公共管理学原理Word精简版.docx

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公共管理学原理Word精简版

第一章公共管理概述

第一节管理的基础知识

一、管理的定义

二、管理的基本特征

三、管理的性质

四、管理沟通

第二节公共管理的逻辑起点

——公共物品

一、关于公共管理逻辑起点的争议

1、逻辑起点

逻辑起点是一种理论或一门学科的出发点，它是理论或学科体系中最基本、最抽象、最简单的范畴，由它能推演和引申出整个理论体系的逻辑主线、逻辑结构和逻辑终点。

如何评价学科的逻辑起点？

●要评价就要有评价的标准或条件。

●那么，作为理论分析或学科构建的逻辑起点必须具备如下条件或标准：

1、它的实质内容表现为该体系中最抽象、最一般、最简单的思维规定；

2、它是自己所处体系中的直接存在物；

3、它应该揭示体系一切矛盾萌芽；

4、从最一般意义上讲，逻辑起点范畴同整个体系发生着多方面的联系。

不仅规定着整体的本质，也规定着起点范畴在该体系中所处的地区委和所起的作用。

2、观点分歧

①陈庆云认为，社会问题是公共管理的逻辑起点。

②张庆东认为，公共管理研究的逻辑起点是公共问题。

③汪辉勇认为，公共管理的逻辑起点应为公共利益。

④王惠岩认为，公共事务是公共管理的起点。

本教材持这种观点。

⑤刘熙瑞并未明确提出，但从其著作来看，可判断他认为，公共利益、公共事务看作是公共管理的起点。

⑥曾峻认为，公共物品是公共管理的逻辑起点。

二、物品的类型

公地的悲剧——共有资源的使用与结果

●一个小镇，该镇的人主要以养羊卖羊为生。

家家有羊群，羊群在镇周围的草地——共有地免费吃草。

●随着人口增加和羊群的增加，土地失去自我保护的能力。

最后，土地变得寸草不生。

没有了草，也就没有了羊，羊毛业消失了，人们的生活没有了保障，悲剧发生了。

什么原因造成了悲剧？

●共有地的特征：

没有排他性，有竞争性。

如何避免这一悲剧？

●政府控制每家羊的数量；

●拍卖限量的牧羊许可证；

●界定产权：

把土地分给各个家庭，土地变为私人物品，每个家庭会把土地圈起来，并避免过度放牧。

三、公共物品

1、背景知识

●人们对公共物品的研究源于对公共性问题的讨论。

●最早关注这一问题的是英国哲学家、经济学家大卫·休谟。

休谟注意到，某些对每个人都有益的事情，却难以由个人来完成，而只能通过集体行动来实现。

2、公共物品的定义（萨缪尔森）

●与来自纯粹的私人物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。

相比之下，如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么这种物品就是私人物品。

公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。

●因此，存在着两种互补的方法以解决商品的什么、如何以及为谁的问题：

由市场解决市场物品，由公共选择解决集体物品的问题。

3、公共物品为什么不能由私人或市场提供？

或者说，假如由私人或市场提供，会出现什么问题？

●搭便车现象；

●缺乏规模效应；

●有效供给不足

4、公共物品为什么可作为公共管理的逻辑起点？

●①公共物品蕴涵了公共管理的本质属性即公共性，这是它区别于私人经济组织的关键所在，它以公共权力机关为管理主体，以公共物品和公共事务为管理客体，以全体社会成员为服务对象，以公共利益为根本的出发点和归宿点。

●②公共物品可以不依赖其他概念、范畴、原理而相对的独立存在，而且从公共物品可以引申出所有的公共管理范畴如公共人事、公共组织、公共财政、政府法制、公共伦理、公共政策、政策实施等等。

●③公共物品包含的矛盾是整个公共管理运动、发展的内在动力和源泉，公共物品的非竞争性与非排他性所导致的私人机制失灵是公共管理发生的根本原因，而“公共”和“物品”之间的内在张力及由此决定的“公共”与“管理”的持续冲突也正是公共管理和公共管理学演化、发展的内在动力。

