关于泽渝工程储备土地变现的思考.docx
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关于泽渝工程储备土地变现的思考
关于“泽渝”工程储备土地变现的思考
龙树发
摘要：
“泽渝”工程是重庆市“十一五”期间最重要的水利建设项目。
该工程能否按期建设完成取决于其建设主体水投集团能否通过储备土地变现筹集到足够的项目资本金。
本文分析了水投集团储备土地的变现前景，指出以常规方式，土地变现速度满足不了“泽渝”工程建设需求，在此基础上提出了土地变现创新的思路。
关键词:
土地、变现、创新
1“泽渝”工程简介
“泽渝”工程由十五个水库工程组合而成，是重庆市“十五”后期和“十一五”前期最重要的水利项目，对缓解重庆市严重的缺水状况，保障国民经济和社会发展有举足轻重的作用。
因而，其也是承担了重庆市全部大中型水利建设的市属投融资主体重庆市水利投资（集团）有限公司（简称水投集团）当前最最紧急的任务。
按市政府要求，“泽渝工程”已于2005年以前全部开工，工程工期在3至5年之间（见表一）。
表一“泽渝”工程项目情况表
序号
项目名称
建设时间
投资额（万元）
1
铜梁玄天湖
2003-2006
8846
2
南岸迎龙湖
2004-2006
20645
3
綦江鱼栏咀
2004-2006
17059
4
永川孙家口
2004-2007
17419
5
武隆接龙
2004-2008
18886
6
石柱万胜坝
2004-2008
21749
7
涪陵龙潭
2003-2007
22089
8
长寿范家桥
2004-2009
17833
9
万州大滩口
2004-2007
25410
10
忠县白石
2004-2007
18915
11
黔江太极
2004-2009
23800
12
秀山隘口
2004-2009
22566
13
巴南丰岩
2004-2009
19724
14
梁平蓼叶
2004-2008
18132
15
彭水三江口
2004-2007
25606
合计
298679
2储备土地变现对“泽渝”工程建设的影响
2.1“泽渝”工程建设资金安排
“泽渝”工程除彭水三江口水库外其余14座水库总投资273073万元，均属于公益性项目，全部由水投集团担当建设业主（本文以下讨论均不含彭水三江口）。
水投集团可用于这14座水库建设的资金分为银行贷款和资本金两类，资本金来源有国家和市级财政资金、税费减免、土地储备增值收益几项。
2.1.1开发银行贷款
2005年9月29日水投集团已与国家开发银行签订了开发性金融合作协议及借款合同，以包括“泽渝”工程在内的45个计划在2010年前开工的项目打捆向开发银行申请了501500万元贷款。
其中，以2012年前重庆市政府的政府补贴收益权为质押的8年期软贷款74000万元，用作项目资本金；以原水、自来水、污水、电力等水利产品收费权为质押的20年期硬贷款427500万元。
2.1.2国家财政资金
国家对“泽渝”工程拨付的国债、基金等水利建设资金重庆市政府将全额转拨给水投集团，作为公司资本金投入。
这笔资金工程立项时14个项目共计划为114678万元，截至2005年10月初已落实33340万元。
2003年以后国家积极的财政政策逐步淡出，国债发行规模收缩，国家水利基金也主要用到了南水北调和治淮工程上，余下81338万元实际上绝大部分已经不可能落实。
2.1.3市级预算资金
用于“泽渝”工程的市级预算资金分为现金投入和税费减免两种形式，14个项目共可使用40050万元。
现金投入
为了应对国家投入资金减少的不利局面，保证水利建设持续发展，国家积极的财政政策淡出后重庆市委、市政府加大了对水投集团的市级预算投入；给予了更多的税费减免优惠，并赋予水投集团土地储备职能。
