价格规制框架下的电网投资成本控制研究.docx

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价格规制框架下的电网投资成本控制研究

价格规制框架下的电网投资成本控制研究

　　摘要：

在概述电网投资成本控制必要性的基础上，总结了价格规制与电网投资成本控制的关系、电网投资成本规制控制基本方法以及国际实践，指出当前我国电网价格规制和投资成本控制在规划管理体制、激励约束机制、管控方法等方面存在不足。

建议从体制机制建设、规制和投资模式构建、控制方法创新、投资回报渠道完善等方面着手，加强电网投资成本全流程控制，提升价格规制效能，推动电网规制现代化。

　　关键词：

价格规制成本控制电网投资

　　一、加强电网投资成本控制具有重要现实意义

　　当前我国电力体制改革正在加速推进，电力投资持续增长（见表1），能否有效控制电网投资成本，从根本上转变电网企业盈利模式，事关输配电价以及电力体制改革的成败。

（一）控制电网投资成本是形成科学合理输配电价体系的必要前提

　　电网投资成本在输配电成本构成中占有较高比例，是决定输配电价的关键因素，是输配电价及销售电价的重要组成部分。

如果电网投资成本没有得到控制，势必造成电价偏高，增加社会成本，影响消费者和社会福利提升。

因此，核定电网有效投资及相应的投资成本，综合运用多种投资成本控制方法，将投资成本控制在合理的水平，是理顺输配电价和整个电价体系的必要前提。

（二）控制电网投资成本是构建电网企?

I激励约束机制的内在要求

　　电网投资成本能否依据明确规则，经审核计入到有效资产，进而确定电网企业可以获得的准许收入和输配电价体系，不仅事关用户公平负担成本和电能配置效率提高，更是关系到电网企业电网投资激励、盈利水平和可持续发展。

因此，加强电网投资成本控制，构建合理的电价体系，是建立电网企业内在激励约束机制的必然要求。

　　（三）控制电网投资成本是提高电网企业经济运行效率的重要条件

　　电网属于资金密集型的国家基础设施，是电力传输、交换和交易的物理载体，具有保障电力传输和系统安全运行的基本功能，是促进电力资源优化配置、节能环保、可再生能源发展以及区域协调发展的重要支撑。

为满足经济社会发展需要，保障电网安全运行，需要保持较大规模的电网投资。

不过，长期大规模的电网投资，可能产生X-非效率和无效投资，影响电网企业财务和经济效率，因此，有效控制投资成本，提高投资的经济性，对电网运行效率和经济效益提升极为重要。

　　二、当前我国电网投资成本控制存在的主要问题

（一）电力投资管理和规划体制改革相对滞后

　　电力行业集中审批的规划管理体制未能彻底转变，电网规划和投资基本由企业自由决策，造成投资成本失控。

一是在以行政审批为核心的电力投资管理体制下，投资主管部门存在重审批许可，轻经济性评估的倾向，过于关注短期供求平衡，较少运用成本收益等评估手段，对投资的长期效果进行全面评估，导致电网投资项目往往无法适应市场需求变化，产生大量无效无用的资产。

二是在电力“十三五”规划出台之前的十多年间，国家电力规划始终处于缺位状态。

由于缺少一部与国民经济和社会发展规划相协调、统筹电源与电网、中央与地方的电力发展规划，我国电源和电网投资的方向和规划布局不清晰和不协调问题突出，形成了低效的电力资源配置、失控的电网投资成本以及失败的价格规制治理。

（二）价格规制对电网投资成本的被动响应

　　受体制机制、政策导向等影响，当前我国价格规制往往是对电网投资决策和投资成本的被动相应，彼此之间未能实现良性衔接。

一方面，电力投资主管部门在进行投资项目审批时，较少对投资项目进行经济性评估，很少考虑其对电价体系的影响，输配电价核定通常只是对电网投资成本被动“认账”，这在一定程度上不仅妨碍投资成本控制，更是造成价格规制效能低下。

另一方面，我国电价规制模式具有成本加成的特点，也使得电网企业缺乏控制成本的动力，造成价格规制对电网投资成本的被动适应。

　　（三）投资成本控制和激励约束机制不健全

　　电力行业的产业组织特征在很大程度上导致我国迟迟未能建立完善的电网投资成本控制和激励约束机制。

一是由于各种体制机制障碍和市场壁垒，国家电网和南方电网在电网投资中占据着绝对统治地位。

寡头垄断和电力央企庞大的资产和投资规模，使得社会大众、政府规制部门等利益相关者很难从外部对其投资行为实施有效监督和管理。

二是电力产业输配售一体化的垄断产业组织结构和本质上以购销差价为主的盈利模式，造成输配电价和销售电价体系无法理顺，也降低了电网企业控制投资成本的动力。

三是现行电网价格和投资规制框架下，规制者与电网企业存在严重的委托代理问题，电网企业可以凭借其垄断地位和信息优势，虚报和操纵投资成本信息，使得规制者难以准确核定有效投资和真实投资成本，价格规制手段无法对其投资成本施加约束。

