃属于社会公共需要事务，难以实现市场化供给，只能由财政承担其供给责任。

因此，财政在文化事业领域的职能范围转换目标是：

随着市场经济发展，逐步从第一类事业的供给领域退出去，强化和完善后一类的供给。

这样既增加了这些事业的活力，适应了市场经济发展，又降低了其对财政供给的依赖程度，从而相应地优化了财政在文化事业领域供给结构。

所以，退出对服务性文化事业的供给，将其推向社会，走企业化道路，同时强化和完善社会公益性文化事业的供给，应当是文化事业领域财政职能范围转换的内容。