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我国公共服务民营化研究

学位论文

《我国公共服务民营化研究》

指导教师姓名汪海粟教授

申请学位级别专业名称

论文提交日期论文答辩时间

学位授予单位和日期

答辩委员会主席

评阅人

中文摘要

在建立市场经济体制过程中，绝大部分应该由市场机制来调节或配置的资源应该交由市场来调节或配置，这在目前大多数人的观念中己经不成为问题，可是公共服务究竟应该由谁来经营则是一个两难的问题。

在我国自来水、燃气、治污、公交等城市公共服务长期以来一直是由政府投资建设、财政补贴运营，国有企业一统天下，它一度被视为“市场经济边疆”。

但是多年的中外实践表明，政府直接经营公共服务这种模式不仅没有达到预期的高质高效，相反劣质低效、长期亏损却成为长期困扰人们的挥之不去的头疼问题。

尽管从上世纪九十年代以来，我国政府对公共服务的传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的定价制度等。

但是，从总体上看，公共服务二十年来的改革只是对原有体制的修修补补，没有根本性的变化，在加之随着我国国民经济的高速发展，人民生活水平的不断提高，公共服务水平的高低已经成为制约经济发展的瓶颈和困扰人民生活的重要因素，因此必须不断加大发展力度，但是如果仅靠国家投资，财政拨款只是杯水车薪，由政府垄断公共服务的管理、营运模式己无法满足日益增大的社会需求，“公用服务民营化”正成为世界各国普遍的发展趋势，公共服务需要竞争已经是不争的事实。

基于此现状，本文对我国公共服务民营化进行了理论探索。

全文共分四个部分：

第一部分是概念和理论基础，介绍公共服务和民营化的涵义，公共服务是指为社会公众提供的公共物品和服务，是现代政府的一项重要职能，具有公共性、自然垄断性等主要特性。

所谓民营化,也有人称私有化,最早由德鲁克于1969年所著《断裂的年代》一书所提出。

但是,关于民营化的定义,国内外的相关文献分别有不同的诠释,定义范围的广狭也大相径庭。

从广义上讲,民营化可以界定为更多地依赖民间机构,更少地依赖政府来满足公众的需求。

它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用,增加社会其他机构作用的行动。

公共服务民营化的理论基础有新公共管理理论和公共选择理论等。

第二部分介绍了公共服务民营化的具体形式和国外的一些民营化实践。

公共服务民营化的具体形式有合同承包、补助、凭单、特许经营、志愿或市场安排等，国外的实践经验是我国在进行公共服务民营化过程中要借鉴的经验和教训。

第三部分对我国公共服务民营化在实践过程中的问题展开分析。

第四部分首先提出了发展我国公共服务民营化的对策，并就我国公共服务民营化发展方向进行了界定，主要提出了四个发展方向。

关键词：

公共服务民营化政府

Abstract

Ithasbeenagreedthatallocationofresourcemustbedonebymarketinmarket-orientedeconomy,butprovisionofpublicservicehasbeenadilemma.PublicservicehasbeenprovidedbygovernmentformanyyearsinChina,ithasbeenseenas“themarginalofmarket-orientedeconomy”.Butthefactofallovertheworldshowsthatpublicservicesprovidedbythegovernmentarepooranduneffectiveratherthanniceandeffective,manyenterprisesownedbygovernmentarerunningunderdeficit.

Althoughourgovernmenthasbeenreformingthesysetemofpublicservicesuchascancellationoffinancialsubsidyformanyyears,ingeneralthereformingofpublicservicehasnotchangedthetranditiaonalsystem.Withrapideconomicdevelopmentofourcountryandimprovingofpeople’slives,publicservicehasbeentheimportantfactwhichhasbeenthebottle-neckofrestrictingtheeconomicaldevelopmentandinfluencethelifeofpeople,sowemustdevelopthepublicservice.butontheonehandthesubsidyandallocationoffinanceistoolittleforthedevelopmentofpublicservice,ontheotherhanditcannotmeettheincreasinglysocialdemandthatpublicserviceareprovidedonlybygovernment.“privatizationofpublicservice”hasbeenagreedasthedevelopmenttrendintheworld.Wemustdevelopthecompetition’sfunctioninthepublicservice.

Thetextismainlyconstitutedbyfourparts:

thefirstistheconceptandtheoreticalbases,itintroducesthemeaningsofpublicserviceandprivatization.Publicservicemeansthepublicgoodsandserviceprovidedtothepublic,itisaimportantfunctionofgovernment.Publicservicehasthecharacteristicsofpublicityandnaturalmonopolyandsoon.Ontheannotationofprivatization,differentrelevantliteratureshavedifferentexplanations.Ingeneral,privatizationcanbeseenastheideathatmorenon-governmentalinstitutionshouldbeintroducedtoprovidepublicservice,onthecontrarylessgovernmentshouldnotbeintroducedtodoit.Thesecondintroducestheconcreteformsofprivatizationofpublicserviceaswellastrialsintheworld.Theconcreteformsofprivatizationofpublicservicehasconstract、subsidy、voucher、franchise、volunteerorservicemarketarrangmentandsoon.Foreignpracticalexperiencecanbethoughtastheexperienceandlessonwhichwemustdrawthelessonsfromintheprivatizationofpublicservice.Thethirdputsforwardsomerationalsuggestionbasingontheanalysisofproblemfoundintheprivatizationofpublicserviceinourcountry.Thelastpartexploresthetrendthatprivatizationofpublicservicedevelopsinthefuture.Inthepartfourtrendhavebeenputforward.

