0624对当前我国养老保险制度改革的看法及建议综合处.docx

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0624对当前我国养老保险制度改革的看法及建议综合处

推荐部门：

综合研究处

文章作者：

财政部财政科学研究所杨良初

文章来源：

《人民网》

对当前我国养老保险制度

改革的看法与建议

2013年6月19日

我国养老保险制度改革进行了20多年，虽然形成了覆盖全社会的养老保障体系，但是存在急于扩大覆盖面、忽视制度可持续性的突出问题。

有必要对过去养老保险制度改革的成绩与问题做一个全面的审视和回顾，有利于从总体和规范的视角对未来几年我国养老保险制度改革和管理做出科学、合理的判断和展望。

一、我国城乡养老保险改革成绩显著

1、基本形成覆盖城乡的基本养老保险体系。

养老保险是社会保险体系中最主要的险种，也是事关全体国民养老的大事，特别是随着人口老龄化的日益提高，健全养老保险制度成为社会保险制度改革重中之重。

上世纪九十年代建立了“社会统筹与个人账户相结合”的城镇企业职工基本养老保险制度，近几年陆续建立了农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度，事业单位基本养老保险制度也在五个省试点，除公务员基本养老保险制度未改革以外，基本形成覆盖全社会的养老保险制度体系。

体现了我们党执政为民的理念和让全体人民分享改革成果的思想。

2、企业职工基本养老保险基金征缴、发放等管理体系初步建立。

从八十年代探索企业职工养老保险社会统筹办法以来，国有企业职工养老金最初是由工会征缴和发放的；1997年实现“社会统筹和个人账户相结合”以来，企业职工养老保险由劳动社保部门的社会保险基金管理机构征缴和发放，并委托银行和邮局等机构发放给个人；进入21世纪很多地方探索地税部门代征，目前大多数地方实行主管部门征缴与地税部门代征相结合，大大提高了基金征缴率。

同时，进一步健全了养老金由银行和邮局按照个人社会保险号码签发的社会保险金领取卡社会化发放机制，方便了群众领取养老金和其他社会保险金。

近年来先后建立的农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度也采取了发放社保卡到银行和邮局领取的方式。

3、企业职工基本养老保险制度社会统筹层次逐步提高。

企业职工基本养老保险制度改革初期实行县市统筹，目前多数省、自治区实行了省级统筹，只是统筹办法不一样，有的只上划基金调剂权，有的则设立养老保险基金垂直管理体系，将发放和弥补的责任都集中到省一级。

尽管目前问题不少，但基本上解决了省内的基金调剂和平衡问题。

扩大统筹范围，实际上是为了增强养老保险基金的调剂能力与可持续性，提高养老保险基金的抗风险能力，解决因历史和经济发展不同地区的基本养老保险基金收支平衡问题。

而现行的农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度基本上都是以县、市统筹为主，存在统筹范围过小、抗风险能力低的突出问题，亟待提高和扩大统筹范围，比如市级统筹和省级统筹。

4、养老保险基金监管制度逐步建立和健全。

不仅在社会保障主管部门成立了基金监管监管，出台了监管条例，定期对基本养老保险基金收支和结余的情况进行监督检查，确保基金收支的规范和结余资金的安全。

同时，财政部门和审计部门也不定期的进行基本养老保险基金收缴、使用和投资运营情况的检查。

通过加强内部监管和外部监管，使基金的安全得到加强。

二、当前城乡养老保险制度存在的突出矛盾

虽然城乡养老保险制度基本上形成全覆盖，各项养老保险基金管理制度正在逐步建立，但与我国人口老龄化的发展要求相比，养老保险制度和基金管理存在一些突出的问题。

1、人们对养老保险制度的认识存在许多误区。

养老保险制度是一种权利与义务相统一的社会保险制度，没有履行缴费义务的个人是不能领取养老金的，而且每个人缴费多少与待遇支付多少存在密切联系，多缴费多得，少缴费少得；养老保险不是社会救助，养老保险是靠缴费维持运转的制度，政府提供的财政补贴只是基金的补充，而社会救助是无需缴费而由政府财政提供的公共产品。