四、相关概念

1、公共问题

2、公共事务

3、公共服务

4、公共利益

5、公共事业

第三节公共管理的内涵

一、公共管理的内涵

●公共管理就是各类公共组织为保障和促进公共利益而提供公共物品和公共服务、管理公共事务以及公共组织自身事务的活动。

●中国的公共管理的主体有哪些？

二、公共管理与工商管理的区别

1、管理的领域不同

2、运用的资源不同

3、运行机制和运作方式不同

4、追求的价值目标不同

5、绩效评价标准不同

三、公共管理与公共行政的区别

思考：

“管理”与“行政”有何区别？

在古汉语中：

●“行政”——掌握政治权力、推行政务等意思。

●“管理”——通过组织、指挥、控制等手段将资源协调起来以实现特定目的的活动。

在英语中：

●行政：

ad+ministrate，基本意思包括侍奉、伺候、服侍，与遵循指令相关，当事人没有多少自主决策的空间。

●管理：

management源于拉丁文的manus，意指“用手操作”，后引申为“通过自己的行动控制事务的整个过程，并对此承担责任”。

“管理”比“行政”更具主动性。

1、产生的历史时期不同

2、理论基础不同

3、政府所起的作用以及实现政策目标的机制不同

4、管理方式和手段不同

四、公共管理的特征

●1、公共管理主体的多元化

●2、政府政策的公共化取向

●3、公共事务的社会化委托

●4、绩效目标与顾客服务导向

五、公共管理社会化

1、公共管理社会化的内涵

●所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。

2、主要形式

（1）民营化

（2）放松规制

（3）合同承包

（4）公私合作

（5）公共服务社区化

六、民营化

1、什么是民营化？

●民营化，是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。

2、民营化的利弊

（1）利

降低成本；

提高服务质量；

增加选择机会；

整合民间资源用于国家发展；

示范效果。

（2）弊

公共责任的漠视;

特权与贪污;

公共服务的不公正;

投机取巧;