根据《关于解决重庆市水利投资（集团）有限公司发展问题的专题会议纪要》（渝府发[2004]51号）从2004年至2012年，重庆市政府将分别以5000万元和3000万元为基数，以每年15％的速度递增，从市财政和市级收取的土地出让金中划出专款注入水投集团，作为水投集团的资本金投向重点水利工程建设。
这笔现金中的一部分将用于”泽渝”工程项目。
税费减免
《关于解决重庆市水利投资（集团）有限公司发展问题的专题会议纪要》（渝府发[2004]51号）明确给予水投集团的税费减免项有三项：
一、建安营业税及附加统一征收后均全额返还作为市级预算投入。
二、工程用地除坝址及管理房用地外，库区淹没用地部分，采取“只征不转”的方式处理，按政策足额支付农民的各类补偿费和必要工作费用外，其它税费按政策规定实行减、免、缓。
三、办理工程征用土地手续的有关税费，除上缴中央财政部分外，其余部分免缴。
“泽渝”工程可以享受这些减免优惠。
2.1.4土地增值收益
计入国家和市级财政资金以及税费减免部分后，水投集团计划2010年前开工建设的一大批重点水利工程项目资本金仍然存在很大缺口。
考虑到项目的公益性质，市委、市政府授予水投集团土地储备职能，授权水投集团利用土地增值收益来弥补水利工程建设资本金缺口。
截至2006年4月，水投集团已和石柱、梁平、铜梁、永川、綦江、武隆、长寿、秀山、忠县、巴南、南岸、万州、涪陵等13个“泽渝”工程项目所在区县签订了土地储备协议，拟总共在这些区县储备土地约24000亩。
根据重庆市当前的土地出让价格测算，这些土地可实现110000万元左右的增值收益。
2.2“泽渝”工程面临的资金难题
“泽渝”工程计划资本金比例为73.3％，贷款比例26.7％。
按此比例计算，14个项目共需资本金200163万元，需使用开发银行硬贷款72910万元。
目前，开发银行贷款已经落实，工商、民生、光大等多家商业银行也向水投集团表达了合作意向。
项目资本金到位后，开发银行就可以立即提供资金。
开发银行发放了贷款，其他商业银行就愿意提供其他配套资金。
所以，“泽渝”工程能否顺利建设完成取决于项目资本金能否及时到位。
14个项目所需的200163万元资本金中国家财政资金可落实33340万元，市级预算现金投入和享受税费减免40050万元，余下的126773万元需要靠土地增值收益来筹集。
因为财政资金和税费减免数额已经确定，再无挖掘空间，所以“泽渝”工程是否能按时竣工，实际取决于土地收益能否按工程进度及时投入。
现已签订土地储备协议的13个地块预计可获取增值收益110000万元，再考虑到黔江太极水库（现已调整为城北水库）项目还可以储备部分土地，从总量上看“泽渝”工程的建设资金供给基本上已经能满足需求。
但是，要按市政府的要求2005年内全部开工，2至5年之间全部建成，项目所需资金必须立即就大量投入，而水投集团的储备土地却不可能立即全部出让。
这是因为：
第一，土地出让受到了地方供地计划的限制，只能分期、分批进行。
重庆市这几年每年出让的土地约为3至5万亩，其中很大一部分还是以协议方式出让的非经营用地（参看表二）。
考虑到还存在地产集团、城投公司、渝富公司、各区县土地储备中心等众多土地储备机构，水投集团每年能争取到的土地出让指标是很有限的。
第二，各地块距离城市建成区远近不同，自身的变现能力存在较大差异，一些地块还不具备开发条件。
第三，即使具备条件开发出让的土地也由于从签订土地储备协议到土地招、拍、挂出让之间的材料报批、征地移民、土地整治等手续比较复杂，短期内均无法出让。
尤其是“泽渝”工程的储备土地很多都不符合现行地方土地利用总体规划和城市总体规划，必须调整规划后才能进行开发性储备和整治，需要耗费很长时间。
由于以上三个原因，水投集团储备的土地只能分批整治出让，出让时间短的大约需要半年，长的可能需要七、八年。
尽管已经有了足够的土地，但依靠出让土地筹集够了资本金再引入开发银行贷款建设的常规办法对大多数“泽渝”工程是不可行的。