现在有的地方为了强行扩大养老保险覆盖面，把一些不缴费或者少缴费的职工个人强行纳入养老保险制度中，造成少缴费的个人侵害按规定标准缴费的那部分人的利益。

比如自由职业者参加养老保险按当地社平工资的20%缴纳养老金，不是按自己取得的工资多少缴费，出现从事低工资职业的个人承担较高的缴费，高工资职业的个人承担较低的缴费，而且使这些雇佣自由职业者的企业逃避了应承担的法定缴费义务，个人比一般职工多承担12%的缴费，显然并没有保障自由职业者的养老保险权益。

对现行农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的有些做法也违背养老保险权利与义务相统一的原则，对于农村和城镇60岁以上的老人不能再让其缴费，因为他们已经退休或不能从事有酬劳动，政府如果重视这部分人的养老问题，可以采取发放老年补贴和低保的方式，帮助他们安度晚年，而不是象现在那样一方面给60岁以上老人发放定额养老金，另一方面又让其子女按照定额标准缴纳养老保险金，把养老救助与养老保险混为一谈。

同时，养老保险金的发放不能回到改革前的平均主义，每个人成长经历不一样，从事职业不一样，在工作期间取得的薪酬标准存在很大差别，养老保险是按个人取得工资的一定比例缴费，每一时期缴费多少不一样，所积累的养老金数额存在较大差别，企业普通职工与技术人员、企业管理者之间工资存在较大差别，所以缴费多少不一样，退休后拿到的养老金也应该不一样。

现在基本养老保险金的发放并没有反映这种差别，唯一有所反映的是个人账户部分会出现一定差别。

2、养老保险制度碎片化较严重，且缴费标准和支付待遇相差加大，给归并和统一养老保险制度带来很大困难。

目前，我国城乡养老保险制度几乎呈现“五龙治水”的格局，城镇企业职工基本养老保险制度已实行16年，也是我国养老保险制度中最为成熟、管理体系较健全、管理逐步规范化、覆盖人群最多的一项养老保险制度；还有近几年建立并逐步完善的农村新型养老保险制度和城镇居民养老保险制度，主要面向农村居民和没有参加企业职工基本养老保险制度的城镇居民；还有正在试点的事业单位基本养老保险制度，目前争论较大；还未提上议事日程的公务员基本养老保险制度，仍然沿袭传统的财政供给制。

五项制度建立仅解决覆盖面的问题，留下来的后遗症不少。

一是缴费标准相差较大。

城镇企业职工基本养老保险缴费标准是按照职工工资总额的28%缴费，其中企业缴纳20%，个人缴纳8%；而城镇居民养老保险是按照每年100—1000元10档中选择一档缴费一次，也有的地方按当地城镇居民人均纯收入的一定比例一年缴纳一次，农村新型养老保险制度规定按100—500元五档选择其中一档每年缴费一次，显然城镇居民养老保险和农村新型养老保险的缴费采取定额缴费，似乎与城乡居民取得的工资或劳动报酬无关，尽管设立两项制度的初衷是针对农民和城镇工作不稳定的居民，解决他们的“老有所养”问题，但缴费标准大大低于城镇企业职工基本养老保险的缴费标准。

如果要将三项制度合并为一项制度，缴费标准就很难统一。

二是支付待遇相差较大。

这是当前社会反响最为强烈的问题。

城镇企业职工基本养老保险支付待遇按照基础养老金加个人账户每月发放额和调整数额之和计算，而城镇居民养老保险与农村养老保险发放采取定额发放加个人账户每月发放额之和发放，关键定额确定失据，完全由财政支付，与城镇企业职工基本养老保险发放的基础养老金相差较大，必然导致领取城镇居民养老保险金和领取农村养老保险金的群体向城镇企业职工基本养老保险金的群体攀比，如果政府无力解决三种养老保险制度之间的支付待遇差别，可能带来新的社会矛盾和不稳定。