　　（四）投资成本控制和风险管理手段较落后

　　我国电网投资成本和风险管控手段相对落后，严重制约电网投资成本控制和价格规制现代化。

一是出于规模最大化以及提升企业经营者政治地位等诉求，电网企业有非常强的动力扩大投资规模，现有的以事后投资成本控制手段为主的价格规制方式很难对电网企业的投资行为形成有效约束。

二是电力行业沿用的依然是统一的企业会计准则，没有建立符合电网等自然垄断行业规制需要的规制成本会计制度，没有制定明确的有效资产核定办法，造成规制者的自由裁量权过大，电网企业则有很强动力夸大投资的有效性。

三是国资委规模导向的考核评价机制、国企投资软预算约束、银行提供的低成本贷款以及行政决策的盲目性，助推电网企业投资规模的膨胀，诱发投资成本高企。

四是成本监审过程中，按照资本支出和运营维护费分别来确定电网有效资产和运行维护费的方法，会诱导企业增加运行维护投资，阻碍形成合理的成本结构，在一定程度上也不利于投资成本控制。

　　（五）政策性投资加大了投资成本控制难度　　对于农网改造、可再生能源发展等在内的诸多政策导向型和普遍服务投资“十二五”期间，国家电网和南方电网累计完成农网改造升级工程投资超过5000多亿元；根据国家发展改革委《关于“十三五”期间实施新一轮农村电网改造升级工程意见的通知》要求，到2020年，我国农村地区基本实现稳定可靠的供电服务全覆盖，供电能力和服务水平明显提升，农村电网供电可靠率达到99.8%，综合电压合格率达到97.9%。

为达到这一目标，国家电网和南方电网分别启动了新一轮农网改造升级工程，?

投资分别为5222亿元和1300亿元。

Invalid_string，电网企业缺乏获得正常回报的途径，在很大程度上制约着投资成本控制和价格体系理顺。

一是对于快速增长的农网改造升级投资等普遍服务投资，我国尚未设立国家电力普遍服务基金来提供支持，使得这些投资不能通过财政渠道获得回报，只能通过电价来回收投资成本，从而造成投资成本失控和电价扭曲。

二是可再生能源投资规模快速膨胀，使得并网需求随之大幅扩张，电网运行压力加剧近年来，在可再生能源补贴等政策支持下，风电、太阳能发电等非水可再生能源发电投资规模迅速膨胀，“十三五”时期，国家更是制定了2.3万亿元的可再生能源投资计划。

Invalid_string，亟需扩大电网容量投资。

但是，由于可再生能源分布式、非集中的特点，这部分电网投资的经济性相对较差，势必造成投资成本攀升。

三是在保障电力供应、促进经济增长和增加税收的目标下，政府有很强的动力要求电网企业扩大投资，再加上国有银行的“大企业偏好”以及政府融资担保，都推动投资规模扩张，进而造成投资成本失控。

四是国有电网企业兼具公益性和商业性，容易造成投资的公益性与商业性的边界不清，在一定程度上加大投资成本控制难度。

　　三、加强我国电网投资成本控制的对策建议

　　针对当前我国电网投资成本控制存在的主要问题，应在借鉴国际经验的基础上，结合我国实际，通过体制机制改革，完善价格规制体系，丰富完善投资成本和风险控制的工具箱，塑造多元主体参与的市场化电网投资模式，减轻电价政策性负担，发挥电价基本功能，从而实现有效控制电网投资成本和推动电网规制现代化的目标。

（一）重构电力行业投资的规划管理体制

　　一是重塑电力行业投资审批体制。

加快推进以行政审批改革为核心的行政管理体制改革，加快简政放权步伐，提高价格规制、投资审批、行业规划管理等相关职能部门专业化分工水平，建立充分沟通、有效协作的电力行业管理体系。

　　二是提高电力规划与相关规划的协调性。

明确国家电力发展战略，强化规划引领，加强电网规划与国民经济和社会发展规划、能源规划等综合性规划、可再生能源等专项规划的衔接协调，统筹中央和地方电力规划，提高电源与电网投资的协调度，避免电网投资过度或不足。

　　三是加强对电网投资的经济性评估和风险评估。

一方面，电力规划主管部门在制定电力规划时，应充分考虑电源和电网投资规划对未来电价的影响，尽可能减少投资对电价的冲击；另一方面，推动投资审批部门加强电网投资计划的经济性评估和风险评估，有效引导电网企业投资行为，避免出现严重的电力供需失衡，减少对价格规制的负面冲击。

　　四是加强电力规划与价格规制的衔接协调。

加强电力规划与价格规制事前衔接，将电力规划中的电网投资按照规制周期进行分块、划分与调整，科学预测规制周期内资本支出，确保电网企业投资能够及时计入有效资产，获得必要投资回报。

建立事后调整机制，在规制周期结束后根据上一轮规制周期的实际投资额与审核的计划投资额进行调整，并反映到下一规制周期的期初有效资产中，从而可以更加灵活处理规制周期内的企业计划外投资，还可以企业准确申报其有效投资。