“泽渝”工程要按期完工必须采取多种方式间接变现土地，设法把土地收益提前到当期使用。
表二2001——2003年重庆市土地供应情况
划拨
出让
宗数
面积
（公顷）
宗数（宗）
面积
（公顷）
收入
（万元）
协议
招标
拍卖
挂牌
2001
3418
1191
5986
5246
376
364
-
1974
100062
2002
1785
947
4319
2167
1194
503
455
2003
304621
2003
844
1388
3547
2221
142
405
779
3548
492973
3水投集团可采取的土地变现方式
3.1直接整治后出让
这是最直接的土地变现方式，其操作程序是：
获得政府批准后，水投集团随即投入资金对土地进行征转用和整治，之后交给土地交易机构公开“招、拍、挂”出让，出让资金投入项目子公司作为资本金，随即引入开发银行贷款建设水利项目。
土地出让是最简单的土地变现方法，程序简单明了，组织方便，容易得到相关利益主体的理解和支持，风险也容易控制。
凡是土地能够按水利工程进度及时变现的水利项目，都应该以这种方式来组织建设资金。
但是，如前所说，只有少部分项目具备土地立即出让的条件。
3.2以土地储备权证抵押贷款
对于国有土地和办理完征地移民手续的农村集体土地（此时已转变为国有地），水投集团获取了开发性土地储备权证后就可以以土地储备权证为抵押向银行申请贷款先投入子公司作为资本金，引入开发银行贷款建设水利工程。
在土地暂时无法出让的情况下，这种方式可以让水利工程提前开工建设，其不足之处主要在于：
要支付银行利息；
集团公司的资产负债率因此而增大；
国有土地办理了控制性储备权证后就可以抵押贷款，但“泽渝”工程项目储备的24000亩土地除了铜梁有149亩已出让外，只有铜梁450亩、梁平192亩、长寿430亩、忠县200亩，共计1272亩原已被征用为城市国有地。
其余都是农村集团地，要征地拆迁完毕，并办理了开发性土地储备权证后才能抵押贷款，中间仍然需要经过较长时间。
3.3借助信托方式变现
3.3.1信托融资介绍
信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿并以自己的名义，为受益人的利益或特定的目的，进行管理或者处分的行为。
信托能够将众多自然人、法人和其他组织的闲散资金集合起来，形成一定投资规模和实力的资金组合投资于产业和资本领域，或者也可以用于货币市场的运作。
根据一法两规，信托公司作为基础设施项目的投融资中介，可用资金信托的方式对项目提供股权和债权融资支持；可用自有资金投资购买项目所需的大型设备，开展融资租赁业务；也可以通过取得特许经营权，介入到项目的运营阶段。
从重庆市的两家信托公司常用的操作手法来看，水投集团可以采用两种办法来通过信托手段间接变现土地，把土地收益提前到当前使用。
3.3.2信托机构股权投资，水投集团回购股权
这种方式的操作要点是：
水投集团与信托机构签订投资入股和股权回购协议，先由信托机构根据“泽渝”工程具体项目所缺的资本金数量发行资金信托计划，信托期限略长于预计的土地出让时间，募集到社会资金后以股权投资方式注入水投集团具体承担“泽渝”工程建设的项目子公司。
项目资本金到位后项目子公司引入开发银行贷款完成工程建设。
储备土地出让之后，由于“泽渝”工程是公益性项目，信托机构不会对其进行，也不宜让其进行永久性股权投资，水投集团以土地出让收益回购信托机构在项目子公司的股权，信托机构以回购款偿还社会投资者投资，并支付合理投资利润，解除资金信托合同（参看图一）。
这种方式下，信托机构一般会要求水投集团提供一定风险控制措施。
在确信土地可以到期变现的情况下，水投集团可以用协议股权回购期限后的开发银行软贷款作为抵押。
图一
如果信托机构愿意，也可以由信托机构用募集到的资金独资建设拟建项目。