现在反映最强烈的企业职工基本养老保险待遇标准与行政事业单位职工退休金发放水平相差较大，大约相差50%--100%，要求养老保险“双轨”并一轨的呼声越来越高，也是人大代表提建议最多的问题。

同时，养老保险“碎片化”也导致制度内不公和不利于劳动力流动及养老金跨地区接续转移。

3、行政事业单位基本养老保险制度改革滞后，影响城镇职工就业和养老保险的公平。

行政事业单位大约4000多万职工，占城镇职工总数的14%多一点，这一个庞大的群体不建立基本养老保险制度，完全靠政府财政提供退休金，不仅不符合社会保险“大数法则”，影响城镇企业职工养老保险制度的可持续性，也会加重财政的负担，影响各级政府宏观调控能力。

如果行政事业单位长期由政府财政拨付职工退休金，仅在企业建立基本养老保险制度，就会形成就业和人才流动的体制壁垒，不利于人才合理流动和市场公平竞争环境形成。

只有行政事业单位建立基本养老保险制度，才能谈得上与企业职工基本养老保险制度的“并轨”问题，还没有建立就要求取消“双轨制”，显然无法并轨。

当然，我们也反对将行政公务员基本养老保险制度与事业单位基本养老保险制度分别建立，各自形成体系，不仅加剧制度碎片化，而且引发公务员与事业单位职工分配不公和养老保险不平等，增加社会矛盾。

4、与基本养老保险制度配套的相关管理制度不健全，严重影响基本养老保险基金的安全和信誉。

尽管基本养老保险基金管理涉及多方面内容，但影响基金安全和信誉的主要是两项：

一是隐性债务的弥补机制没有建立，直接影响基本养老保险的可持续性。

我们知道，我国未来10-15年是人口老龄化上升最快的时期，意味着我国养老保险基金需求也是快速增长时期，如果采取“现收现付”基金平衡方式，势必出现人口老龄化越高时期政府财政的财政补贴负担越重，会严重影响政府机器运转和政府职能实现；而且在社会保险五个险种中，只有养老保险与人口老龄化关系密切，医疗保险也会有一定影响，因此作为养老保险的组织者和管理者要未雨绸缪、早作打算，为应付未来人口老龄化积极准备更多的养老保险储备资金。

其中最重要的就是及早建立养老保险隐性债务的弥补机制。

早就有人做过测算，未来30年仅城镇企业职工养老保险隐性债务就可能突破10万亿元，如果再将行政事业单位职工基本养老保险隐性债务计算在内，隐性债务规模肯定更大。

不想方设法弥补数额巨大的隐性债务，养老保险制度就难以持续。

二是基本养老保险结余资金投资运营机制建立严重滞后。

目前我国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余接近2万亿元，这个积累规模是经过17年的累积实现的，但是在过去多年已经错过了我国经济成长带来丰厚投资回报的最佳时机，未来我国经济还会保持一定时期的中速增长，如果再错过这个时机，基本养老保险基金投资运营就会失去意义。

由于基本养老保险结余资金投资运营机制的滞后，不仅影响结余资金的增值，而且影响老百姓参加养老保险的积极性，至少他们觉得如果自己将钱存在银行，每年也会有不低于5%的收益，现在基本养老保险结余资金每年增值不超过2%，显然会损伤群众参加养老保险的积极性。

5、补充养老保险和商业人寿保险发展缓慢，不能成为应对人口老龄化的有力支持力量。

补充养老保险是养老保障的三支柱之一，如果补充养老保险建立滞后，等于养老保障内容和构成的缺位。

我国提倡企业主办企业年金已经多年，但是仅停留在利润高的垄断企业，多数企业并没有建立企业年金，原因是政策引导缺位，对企业建立企业年金是否给予所得税税前扣除和财政补贴的优惠和奖励政策，在财税政策和企业会计制度中没有做出明确规定，已有政策不足以调动企业建立企业年金的积极性；对人寿保险经营企业和参与个人也缺乏明确的支持政策。

