新时期政府在就业工作中的职能定位概要.docx
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新时期政府在就业工作中的职能定位概要
新时期政府在就业工作中的职能定位
丁榕芳
提要：
就业是各国政府共同关注和全力解决的问题。
但不同经济、社会制度和文化背景的国家所采取的方针、政策各不相同。
在我国当前处于经济转轨和全面建设小康社会的新时期，就业问题更显突出和重要。
政府在就业问题上扮演什么样的角色、职能如何定位，是一个值得进一步探讨的问题。
本文以科学的发展观为指导，运用社会学的理论，从政府的角色、功能和行为等角度，对建立“劳动者自主择业为主导，市场调节就业为基础，政府促进就业为动力”的就业机制作了深入探讨。
从实现社会协调、健康、稳定发展，处理公平和效率关系、抑制两极分化、实现社会主义的基本价值等方面，对政府促进就业的角色进行了阐述。
对政府在就业工作中的功能着重从政策引导、信息服务、依法行政等方面作了论述，在政策引导方面提出，建立以教育为核心的产业政策，以一体化为内容的区域政策，以失业保障为重点的社会保障政策，以帮助下岗失业人员为重点的弱势群体再就业的积极就业政策等。
对政府促进就业的具体措施，重点对如何确立和落实“就业优先”等方面提出了具体的措施。
就业是民生之本，也是当今世界性的社会问题。
因此，许多国家的政府都把促进就业放在十分重要的位置。
我国是一个人口多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的农业大国，促进就业将是我国政府当前和今后长时期重大而艰巨的任务。
在经济转轨和全面建设小康社会的进程中，政府在就业工作中的职能如何准确定位日显重要，而且具有新的特点：
既不能象计划经济体制下那样大包大揽，也不能把职工推向社会撒手不管；既要讲效率，引导国有企事业深化改革、解决冗员过多的问题，又要讲公平，切实做好促进就业，特别是弱势群体就业。
因此，向市场经济过渡绝不是要弱化而是要重新定位政府的作用，特别要依法明确和定位政府在就业工作中的职能，做到到位不错位，把促进就业工作作为各级政府的重要责任，将我国巨大的人口压力转化为全面建设小康社会的劳动力资源优势，探索出一条符合我国国情的促进就业之路。
本文拟就这些问题做进一步的探讨。
一、政府角色的意义
研究政府在就业工作中的职能定位问题，首先要弄清政府的角色。
角色是指政府的社会角色。
按照社会学的理论，社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范和行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体组织的基础。
因此，政府的角色是由其在社会中的地位、人民赋予政府的权利和义务决定的。
政府与社会、或政府与市场的关系问题一直是近代以来理论和实践所探索和回答的重要问题。
在当代，政府的角色和作用越来越成为人们关注的焦点。
正如世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》所指出的，“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。
全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：
它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。
”现代市场经济可以说是一种以市场调节为基础，以政府调节为补充的经济体制。
因而政府如何处理好市场、企业和社会等方面的关系，恰当、准确地定位自己角色，并履行好自身的职能，就成为现代市场经济发展中的一个十分重要的问题。
我国正处在由计划经济向市场经济的转轨阶段。
党的十六大提出要在新世纪的头20年建立起较为完善的社会主义市场体制，全面建设小康社会。
而在转轨时期出现突出的社会问题就是就业问题。
随着经济转轨、经济结构调整和社会转型，下岗失业人员剧增，农村劳动力向非农产业转移速度加快，又使城镇新增劳动者和大中专毕业生就业
问题日益严峻。