管理问题

3、民营化的类型

4、民营化的过程及管理

●树立民营化的坚定的政治决心

●对全过程作出明确的责任分工

●对民营化项目设定清晰的目标

●选择合适的民营化形式

●进行必要的立法改革

●设定良好的民营化程序

●聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值

●解除来自组织内部的阻力

●克服来自公众的障碍

●向公众普及民营化方面的知识

第四节公共管理环境

一、什么是公共管理环境？

●即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和。

二、公共管理环境的特征

1、广泛性

2、复杂性

3、差异性

三、公共管理环境的主要内容

1、生态环境

2、文化环境

3、政治环境

4、经济环境

第二章公共管理学的发展

一、公共性与工艺性：

公共管理的双重价值

1、公共性

v公共性是公共管理和公共组织的公共属性的简称，是它们区别于企业管理和私人组织的所有特性的集中概括。

换言之，公共性是公共部门管理活动的最高价值，具有哲学和伦理学的意蕴，其他如法治、透明、民主、正义、责任等都是它的具体体现。

2、工艺性

v工艺性指的是公共管理所具有的科学性、规律性、技术性、艺术性等属性。

工艺性要求体现在：

v公共管理有章可循；

v公共管理要求真务实；

v公共管理具有美学价值；

v公共管理要积极学习借鉴企业管理方法。

3、公共性与工艺性结合的不同形态

三、PA

1、主要观点：

v①政治与行政分离，决策与执行分离。

v②对一般管理原则的探求。

（POSDCORB）

v③评价行政管理人员行为和衡量公共机构效果的最高标准是效率。

“人们对一位政府官员有无信心，唯一的正确的标准，是看他的效率。

”（威尔逊）

v④逻辑实证主义取向，坚持事实与价值分离。

v⑤官僚制是效率最高的组织形式，是组织机构的“理想类型”。

v⑥行政集权化体制。

v⑦职位与人员分离。

（功绩制）

v⑧哲学基础。

（信奉个人主义、实利主义和平等、喜爱和谐、相信都市生活的优越性、把科学技术当作进步的主要工具）

2、三个争议

v政治—行政二分法（politics-administrationdichotomy）（古德诺、威尔逊）

v效率至上价值取向（行政的最高价值是效率，为什么呢？

）

v官僚制组织结构

（1）政治—行政二分法

v反映了当时政府作用范围扩大形成的压力与政府部门管理水平落后之间的冲突。

v其次，反映出政党“分肥制”对政府人事和日常管理的严重干扰。

v最后，早期公共行政学者要求普通公务员中立，但从未放弃过对政治监督和行政制约的要求。

（2）效率至上

v第一，现实需要（所迫）。

v第二，技术主义氛围。

v第三，效率促进民主。

（3）官僚制

（一）主要特征

v合理的分工。

v层级节制的权力体系。

v依照规程办事的运作机制。

v形成正规的决策文书。

v组织管理的非人格化。

v适应工作需要的专业培训机构。

v合理合法的人事行政制度。

（二）如何评价官僚制？

v官僚的作用一时无法被替代。

v官僚制之弊并不掩盖其精神实质。

v官僚制之弊是获取其收益必须支付的成本。

v处在不同发展阶段上的国家需对官僚制采取不同的态度。

v思考：

中国如何对待官僚制？

四、NPA：

张扬行政的公共性

v代表人物：

罗伯特·达尔；德怀特·沃尔多

v背景：

“多事之秋”的20世纪60年代

v沃尔多第一个对公共行政学的前缀词“公共”的含义给予了关注并提出了公共行政与一般管理的区别。

v“明诺布鲁克视野”。

v新公共行政学“新”在何处？

（公共）

1、新公共行政学的主要观点：

v①鼓吹社会公平与正义。

v②强调公私部门的差异。

v③主张政治行政联动。

v④探索官僚制的替代形式。

v⑤推进入世的学术研究。

v⑥整合事实与价值。

v总体特征：

v第二代行为主义者与其先驱者相比，不太偏重于一般的，而较偏重于公共的；不太偏重于‘描述’的，而较偏重于‘顾客影响定向的’；不太偏重于‘中立’的，而较偏重于‘规范’的。

——弗雷德里克森

2、影响

v“黑堡宣言”

v新公共服务理论

v新公共管理。

（变革、回应性、分权、服务契约等方面）

五、NPM：

管理主义的复兴

1、理论渊源

v新公共管理学的理论源头有两个：

公共行政中的管理主义传统；20世纪70年代后嫁接进来的经济学传统（公共选择理论）。

2、新公共管理学是公共行政学的继承和发展。

v继承：

具有一脉相承性，在追求效率、淡化公私部门差异、积极借鉴企业管理方法、超意识形态等方面的取向是一致的。

v发展：

发展体现了二者的不同：

反官僚制；怀疑官僚道德和管理能力。

（公共选择学派和新公共行政学派）

3、新公共管理学的内容

（一）从内部管理来看，有三点：

v主张采用私人部门的精神和方法改造公共部门。

v轻过程重结果，提出结果导向、顾客导向口号，加强绩效管理和绩效评估。

v突破等级森严僵化的官僚制，削减政府机构和人员，建设弹性化、参与式、分权型组织。

（二）从外部管理来看，也有三点：

v扩大私人部门和社会组织自主管理的空间。

v公共服务的决策和执行分离。

v建立公共和私人部门伙伴关系，全面发挥政府、市场、社会三方力量的作用，形成共同治理的格局。

4、对新公共管理的批评

v①对管理主义的质疑。

v②对市场原教旨主义的质疑。

v③对理论基础的质疑。

v④对新公共管理连贯性的质疑。

v⑤对新公共管理的实际效果的质疑。

v⑥对新公共管理理论国际适用性的质疑。

v⑦对新公共管理“范式”的质疑。

v⑧对公共性价值的忽视。

六、NPS

v代表人：

珍妮特·V.丹哈特和罗伯特·B.丹哈特

1、主要观点:

v服务于公民，而不是服务于顾客；

v追求公共利益；

v重视公民权胜过重视企业家精神；

v思考要具有战略性，行动要具有民主性；

v承认责任并不简单；

v服务，而不是掌舵

v重视人，而不只是重视生产率

2、新公共服务理论与新公共行政学

v在政治与行政关系、公共管理者角色定位、公民权、民主、公共利益、公共责任等方面是一致的或相似的。

丹哈特夫妇也承认新公共行政学是他们的思想来源。

第三章公共管理职能

v一、公共资源使用权的边界必须清晰；

v二、使用权的规则符合当地的情形；

v三、集体参与、集体决策；

v四、监督的规则明确；

v五、分级制裁原则；

v六、冲突解决机制；

v七、组织的自主权得到政府的认可甚至法律的保障；

v八、分层治理的制度化。

一、公共管理职能的含义

1、政府职能

v①政府的功能：

是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。

（权利，虚）

v②政府的职责：

是指政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。

（义务，实）

③现代政府的职责的主要特征（时代性）

v政府职责的主观色彩比较强。

v中西之间差异明显。

v转变政府职能的重点是调整政府职责。

v政府职责是一个由许许多多具体工作所构成的政务管理体系。

2、含义

v公共管理职能是指以政府为核心的各类公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。

3、政府职能与公共管理职能有何区别？

二、公共管理的职能体系

1、程序系统职能

v决策、计划、组织、协调、控制。

2、任务系统职能

v经济职能、政治职能、社会职能

三、公共管理职能的特征

v1、公共性

v2、动态性

v3、交叉性

v4、服务性

第二节公共管理职能的历史演变

一、自然经济条件下的公共管理职能

二、现代社会西方资本主义国家公共管理职能的演进

1、自由放任主义

v（斯密，《国富论》，守夜人式的政府，看不见的手）

2、国家干预主义

v3、新自由主义

v在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。

v新公共管理运动在各国展开。

v纵观西方国家公共管理职能的变迁，能给与我们什么样的启示？

v不管是市场还是政府，在发挥效用的同时，都有着自身基因所决定的缺陷，市场失灵和非市场失灵都可能发生。

因此，社会的基本经济选择是复杂和多方面的。

它既不是完全市场和不完全政府之间的选择，也不是不完全市场和完全政府之间的选择；相反，它是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合，也是两者之间的一种选择。

第三节中国公共管理的基本职能

一、经济调节

1、基本内容

v①维持经济总量平衡

v②调整经济结构

v③公平收入分配（基尼系数）

2、几个基本问题

v①主体——中央政府

v②目标——以人为本，科学发展、可持续发展

v③手段——经济、法律、行政手段

v④对象——企业

3、如何完善宏观调控？

①正确确定调控目标

②把握好调控的重点和力度

③各项政策积极稳健，相互协调

v实行相机抉择的宏观经济政策，即政府在市场经济的周期性波动中持“逆现实经济风向而动”的立场。

其主要包括财政政策和货币政策。

v④经济和法律手段为主，慎用行政手段

二、市场规制

1、规制概述

①规制的内容

v传统自然垄断领域；

v不正当竞争行为；

v信息不对称；

v消费者权益保护；

v卫生与生命安全；等

②规制的方式

v准入规制。

（国家垄断、许可、审批、营业执照、标准设立）

v价格规制。

（主要针对自然垄断领域，法定价格、地方政府定价、行业指导价、核准等）

③相关法律

2、放松规制

v放松规制的内容是在市场机制发挥作用的产业，完全或部分取消对产业的进入、价格、投资、服务等方面的各项经济行规制条款，促进新企业和原有企业以及原有企业之间的竞争，通过竞争促进企业内部改革和技术创新，促进企业提供更多、更好的产品和服务，不断降低收费水平，从而最大幅度的增进社会福利。

3、规制的改革

①界定规制范围

②规范法律基础

③加强规制执行力度

④规范规制机构的行为

三、社会管理

1、什么是社会管理？

v所谓社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。

2、当面社会管理面临的突出问题

①社会治安问题

②劳动就业问题

③公共安全问题

④社会公平问题

公平分配是社会生活永恒的道德难题。

绝对的公平不过是一种理念，不可能成为现实生活中的事实，因而公平分配只能是一种制度选择。

当前中国社会的公平分配不应是简单地缩小差距，而应该是通过合理的制度安排，使每一个社会成员在社会分配的过程中都受到公平的对待，获得其应得份额，从而实现社会生活成本的合理负担。

⑤弱势群体问题

⑥人口和环境问题

v老龄社会（老有所养）

v人口政策何去何从?

v如何处理垃圾?

v水资源的危机

3、强化社会管理职能的对策

v①更新社会管理观念，树立科学发展观

v②整合社会管理主体，推动“多中心主体”社会治理

v③强化关键的管理职能，落实政府的社会目标

v④改进社会管理方式，丰富政府治理工具

v⑤调整组织结构，再造管理流程

v⑥完善社会运行机制，创新社会管理体制

四、公共服务

1、公共服务的分类

2、如何高效高质地提供公共服务？

其一，引入竞争机制

v破除垄断

v放松规制以推动竞争

v公共部门与民营部门的合作与竞争

v公共组织间的竞争

v形成市场检验制度

其二，服务承诺制度

v

（1）服务内容和工作目标承诺。

v

（2）服务标准承诺。

v（3）服务程序和时限承诺。

v（4）违诺责任。

v（5）建立和完善承诺机制。

3、基本公共服务均等化

（一）基本公共服务

v所谓基本公共服务，是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。

（二）基本公共服务均等化

v基本公共服务均等化的内涵是全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等，同时具有较大自由选择权。

其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任，提供基本的公共产品和公共服务，并确保普遍平等的享受。