同时，现在企业承担的社会保险费率过高和负担过重，也窒息了企业建立企业年金制度和个人参与商业人寿保险的积极性。

面对日益提高的人口老龄化，补充养老保险制度和商业人寿保险发展滞后，在养老保障机制中不能发挥应有作用。

三、健全我国城乡养老保险制度的几点建议

（一）目标：

要在近两年内尽快建立城镇企业职工基本养老保险基金投资运营机制，在2015年前建立行政事业单位基本养老保险制度，解决农民工分别纳入城镇企业职工基本养老保险和农村养老保险的问题，并相机推进补充养老保险制度建设；在2020年前解决城镇企业、行政、事业单位的基本养老保险制度并轨问题，实现城镇基本养老保险制度的统一和规范；2025年在我国城镇化取得突破的基础上，争取实现城乡居民基本养老保险制度的统一。

（二）原则：

1、积极稳妥、周密准备。

养老保险制度改革事关全局，目前养老保险制度面临制度缺位和“碎片化”同时并存的矛盾，要先补缺，后合并。

近3-5年内，主要建立城镇企业职工基本养老保险结余资金投资运营机制和建立行政事业单位职工基本养老保险制度。

然后，按照先城镇、后城乡的次序，逐步合并基本养老保险制度。

每一项改革都要周密部署，对改革涉及的每一个细节和可能出现的问题都要事先预估，做出应对方案，不能盲目从事，提高预见性和针对性，确保每一项改革的稳步推进和实效明显。

2、攻坚克难、稳打稳扎。

当前我国养老保险制度改革面临诸多问题，不可能一下子都解决，要分清轻重缓急，抓住当前养老保险制度改革的难点和重点，打破现有利益格局，从制约养老保险制度统一、规范和可持续的难点入手，选择一至两项制度重点推进，比如城镇职工基本养老保险结余资金投资运营制度和行政事业单位基本养老保险制度改革，打破僵局，实现养老保险制度改革的新突破，逐步实现养老保险制度的规范与统一，提高养老保险制度的可持续性。

3、试点中推进，完善中扩围。

涉及全局利益的改革，要审慎推进，可以选择不同地区、不同行业、不同阶层进行试点，在试点中发现问题，修正方案，提高改革办法的可行性和操作性，同时通过完善改革方案扩大试点范围，再在扩围中完善改革办法，最终找到统一、规范的改革办法，形成统一的、规范的制度，实现改革的目标。

4、多方协同，上下联动。

改革涉及到地区利益、部门利益，要推动事关全局的任何一项与养老保险制度有关的改革，必须在思想上统一认识，行动上步调一致，政策制定与实施者共同推进，利益相关方共同参与，才能有效地推进和实施改革，使改革达到预期目标。

（三）几点建议

1、端正认识，切实按养老保险制度的规律和要求办事。

基本养老保险属于准公共产品，政府具有组织和管理的责任，在雇主和雇员分别履行缴费义务的基础上，在基本养老保险出现收不抵支和存在不平衡潜在风险时，才由政府给予补助，维持基本养老保险收支的平衡。

无论是基本养老保险还是补充养老保险，都要坚持权利与义务相统一的原则，只有履行缴费义务的个人才有领取养老金的权利；按照法定缴费率和缴费基数缴费的个人，才有按照法定领取标准领取全额养老金的权利。

切实改变不缴费或少缴费强制扩大基本养老保险覆盖面的做法，增强基本养老保险可持续能力。

2、尽快建立行政事业单位统一的基本养老保险制度，不要再加剧“碎片化”。

为了建立适应市场经济的公平、统一的城镇基本养老保险制度，必须加快行政事业单位基本养老保险制度改革，虽然不能完全纳入现行城镇企业职工基本养老保险制度，但要按照“社会统筹和个人账户相结合”模式改革，以便逐步过渡到统一的城镇职工基本养老保险制度，收缴与发放可以由现行的征缴机构和发放机构执行，只是资金可以分开管理；如果再把行政与事业单位基本养老保险制度分别改革、分别管理，只会增加管理成本，加剧制度“碎片化”，形成新的就业和养老保险“壁垒”，不利于就业的公平竞争，妨碍劳动力的合理流动。