以福建省为例，预测“十一五”期间，全省城镇共约145万人需要就业，平均每年近30万人。
另据省统计局数据，预计全省农村还有350万富余劳动力，外省每年在闽务工的劳动力有230万人。
按经济增长速度保持在9%左右，每年新增城镇就业岗位约20万个，缺口10万个。
“僧多粥少”，就业形势严峻，这种状况向政府的角色和职能提出了新的要求。
众所周知，现代政府在市场经济中的角色是公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序的维护者，总之，是公共利益的代表者。
因此，政府对市场的干预必不可少。
尽管理论界在政府对市场干预的程度、内容和方式上还有种种不同看法，但政府不仅要履行传统的职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等负责，已越来越成为人们的共识和期望。
鉴于本文的主题，这里只对政府促进就业的角色作进一步分析。
1、实现社会协调、健康、稳定发展
社会的有效运行和协调发展是社会学研究的基本任务，也是各国政府追求的目标。
在当今中国，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，是党的十六届三中全会提出的一个重要思想和原则，也是指导我们确立政府在就业工作中的职能定位，把实现充分就业作为发展的重要目标的指导思想。
伴随着我国市场化改革的深化，城乡失业人口仍将处在不断增长的态势之中，下岗和就业的矛盾十分尖锐，这个问题若解决得不好，社会怎能协调、健康、稳定的发展？
因此，在发展经济中，要创造更多的就业机会，多渠道扩大就业门路；增加就业、减少失业，应作为政府优先解决的目标和任务。
在我国处在经济转轨时期尤其是这样。
从当今世界上经济转轨国家正反两面经验教训表明，在转轨时期，伴随着经济结构、产业结构的调整，在高失业率情况下，政府的职能不是简单的弱化，更不能取消。
而是改变过去行政命令式的方式，适应市场经济的要求积极地改革和转换。
市场和政府不是意识形态论争中区分资本主义和社会主义的两个反义词，而是任何社会都不可缺少的东西。
但在不同的社会以及同一社会的不同发展阶段，市场和政府具有不同的合理搭配。
不能误把转轨后才能实现的目标，作为当前立即就可以达到的目的。
为了实现转轨的最终目标，不能完全取消政府的职能，政府在经济转轨过程中必须发挥重要作用。
特别是在促进就业以及与之紧密联系的推进劳动法制建设、完善社会政策和社会保障体系、加强劳动力市场监管、提供就业信息和服务等方面。
这个职能只有政府才能完成，以实现经济和社会协调、健康、稳定发展。
再从经济、社会和人的协调发展看也是这样。
宪法是国家的根本大法，是人民与政府的社会契约，其核心在于保障人民的权利。
我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。
国家要通过各种途径创造就业条件。
《劳动法》指出，国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会；鼓励企业事业组织、社会团体在法律、行政法规定的范围内，新办产业或者拓展经营以增加就业；支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业；地方各级人民政府应当采取措施，发展各种类型的职业介绍机构，提供就业服务。
这些法律规定了劳动者在就业方面的基本权利和政府在就业工作中的基本职能。
将公民的就业权利从法律权利转变为事实权利，政府应提供一定的物质保证和制度保证，也有赖于政府角色的转换及其行为的法治化。
2、处理公平和效率关系，抑制两极分化
妥善处理公平和效率关系始终是政府面临的棘手问题。
大量失业人口的存在，不但没有效率，也是劳动力资源的严重浪费。
劳动者作为资源，具有创造性，也具有消费性。
用之可以创造财富；闲置之不创造财富，却照样消耗财富。
国家和社会每年要投入巨资发放失业保险金、“低保”费，以确保他们的基本生活。
大量失业人口的存在，对经济发展，对城乡居民收入和生活水平产生严重影响。
在劳动力供大于求的情况下，为了维持基本生活，失业者不得不接受低工资。