（二）建立科学规范的电网价格规制模式

　　一是完善输配电价规制模式。

加强定价成本监审，核定合理的准许收益水平，建立完善准许收益加合理回报的价格规制方法，彻底改变电网企业以购销差价为主的盈利模式，形成独立科学的输配电价体系。

准确判断改革时机，适时在准许成本加合理收益方法中引入效率激励因素，在具备相对比较成熟地区进行输配电价激励性规制试点，探索向规制效能更强的激励性规制和菜单规制模式转型的路径。

　　二是加强价格规制能力建设。

顺应规制独立性和专业性的要求，采取特殊的人事管理和经费保障，提高规制机构对技术进步、市场变革的响应能力，增强政府相关规制部门对电网企业输配电价、安全和质量、投资、技术创新等综合规制能力，不断提升规制效能。

　　三是设计激励电网容量投资的电价结构。

创新输配电价结构规制方式，设计科学合理的电价结构，发挥电价引导投资的信号作用，缓解交叉补贴问题，推动电力供需各方公平分担成本，提高容量电价在总电价中的比重，从而合理补偿电网投资成本，激励电网容量投资。

　　（三）构建激励相容的投资成本控制机制

　　一是发挥竞争引导投资和控制投资成本的功能。

优化行业产业组织结构，加快竞争性电力市场建设，积极推进大用户直购电试点，促进电网企业有序竞争，提高行业有效竞争程度，强化（潜在）市场竞争对电网企业投资行为的引导，发挥市场竞争引导企业自身加强投资成本和风险控制的长效作用。

　　二是建立更加公开透明的电网投资与成本信息披露机制。

推动建立公开透明、激励相容的信息报送和披露机制，惩罚企业报告冗余和虚假信息的行为，奖励其报送和披露真实成本信息的行为，从而提高信息披露效率，增强政府和社会对电网企业的监管和监督能力，实现通过外部约束来加强投资成本控制的目的。

　　三是有效遏制电网企业垄断行为。

发挥《反垄断法》对公平竞争市场秩序的维护和规范作用，有效遏制电网企业策略性过度投资行为，打击电网企业的价格和质量歧视等策略性行为，塑造良好的电力市场环境，有效约束电网企业投资行为。

　　（四）创新电网投资成本和风险控制手段

　　一是改革国资委对国企的绩效考评制度。

应加快国企改革步伐，完善国有资产管理体制，实现管资产为主向管资本为主转变，改革完善符合规制需要和电网基础设施行业特点的绩效考评制度。

　　二是尽快建立规制成本会计制度。

规制成本会计是各国电网规制的重要制度安排，定价成本监审通常也是以规制成本会计制度为依据，因此，推动财政部加快建立规制成本会计制度，为有效控制电网投资成本、完善独立输配电价体系创造条件。

　　三是尽快出台有效资产核定办法。

完善定价成本监审制度，以总成本控制?

榛?

础，制定出台符合我国电网投资特点和规制需要的有效资产核定办法，对电网投资的合法性、合理性和相关性进行全面审查，核定有效资产水平，合理配置电网企业投资成本和运维费用。

　　四是综合运用多种投资成本控制手段。

加强对电网企业投资计划的审查，推广应用成本收益分析、规制测试、基准比较、成本和风险评估等方法，推动电网投资成本控制由事后向事前转变，建立以事前投资成本控制手段为主，事前和事后投资成本手段相结合的电网投资成本管控方法体系。

　　（五）构建多元主体参与的电网投资模式

　　一是综合运用多种投资模式来扩展电网。

借鉴国外电网投融资模式创新经验，推动电网投融资体制改革，拓展投资来源渠道，构建以规制投资和商业性投资为主、政府投资为辅的电网投资模式。

　　二是协调推进国企改革、投融资体制和产权结构改革。

应加快国企业改革步伐，深化投融资体制和国企产权结构改革，来推动电网企业建立现代企业制度和公司治理结构，确定电网企业的投资主体和市场主体地位，实现电网投资主体的多元化。

　　（六）完善企业回收政策性投资成本的渠道

　　一是尽快设立国家电力普遍服务基金。

为控制电网投资成本，完善价格规制，应逐步剥离电网投资的政策性负担，尽快制定电力普遍服务的相关法律法规，明确电力普遍服务目标和标准，通过设立国家电力普遍服务基金，从财政的角度给予承担普遍服务的电网企业合理的成补偿和投资回报，尽量避免由电价来承担补偿功能。

　　二是探索通过特许权竞争增加政策性电网投资。

对于电网普遍服务等政策性投资，规制者可以探索通过特许权竞争，鼓励社会资本进入并参与配电网建设和运营，与电网企业展开特许经营权竞争，允许它们获得合理的回报或补贴。

　　参考文献：

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　　[5]Vogelsang，I.，“IncentiveRegulationandCompetitioninPublicUtilityMarkets：

A20-YearPerspective”，JournalofRegulatoryEconomics，22

（1）：

5―27，2002.

　　（王磊，国家发展改革委市场与价格研究所。

伍业君，铁道党校。

）