（三）实现基本公共服务均等化的对策

v

（1）划分各级政府职责，完善中央地方公共服务分工体制。

v

（2）完善公共财政体制，加大转移支付力度

v（3）建立惠及全民的基本公共服务体系

第四章公共管理伦理与责任

第一节公共管理中的责任

一、责任的内涵（128）

1、费斯勒，凯特

v行政责任具有两个方面，其一是负责；其二是道德的行为。

2、斯塔林

v行政责任的内涵包括6个方面，即回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责、廉洁。

v3、库珀

v如果人们能够目光清晰、思维理性、行为公正而仁慈，他们所选择的就是公共利益。

——沃尔特·利普曼

二、性质

v1、法律制度性

v2、道德约束性

三、公共管理责任的意义

v1、约束行政权能扩张的需要

v2、应对公共管理主体扩展的需要

v3、实现公共管理科学化的需要

v4、发展民主政治的需要

第二节责任控制机制

一、公共管理的责任机制

v指为了保障公共责任的实现而建立的法律制度安排和途径。

v激励和约束。

v约束：

自律与他律;

v德治与法治;（国家治理方式）

vX理论与Y理论。

（组织管理）

vX理论：

运用严格的规章制度和等级结构等“刚性”手段来约束下级和一般工作人员的行为。

vY理论：

认为员工不仅会接受责任，而且会主动承担责任，具有自我控制和自我管理的能力，因此，管理者应该更多地采用激励、民主参与等“柔性”管理方式来调动员工的工作热情和主动性。

二、行政控制机制

1、行政组织自身的控制机制

思考：

官僚制的哪些特点体现了其为一种控制机制？

2、行政监督

思考:

我国行政监督的种类。

3、行政监察

v在行政机关内部设立专门的监察机关，监督行政机关以及公务员的行政行为。

v代表性的行政监察制度有：

美国监察长制度，政府道德署；英国的行政监察专员制度；新加坡的反贪污调查局；香港廉政公署。

v廉政公署现雇有职员约一千二百多人，差不多全部以合约形式受聘，其中逾半数职员已在廉政公署服务超过十年。

v执法守则：

不偏不倚、依法办事、锲而不舍。

v口号：

贪一块钱也不行；零度容忍。

4、审计

三、立法控制机制

1、议会对行政的控制权

v质询权。

v调查权。

v弹劾权。

v不信任表决权。

2、人大对政府的监督

v听取和审议政府工作报告

v审查和批准国民经济计划和财政预算、决算

v审查政府的法规、决定和命令

v质询和询问

v视察和检查

v建议、批评和意见

v受理申诉和检举

v罢黜职务

四、司法控制机制

v1、政府的诉讼责任

v2、政府的侵权赔偿责任

五、公民参与维护责任的机制

v1、公开听证

v2、民意调查

v3、咨询委员会

v4、利益群体

第三节公共管理职业伦理

一、公共管理职业伦理

v1、重要性

v2、公共管理职业伦理

v含义：

指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域中不可取消的标准和人格态度。

二、公共管理职业伦理的内容

v1、提供公共福利

v2、忠实地执行法律

v3、承担公共责任

v4、为社会树立典范

v5、追求专业的卓越

v6、促进民主

三、公共管理职业伦理的实现

v1、政治承诺

v2、立法框架

v3、负责任的机制

v4、行为准则

v5、职业的社会化（教育、培训、表率）

v6、公共服务的条件

v7、建立协调伦理活动的组织

v8、公共参与与监督

v四、问责制

第五章公共组织

一、公共组织的定义

v公共组织是指在一个国家的特定社会地域中，运用法定的或授予的公共权力管理社会公共事务，以维护和实现社会公共利益为目的，实现社会成员整体利益最大化为宗旨的组织。

二、公共组织的构成

v一般而言，公共组织由政府组织和非政府组织构成。

v中国公共组织的构成：

政府、非政府组织（村委会、居委会、社会团体、民办非企业单位、基金会）、事业单位。

三、非政府组织的内涵

1、相关的概念

v与非政府组织相关的概念有哪些?

v第三部门、独立部门、志愿者组织、非政府组织、慈善组织、免税组织、社会经济、公民或市民社会。

v①“独立部门”强调这些组织相对于政府和企业的独立性；

v②“非营利组织”强调它们存在的目的不是为了追求利润；

v③“慈善组织”强调这些组织的经费来源于私人慈善性捐款；

v④“志愿者组织”是英国的用法，强调这些组织的运作和管理在很大程度上靠志愿者在时间、精力、金钱上的无偿投入，即“义工”的概念；

v⑤“免税组织”强调国家税法给予这些组织的非营利性收入免税待遇；

v⑥“非政府组织”多用于第三世界国家，强调这