以福建省为例，沿海部分劳动密集型的企业十多年来工资一致徘徊在500元上下，原因之一，就是劳动力供大于求。
失业人员除了从国家和社会领取少量补贴外，还要从在业的家庭成员中获得帮助，从而降低了按人平均的收入和生活水平。
说到底，失业人员是由在业人员供养的。
据调查，城镇经济困难家庭中，绝大部分是由于家庭成员下岗、失业造成的，这是造成贫富悬殊的重要原因。
与缺乏活力的计划经济不同，市场经济以提倡竞争、承认差别为前提，一部分人先富起来是必然的。
意大利经济学家帕累托认为，在市场经济条件下，缩小收入差距、贫富差距是十分困难的，因为决定这种差距的基本力量太强大、太顽固。
我理解，他所说的“基本力量”就是市场经济体制中固有的分化机制。
从这个意义上说，市场经济本身并不存在共同富裕机制，而只存在贫富分化的机制。
因此政府对市场不能采取放任自流的态度。
一方面政府要加大改革的力度，彻底解决计划经济体制遗留下来的体制僵化、机制不活的国有企业和畸型的经济结构、产业结构问题，从总体上作战略性的调整和改革；另一方面政府要妥善解决国有企业改革中引起的下岗失业问题，把调整和改革的风险控制在社会承受的范围之内，如适当控制企业向社会排放冗员的数量和速度；对下岗失业人员予以最低生活保障并促进其尽快再就业；坚决制止和纠正侵犯职工合法权益的现象；通过财政转移支付和税收等政策矫正收入分配结果的不公正；建立和完善与市场经济体制相适应的社会保障体系，等等。
政府的责任就是要通过有效的措施，抑制两极分化，在体现公平的同时实现效率。
3、实现社会主义的基本价值
我国是社会主义国家。
社会主义的基本价值要通过党和政府的行为体现出来。
共同富裕是社会主义的基本价值取向。
我们不能想象到2020年我国社会主义现代化列车能够拖带着几千万失业大军、几千万贫困人口进入全面小康社会。
没有提高就业率、降低失业率，共同富裕从何说起？
！
实现社会主义的基本价值必须促进人的自由全面发展。
人的自由全面发展是马克思关于未来社会发展目标的设想，也是社会主义追求的重要目标，是社会主义的本质要求。
要从物质文明、政治文明、精神文明等方面来推进。
当前最重要也是最基本的是维护社会成员的生存权、发展权，并以此自主地实现自身自由而全面的发展。
政府虽然不是发展权的主体，但却是保障发展权得以实现的机构，要通过制订并落实全社会在发展、竞争中所必须遵循的规则，以协调社会领域各利益集团之间、利益集团与个人之间以及个人与个人之间的关系，同时为公民自主发展权的实现提供物质保障，特别是提供公民个体无法占有的物质性公共物品。
社会公正是社会主义的基本价值。
立党为公、执政为民正是社会公正理念在党和政府政策和工作的集中体现。
从现代人权的角度看，每个人所拥有的基本权利十分广泛。
但无论如何，生存权、就业权、受教育权以及社会保障权是每个社会成员必须拥有的，在发展中国家尤其重要。
国际劳工组织的《全球就业议程》中明确指出“工作是人们生活的核心”。
所以，拥有一份职业、一份工作，是人们平等进入社会，融入社会的一个必要条件。
反之，如果，一个人长期下岗失业，就意味着这个人社会生活的边缘化，拉大了与“主流”社会的距离，久而久之，与其它社会成员交往出现障碍，使这种交往成为一种不平等、不对称的社会互动，可能要经受自尊、自信的损伤。
就绝大多数社会成员来说，拥有一份稳定的工作，是实现自身价值的最基本保障。
政府在实现社会公正，促进充分就业分面具有独特的作用。
在劳动力供大于求的情况下，政府要在一定程度上干预市场对劳动力资源的配置，保护弱者，维护公正，其手段之一是推动劳动立法，依法维权。
《劳动法》出台于计划经济向市场经济转轨初期，主要以国有企业劳动者为参照对象，当初未对乡镇企业以及农民工强制实施。
当前，外资、私营企业的迅猛发展，出现不少任意解雇职工、侵犯职工合法权益的现象，加上执法不力，丧失了法律的权威性。
据劳动和社会保障部统计资料表明，2002年全国各级劳动争议仲裁机构在受理劳动争议案件总数中，由劳动者提出仲裁申诉的占93.6%；从处理结果看，劳动者胜诉的是用人单位胜诉的3.1倍。
可见，政府在依法维权方面具有其它任何组织不可替代的作用，责任重大，而且大有可为。
政府还要推进来自民间的劳动法律援助活动，培养工人律师，为弱势群体提供收费低廉的法律服务，以维护劳动力市场正常秩序。