同时，行政事业单位基本养老保险制度一起改革，可以提高制度抗风险的能力，提高行政事业单位基本养老保险制度的可持续性。

但是，为了减少改革阻力，不降低行政事业单位职工退休待遇，建议在推进基本养老保险制度改革的同时，推行职业年金制度改革，确保行政事业单位职工养老金待遇与改革前基本持平或略有提高。

3、完善现行的农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度。

现行农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度虽然不是真正意义上的养老保险制度，是为了让广大农民和城市居民分享改革发展成果的重要举措，可以延续执行这一制度，但是要根据经济发展水平逐步提高对农民和城市居民定额养老金的额度，同时对农民和城市居民个人缴费和财政补贴形成的个人账户部分，也要逐步提高缴费标准和补贴力度，以增加个人账户的积累规模，提高农民和城市居民的养老保障水平。

4、切实解决农民工的基本养老保险分流问题。

为了加快城市化进程，必须解决农民工的社会保险和其他基本公共服务均等化问题。

其中农民工基本养老保险制度建立是关键。

我们认为，对长期居留城市的农民工应视同城镇企业职工，参加城镇企业职工基本养老保险，缴纳与发放采取统一的办法，确保他们的养老保险权益；对于短期流动和不愿意在城市居留的农民工应允许他们回乡参加当地农村养老保险，为他们建立个人账户，逐年累积直到达到退休年龄再按规定发返给他们作为养老金。

对流动就业的农民工，应建立社会保障号码和个人账户，建议将原就业地缴纳的社会统筹大部分和个人账户的全部打入社会保险卡中，随个人流动交给新的就业地方的人保养老保险经办机构，再续基本养老保险关系。

直到个人达到退休年龄，按规定在最后居留地由人保部门发放养老金。

5、尽快建立城镇企业职工基本养老保险基金投资运营机制。

为了应对人口老龄化高峰到来，应多方筹集基本养老保险资金，其中基本养老保险结余资金投资运营也是重要渠道。

一是建立企业职工基本养老保险基金投资运营管理机构。

分别成立投资运营政策、法规制定机构，可设在人保部或财政部，负责养老保险结余资金投资运营的相关法律、法规、政策制定，从法律、法规、政策方面约束和规范；成立投资运营管理公司，按照市场规则管理基本养老保险结余资金投资，按照招投标方式选择资质合格、严格遵守养老保险基金投资管理法律、法规、政策的金融中介作为投资管理人、保管人、投资经理，按照比例控制的要求进行市场投资运作，实现保值增值目标；依托现有社保基金监管机构成立投资监管机构，负责监督投资管理公司的投资运作过程和结果。

二是在企业职工基本养老保险基金未实现全国统筹的前提下，可以由各省将结余资金委托给投资运营管理公司统一运作。

根据经济发展和资本市场情况，选择多元化投资组合，采取直接投资与间接投资相结合，短中长期投资相结合，基础设施项目投资与债券、股票、基金、银行票据等多种投资工具相结合，在规避市场风险的前提下，以获得最大收益为原则。