水投集团把原本为该项目安排的财政资金和开发银行贷款节省下来先用于其他项目建设，等该项目的储备土地出让后再集中上述资金统一向信托机构回购项目全部股权。
这时候的融资方式实际上已经演变为BT融资。
上述方式中，如果有资金充裕的其他企业愿意投资入股，也可以由这些企业取代信托机构来和水投集团共同投资，土地出让后水投集团仍然用土地增值收益来回购其股权。
如果入股合资的企业就是施工单位，这种处理方式实际上就相当于施工单位垫资建设。
（这时候的变现方式已经不是信托方式，但站在水投集团的角度看，这时的操作思路和信托机构出资时是完全一样的，所以在这里一并引出。
）
3.3.3信托机构提供贷款，开发银行购买债权
水投集团、信托机构、国家开发银行签订三方协议，水投集团暂不向开发银行贷款，而是向信托机构贷款，贷款额度等于或者略小于水投集团准备就该项目使用的开发银行贷款。
同时，开发银行承诺若干年后（预计土地可以出让的年限以后）如果水投集团的项目资本金已到位就购买信托机构对水投集团的债权。
之后，信托机构贷款投入工程建设，水投集团的储备土地也逐步出让，土地收益投入到工程建设之中。
到达约定期时，水投集团土地储备收益已全部投入，使用开发银行贷款的条件已经达到，开发银行按约定购买信托机构对水投集团的债权，水投集团对信托机构的高息中短期贷款转变成了对开发银行的低息长期贷款，信托机构用开发银行的购买资金偿还社会投资者投资，并支付合理投资利润，解除资金信托合同（参看图二）。
图二
这样操作的结果相当于在“泽渝”工程建设中水投集团先投入开发银行贷款，后投入资本金，从而破除了资本金无法到位造成的建设障碍。
由于开发银行承诺购买债权，水投集团向信托机构贷款一般不需要再提供担保或者抵押。
再从开发银行角度来看，由于其通过评审后本来就同意了向水投集团提供贷款，这样处理的结果只相当于水投集团利用贷款的时间推迟了几年，而且届时水投集团的项目资本金也全部到位，这种处理方法一般是会接受的。
3.3.4信托方式变现的优缺点
采用信托方式间接变现土地的优点是：
在土地无法出让的情况下提前筹集了水利建设资金；
信托管理制度和操作方式均较灵活，有时在无法争取到银行贷款的情况下也可以争取到信托贷款；
信托机构以股权方式投入资金的情况下，不会增大公司资产负债率。
其不足之处主要是：
信托贷款的利率高于银行贷款，增大了财务费用；
操作较复杂，风险不容易控制；
目前重庆市的两家信托公司发行的信托计划期限一般不超过三年，只能用于三年以内土地能出让的项目。
3.4BOT、BT方式变现
3.4.1BOT、BT投融资模式介绍
BOT（建设－经营－转让）
BOT是典型的基础设施项目融资模式，当前被普遍认为代表了国际项目融资发展的新趋势。
BOT就是建设（Build）、经营（Operate）、转让（Trangsfer）的英文缩写，指的是项目所在国政府或政府性公司为公共设施项目提供特许权协议授权本国或者外国公司来融资、投资、建设、经营、维护该设施，并在协议规定的时期内通过向使用者收取费用来获取收益，同时承担相应风险，政府在此期间保留对该项目的监督调控权，协议期满，投资者再根据协议把该设施转让给政府的投融资模式。
这种模式适用于桥隧、高等级公路、发供电设施、供排水等具有稳定现金流的大型技术密集型基础设施项目。
第一个国际BOT项目出现在上世纪80年代初期的土耳其，随后，作为引导非政府资金投资基础设施项目的有效方法很快被各国政府所接受，在英国、澳大利亚等西方国家和香港、泰国、巴基斯坦、马来西亚、菲律宾等亚洲国家和地区发展很快。
我国第一个BOT项目是1984年由香港胡应湘旗下的合和集团投资建设的广东沙角B电厂，其他较有代表性的BOT项目还有广西来宾电厂B厂、四川成都自来水厂六厂B厂、北京京通高速公路、上海黄浦江延安东路隧道复线工程、海南东线高速公路等。