二、政府在就业工作中的功能
政府就业工作中的功能定位必须以明确政府和市场的界限为前提，政府的经济功能主要是由市场的缺陷和发育不充分所决定的。
在建立和完善社会主义市场经济体制条件下，要充分发挥市场在配置包括劳动力在内的各种资源中的基础性作用，这是不容置疑的。
然而，市场并不是万能的，在就业问题上更为明显。
建立“劳动者自主择业为主导，市场调节就业为基础，政府促进就业为动力”的就业机制，对政府和市场在就业中的功能作了很好的界定。
三者关系是个有机的整体，互为联系，互相促进。
就政府而言，其功能主要有以下几方面内容。
1、政策引导
政府促进就业是通过具体政策来引导的。
在我国向社会主义市场经济体制转轨时期，在促进就业方面，政策引导将发挥着十分重要的作用。
保持国民经济持续快速健康发展，才能为扩大就业提供强大动力，把创造更多的就业机会作为重要的发展目标，并体现在制定国民经济和社会发展计划和产业政策、区域政策、财税政策、投资政策、金融货币政策、社会保障政策等宏观经济政策上来，最终实现经济发展和促进就业的双重目标。
这应该成为政策引导的出发点和落脚点。
具体说来主要有以下四个方面。
一是以教育为核心的产业政策。
在知识经济时代，与知识信息有关的产业将成为发展最快的产业，成为改造传统产业和创造新兴产业的基本条件，这一趋势已露端倪。
无论是发达国家还是发展中国家，都离不开发展这些产业相关的专业人才，教育的作用愈显重要。
在西方发达国家，教育科技在GNP增长中的贡献，20世纪初为5%∽20%，五六十年代为50%左右，八十年代上升到60∽80%。
教育、科技因素对经济增长的贡献已明显地超过传统要素如资本、劳动等。
教育不仅在促进经济增长，即教育对增加供给的积极作用；同时，教育对促进社会总需求以及就业的增长也发挥十分重要的作用。
教育投入的增加可以直接拉动投资需求，调动个人、社会对教育投入的积极性，以扩大内需；通过教师和学生的消费直接转化为有效消费需求，有利于改善消费结构，提高消费水平。
走新型工业化道路，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，一要依靠科学技术进步，二要开发我国最大的潜在资源——人力资源。
新型工业化需要大量各类技能型人才，但我国技能型人才出现严重短缺，其重要原因之一是职业教育发展滞后。
发展职业教育和与技能培训，是一项积极而稳定的就业支持政策。
促进就业，必须依靠职业教育和技能培训。
我国每年初中毕业生约2000万人左右，其中700多万升入普通高中，500万进入职业学校，还有700多万，主要是农村初中毕业生，需要经过系统的职业训练，才能进入劳动力市场。
职业教育和技能培训作为劳动者转岗再就业和农村劳动力转移的重要必经环节，在提高劳动者素质和就业能力，推进劳动力结构调整、解决就业问题方面意义重大，也是今后我国职业教育发展的最大动力。
二是以一体化为内容的区域政策。
加强我国区域经济之间的联系，通过一体化实现不同地区经济优势的整合，不仅会促进传统行业的结构调整，而且还会促进一批新兴产业的发展。
因此，如果说产业政策是从行业岗位增加的角度来吸纳劳动力就业的话，那么区域经济一体化政策则是从深度上，提高经济运行质量，增加劳动、资本、技术等要素之间的亲和力，由此进一步放大经济增长对劳动要素的需求。
经济一体化涉及使用资源的效率问题，为了提高效率，最基本的条件应该使生产产品和要素等能够自由流动，消除地区歧视和体制性、制度性障碍。
随着我国经济的进一步改革开放和经济市场化的进程，我国区域经济的联合和协作已形成了资金、技术、物资、人才、劳务等全方位、多层次、多领域展开的局面，正向规模化、区域化、集团化方向发展。
2004年7月中旬，在广州开幕的首届“泛珠三角区域经济合作洽谈会”，以经济合作为龙头，带动包括劳务合作在内的多领域、全方位合作。
据悉，泛珠三角区域内沿海省区需要大量建设者，而腹地省区大量农村富余劳动力需要转移，双方全面的劳务合作前景非常广阔。
目前在广东就业半年以上的跨省流动就业人员达1300万人，其中来自泛珠三角地区8个兄弟省区的就业人员超过1000万人。