在入市操作不成熟的条件下，可先行发行特种定向国债，既为国家财政提供建设资金来源，又解决基金的保值增值问题。

6、根据“分散风险、分步补偿”的原则建立基本养老保险隐性债务弥补机制。

隐性债务是基本养老保险制度建立初期因为老人和“中人”欠费引发的养老金缺口，部分可以通过“代际转移”消化，大部分要靠补偿机制消化。

有人估算，仅城镇企业职工基本养老保险隐性债务规模就在5-11万亿元，如果把行政事业单位、农村都考虑进去，隐性债务规模大大超过此数。

为此，有许多专家建议做实个人账户，避免到发放时无钱发放。

从近几年东北三省做实个人账户的改革实践来看，是失败的，钱花了，事没办成。

我认为，还是采取名义账户比较好，设立个人账户只是在退休时多了一道计算的程序，保证在退休时个人账户的积累额要一分不少的付给个人。

但是，为了保证每个人退休时都能拿到足额养老金，必须准备一笔相对于隐性债务50-60%的债务偿还准备金，采取边筹集债务偿还准备金，边支付和补偿隐性债务的方式，把补偿债务的风险分散在偿还债务的过程中，不需要把所有偿还债务的准备金一次性筹齐，避免因筹集准备金过大影响其他资金周转。

但是，要计算好每年债务偿还准备金中需拿出多少资金用于实际支付和弥补债务，同时做好剩余准备金的投资运营，使准备金得到不断的保值增值和补充。

7、制定切实有效的财税政策支持企业年金和职业年金制度以及养老社会化服务体系的发展，发挥社会力量在养老保障中的作用。

补充养老保险制度是养老保障体系的三大支柱之一，如果缺乏补充养老保险制度的支持，就会加重基本养老保险的负担，最终会加重财政对基本养老保险的负担，也会影响基本养老保险制度和整个养老保障体系的可持续性。

为此，财政税务部门要制定切实可行的财政税收优惠政策支持企业和行政事业单位为职工建立企业年金制度和职业年金制度，在规定的缴费率条件下应允许60%可从企业所得税前列支，明确应从企业福利基金中开支，对行政机关和公益一类事业单位的职业年金应从各级政府预算经费中安排，对公益二类事业单位的职业年金应允许从事业收费中安排，并给予税收优惠。

对城镇社区和农村社区举办老年服务事业的，可以从人员培训、办公用房、文化设施等方面给予适当财政补贴和奖励政策，对老年服务机构的利润在规定用途的前提下给予减免所得税的优惠，扶植养老服务社会化事业发展。

企业和个人捐助社区养老服务事业的应允许税前列支。

8、关于延长退休年龄与增加缴费年限问题。

延长退休年龄是各国解决养老保险资金不足的重要途径，但不是唯一途径。

在我国提前退休司空见怪，养老保险制度和管理问题甚多，仅靠延长退休年龄难以解决养老金的缺口问题。

与其延长退休年龄，不如杜绝提前退休，严格按法定退休年龄退休，可能比笼统讲延长退休年龄要好得多。

实际上增加缴费年限是增加基本养老保险基金积累的最好方式，一些国家规定法定缴费年限要达到30年才能领取养老金，达不到法定缴费年限就要扣减养老金，而我国目前法定缴费年限只有15年，最简单的计算15年按工资总额的28%缴费，要满足未来20年甚至更长时间的养老金发放，增值率最高也达不到要求，况且我国养老金年增值率不到2%。

可见法定缴费年限过短形成了很大的养老金缺口，给政府财政留下了巨大的包袱。

要提高基本养老保险制度的可持续性，增加法定缴费年限迫在眉睫，如果说延长到缴费30年有困难，可以先延长到25年，将会大大增加基本养老保险基金积累，增强制度的可持续性。

9、选择适当时机实现城镇基本养老保险制度的并轨和统一，解决养老保险在城镇的统一和公平问题。

现在很多人都在讲要实现城乡养老保险制度一体化，我认为城乡差距还很大、城镇化率还不高的条件下，有点操之过急。

现在城镇基本养老保险制度都不统一，就急于搞城乡一体化，有点不切实际。

正确的选择是在城镇把还未建立的基本养老保险制度先建立起来，比如把行政事业单位基本养老保险制度和与之配套的职业年金制度建立起来，再与现行的城镇企业基本养老保险制度相衔接，实现城镇基本养老保险制度的统一与规范，解决当前反映较激烈的养老保险“双轨制”问题。

但是，做到这一点可能要花5-10年时间。

所以，统一城镇基本养老保险制度也不能操之过急，而应该稳步推进，直至最终统一。