BT（建设－转让）
BT是BOT的派生模式，这种模式的特别之处在于社会投资者组建的项目公司在项目建成后就把它移交给政府，项目公司不再拥有项目经营权，政府则分期给予项目公司固定的现金流补贴以补偿投资并使之取得合理的投资利润。
BT方式适用于现金流较小或者没用现金流的项目，如水源工程。
3.4.2BOT、BT方式变现土地的操作思路
BOT方式变现操作思路
水投集团不直接对“泽渝”工程项目投资，而是通过签订项目特许经营权协议授权本国或者外国公司来融资、投资、建设，并在特定年限内经营和维护该项目。
在协议规定的时期内投资者通过向使用者收取水费来获取收益，并承担相应风险。
市政府和水投集团在此期间保留对该项目的监督调控权，协议期满，投资者根据协议把该项目移交给水投集团。
为了吸引投资者，项目收益少于合理收益的部分由水投集团从某个年份开始每年进行现金流量补贴，或者水投集团与投资者签订长期购买协议，承诺在特许经营期内以高价购买、低价转卖的方式每年购买投资者经营的该项目一定量的产品。
只要补贴和协议购买的结果使能投资者获得合理盈利，社会投资者就会有足够的投资热情。
补贴资金就来源于本来计划用于这些项目建设的财政资金和逐年土地出让收益。
BT方式变现操作思路
在社会投资者不愿意经营建设好的“泽渝”工程项目，或者水投集团不愿意让其经营的情况下，水投集团仍然按上面的方法寻找社会投资者来组织“泽渝”工程项目的融资和建设。
项目建成后社会投资者不再对其经营，而是直接转交给水投集团经营。
水投集团在以后一定年限内每年给予投资者固定的现金流补贴，以补偿其投资并使之取得合理的投资利润。
这就是典型BT方式。
3.4.3BOT、BT方式变现的优缺点
BOT、BT方式变现的优点主要是：
节省建设资金。
水投集团直接投资时，“泽渝”工程项目的资本金投入要占项目总投资额的很大比例，而且在项目建设期就要全部投入。
采用BOT、BT方式时由社会投资者来安排融资时，水投集团只是对投资者不足的那一部分利润进行补贴，每年需要投入的资金就要少得多。
避免债务风险。
BOT项目由社会投资者融资建造，水投集团不承担债务，既避免了债务风险，也不会增大集团的资产负债率。
资产负债率是金融机构评价企业财务状况的重要指标，较低的资产负债率可以提高水投集团在其它项目上的融资能力。
适用范围广。
BOT、BT的协议期限可长可短，长的可达一二十年，所以“泽渝”工程项目都可以使用。
土地出让时间很长，不能使用其他方法变现土地的项目都可以考虑BOT和BT方式。
BOT、BT方式变现的主要缺点是：
BOT、BT融资成本高于银行贷款和信托融资；
操作十分复杂，需要聘请一些专业机构和人士进行指导。
4项目变现方式的选择原则
上面分析了直接出让、抵押贷款、信托、BOT（BT）4类“泽渝”工程可以用来直接或者间接变现土地的方式，它们一类比一类财务成本更高，操作更复杂，但可以提前利用土地出让收益的年限也越长，所以，水投集团在选择具体地块的变现方式时应该根据地块的预计出让时间长短从直接出让向BOT（BT）依次往后选择，能直接出让的尽量直接出让；不能直接出让时考虑抵押贷款；抵押贷款也不具备条件时考虑信托方式；对土地出让时间特别长的采用BOT和BT方式。
参考文献：
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[2]侯维东,郑垂勇.水利基本建设运用BOT的探讨[J].水利经济,1999，17（5）：
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[3]吴德文.青海水利建设运用BOT方式的几点思考[J].水利经济,1999，17（6）：
24－25.
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