九省区和港澳政府共同签订了《泛珠三角九省区劳务合作协议》将在推动泛珠三角地区协调和衔接劳动就业政策，搭建区域劳务合作交流平台，加强跨省区就业服务体系建设，实行贫困地区劳务输出帮扶制度，加强职业技能培训和职业技能鉴定合作，加强区域劳动者权益保障制度建设等方面发挥重要作用。
城乡统筹是以一体化为内容的区域政策的题中应有之义。
目前我国城乡经济的分割带来的城乡劳动力市场分割，是形成统一、规范、竞争、有序劳动力市场的体制性障碍，既不利于生产要素的流动和整合，也不利于拓宽就业渠道，扩大就业。
我国城镇化、城乡一体化的过程，是农村劳动力转移和农民市民化的过程，也是城乡居民权利一致、身份同一的平等化过程。
在城乡关系上，要调整不符合一体化的区域政策，改变城乡居民权利不平等的状况，还农民以国民待遇，解除其转移就业、身份转变的束缚；政府要转变职能，把对农民工的限制、歧视性政策，转到维护其合法权益和相关服务上来。
除了政府负起公共管理服务职责外，要培养各种群体自我管理能力，支持他们自我管理；建立覆盖农民工跨区域流动的服务体系，发展包括信息、职业介绍、技能培训、法律咨询和援助等在内的社会服务体系，形成政府公共服务、民间中介组织、社区组织、社会非营利性机构分工协作的服务机制；加强农村职业教育与农民转移就业技能培训力度，改革农村教育投入体制，以劳动力市场需求为导向，发展职业技教育，提高技能培训的针对性和有效性；规范劳动关系，依法维权农民工合法权益，建立政府、企业和劳动者（工会）对劳动关系的协调机制，加强政府监管，使侵犯农民工权益的行为受到惩处。
三是以失业保险为重点的社会保障政策。
当前，我国劳动力在市场就业方面的明显特征就是结构性失业的增加，失业与岗位空缺并存，这对劳动与社会保障提出了严峻挑战。
从实际层面看，“十五”期间限制我国劳动力充分流动的因素主要来自于：
第一，一些大中城市尚未彻底取消的劳动力歧视政策。
许多城市为缓解城市就业压力，为国企下岗职工腾出就业岗位，采取了清退外埠民工的歧视性政策。
它不可能从根本上解决我国城乡劳动力流动中存在的问题。
第二，失业保障机制不健全。
城市经济中的非公有制经济部门以及广大农村地区失业保险覆盖率目前仍然比较低，限制了劳动力的合理流动。
第三，人力资本投资滞后。
随着经济市场化程度的进一步提高，劳动力自身的人力资本状况对其流动与就业的影响日益凸显。
城市经济中的非正规部门就业以及大多数农村地区的劳动力更是如此。
上述三个因素的形成与我国目前所处的经济转轨阶段密切相关，带有一定的必然性。
采取有效措施，消除其负面作用，就成为今后建立城乡劳动力良性互动关系的关键。
其中之一是完善社会保障政策，要进一步落实《失业保险条例》，强化失业保险征缴，增强我国失业保险制度的功能。
目前经济转轨阶段的国有企业职工下岗，是与我国特定的历史发展背景密切相连的。
从政府的各种干预行为中可以看出，下岗是一种非市场化失业的状态，它最终必将进一步演变为市场化失业或成为再就业者。
目前应在失业保险制度方面创建激励机制，在近期着重做好逐步解除下岗职工与原国有企业的劳动关系，不能实现再就业的转为正式失业；在远期社会保障制度建设要与网络经济接轨，以适应知识经济条件下产业结构、企业组织结构以及岗位特点的新变化，通过网络化管理，适应人员自由、有序流动的要求，进一步提高社会保障工作的效率。
四是以帮助下岗失业人员为重点的弱势群体再就业的积极就业政策。
它包括：
一是建立再就业服务中心。
为下岗职工提供基本生活保障和各项优惠政策和服务，条件成熟的，要抓紧向失业保险制度“并轨”。
二是实行税费减免和小额担保贷款扶持政策。
对下岗失业人员自谋职业，从事个体经营的，三年内免征有关税费；对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供小额担保贷款，由政府建立担保基金，并提供财政贴息。
三是实行社会保险补贴和减免税收政策。
对服务型企业、商贸企业、劳动就业服务企业中的加工型小企业等在当年新增岗位中招用下岗失业人员达到一定比例的，三年内减免有关税收。
四是通过再就业援助帮助就业困难对象。
对有就业能力和就业愿望的就业困难的下岗失业人员，提供即时岗位援助等多种帮助。
政府投资开发的公益性岗位优先安排大龄就业困难对象，并给予社会保险和岗位补贴。
五是鼓励国有大中型企业分流安置富余人员。
鼓励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制，分流安置本企业富余人员并在税费方面予以优惠。
六是加强对下岗失业人员的就业服务。
在公共职业介绍机构中，对下岗失业人员实行免费职业介绍和技能培训。
对有开业条件的人员开展创业培训和开业指导，提供项目咨询、跟踪扶持等服务，通过培养创业带头人带动更多人就业。
2、信息服务
政府在建立和调控劳动力市场机制中，无论是供求机制还是工资杠杆，都要通过市场的信息和信号来实现。
随着市场竞争就业的展开，对企业和求职者提供信息服务越来越重要，并提出更高的要求。
通过真实有效的信息服务，使公众了解劳动力市场供求和工资价位的变化趋势；为政府研究决策提供依据；为教育培训机构及时调整培训专业设置，提高职业培训的针对性和培训就业率提供导向；为劳动者流动就业，进行工资集体协商谈判和参加培训提供指南；也是政府调控劳动力市场供求、指导就业和培训、引导劳动力合理流动的重要手段。
一是要大力加强公共就业服务，完善就业服务体系，切实提高就业服务的质量和实效，为就业弱势群体提供针对性强的有效帮助。
二是加强劳动力市场信息网络建设，完善信息管理和发布制度，重点要解决受部门利益和区域分割的影响，信息不能共享的问题。
一方面将信息网络联接到街道和社区就业服务组织，将就业信息及时传送到下岗职工和求职者面前；另一方面，将网络联接到企业事业等用人单位、教育培训机构，引导用人和培训。
三是发布劳动力市场工资指导价位信息，为劳动力供求双方协商确定工资水平提供比较客观的参考标准，使劳动力市场不仅有场有市，而且有市有价。
这是政府通过信息服务、调控劳动力市场和间接调控企业工资分配的重要措施。
3、依法行政
依法治国、建设社会主义法治国家的目标在政府行为中的体现就是依法行政。
在就业问题上，政府必须履行《劳动法》赋予的职能。
同时，要在不断总结经验基础上，完善有关法律法规。
《劳动法》颁布十周年了，它对于政府依法行政，维护劳动者的合法权益提供了强有力的法律武器。
然而，《劳动法》颁布实施时期正处于我国经济转轨、社会转型期，带有十分明显的计划经济的痕迹。
许多条款过于原则，不便操作，如第二章促进就业仅6条，第三章劳动合同也仅十几条。
在实施过程中，出现了许多新情况、新问题亟待法律法规加以规范。
这些都给依法行政带来困难。
尽管多年来从中央到地方都相继出台了落实促进就业的各项政策措施，就业工作取得了很大成绩，就业局势基本稳定。
但仍存在着许多深层次的矛盾和问题，亟需制定与《劳动法》相配套的促进就业的法律法规，建立就业的长效机制，为各级政府依法行政提供法律保障。
其次是执法必严。
现在一些地方执法环境很不宽松，几乎到了听任侵害职工合法权益的现象发生的程度。
究其原因，就是没有按照科学的发展观的要求，把改善投资环境与改善就业环境对立起来。
实际上，各级政府只要坚持“发展为重”与“以人为本”的执政理念，是可以找到两者的均衡点的。
投资环境与就业环境，劳动者的眼前利益与长远利益是可以统筹兼顾的。
因为，如不改善投资环境，便难以上项目，经济得不到发展，必然使就业岗位这一资源更显紧缺；但改善投资环境是关键是政府依法行政以及各方面环境条件的配套。
人的因素总是第一位的，劳动者的素质、就业及用工环境是重要的投资环境。
当前，我国东南沿海部分地区和企业出现缺工现象，其重要原因之一就是企业用工环境有问题。
依法行政，政府对劳动力市场调控监督的执法力量和条件也要与形势和任务相适应。
三、政府促进就业的具体措施
政府在就业问题上的功能，要通过一系列具体行动得到体现。
在我国，政府要在促进就业问题上有所作为，必须把握好以下几个主要环节。
1、制定计划
把增加就业、控制失业率作为宏观调控的重要指标，列入国民经济和社会发展计划，这是体现和全面落实科学发展观，也是责任政府的重要体现。
更加充分地利用劳动力要素，促进城乡居民收入增长，这既是经济健康发展的标志，也是社会公平和稳定的体现。
从企业改制、盘活劳动力“存量”；从提高素质、优化新增劳动力“增量
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