Keyword:

publicserviceprivatizationgovernment

我国公共服务民营化研究

一、公共服务民营化的内涵及理论基础

二、

（一）公共服务和民营化的涵义

1、公共服务的涵义

公共服务有着其特定含义，它是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务。

其内涵包括：

公共服务是大众化的服务，公共服务以某地区为单位，向该地区所有居民普遍提供服务，而不针对特定人群；公共服务是基本服务，内容非常丰富，人们日常生活所需的水、电、气、交通、通讯、文化、教育、医疗、娱乐等都离不开公共服务；公共服务是非盈利性服务，为保证人们能够持续性地消费公共产品，公共服务必须保持低价位；公共服务业与一般企业和服务业不同：

第一、资金投入量大，从事公共服务业，要有大量的资金投入，公共服务的资本投入量相当大，个人或企业难以承受；第二、经济回报率低，由于公共服务是种低价位的服务，因此经济回报率较低，而人们向某领域投入资金一般是为了获得较高的经济回报；第三、社会效益居首位，公共服务业往往追求的不是经济效益而是社会效益。

2、民营化的涵义

二十世纪七八十年代，西方的社会舆论要求私人部门的大企业分散化，右翼政党和自由主义经济学家利用这一舆论，要求公共部门的国有企业非国有化，即通过各种途径将国有企业的所有权、控制权和收益权从公共部门转移给私人部门。

这实际上就是私有化的过程。

正因为如此，我们现在可以在西方经济文献中读到“非国有化即私有化”这样的解释。

也就是说，非国有化和私有化二者是同义语。

在私有化一词普遍使用后，非国有化一词便被私有化一词所代替。

民营化一词较早出现于日本。

后来，我国台湾也使用了民营化一词。

西欧国家在20世纪70年代后期出现的国有企业私有化浪潮，很快波及到日本。

国有企业私有化，在日本被叫做公企业民营化。

日本经济学家对公企业民营化作了如下解释：

公企业的民营化是指废除该公企业的设置法，同时出售政府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业。

在日本，对公企业民营化起重要作用的临时行政调查会所使用的民营化一词有三种含义：

一是公共法人通过组织变更而转化为股份公司形式的公企业，并将部分政府资本逐步卖给私人；二是公共法人通过组织变更而转变为民间所有认可法人；三是公共法人或股份公司形式的公企业通过组织变更而成为私营企业。

后者在日本又被称为名副其实的民营化或完全民营化。

无论是日本经济学家对民营化一词的解释，还是日本官方机构赋予民营化一词的含义，都表明日本的民营化等于西欧国家的私有化（privatization）。

随着中国经济体制改革的逐步深入，“民营化”这一提法被越来越多的学者所青睐，并被赋予了更为丰富的涵义。

有学者认为，民营化不仅指把国有资产出售给私人企业或个人，向社会公众发行股票，还包括对一些自然垄断产业放松进入规制，引入竞争机制，通过特许投标、签订合同等形式鼓励民营企业提供公共服务等。

尽管如此，我们通常所说的“民营化”往往更侧重于所有制的变革。

（二）公共服务民营化的实质

简而言之，公共服务民营化的实质就是通过政府和私营、第三部门角色的重新安排以及他们之间功能的互补，在公共物品与服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建起以三者相互合作为基础的公共服务新秩序，这种新型供给模式呈现出如下特征：

一是使“决策”和执行分离，政府主要充当服务的安排者和监督者，负责将公共服务的供给数量和质量要求转换为供给计划表，具体的生产和提供职责则更多的由私营部门和第三部门承担，从而改变了传统供给模式中，由于政府身兼提供者和安排者两项任务，其既要确定共公服务的供给数量和质量，又要进行垄断生产，而带来的政府机构庞大、供给成本居高不下以及质量与效率低下等问题；二是鼓励公共服务提供主体的多元化，让民间力量得到有效地释放和发挥，把其纳入国家建设和社会发展的体系之中，使政府的单一中心治理模式变为政府、社会、市场的多中心互动治理结构，从而达到善治的目的；三是赋予公众更多的选择机会和发言权，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过竞争来提高公共物品与服务的质量；四是从各国民营化实践和理论的总结来看，可以选择的民营化方式大体有30多种，其中主要有合同承包、公私合作、特许经营和凭单制等形式。

（三）公共服务民营化的理论基础

针对政府和国有企业中存在的种种人浮于事、效率低下等现象，各种理论学派从不角度对产生这种现象的原因进行了深入细致的分析，提出了解决这些问题的方法和方案。

为民营化改革提供了有力的指导，增强了民营化的可操作性。

这些理论主要包括公共选择理论、新公共管理理论以及治理理论。

1、公共选择理论

公共选择理论是美国当代著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.M.布坎南等人

创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要把市场制度中的人类行为与政治制度中的追俯行为

纳入同一一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。

公共选择理论揭示了与市场选择相对的公共领域的选择问题。

这一理论指出，在传统经济学中，政府被有意地或无意地假定为没有自己独立利益的明智主体，而公共选择理论却认为政府是由政治家和公务员组成的，他们与普通人一样，都是追求自身利益最大化的经济人，他们在进行选择时信息充分而且充满经济理性。

最终的结论是市场会失灵，政府同样也会失灵，甚至对社会的危害有时要大于市场失灵。

因此，市场缺陷不是政府干预经济的理由，选择“官僚主义”解决问题的做法永远只是次优选择，只有在其他一切办法都被证明不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。

在此基础上，该理论认为政府应该尽量不直接干预微观经济活动，而应更多地发挥市场的作用，或通过市场内部的制度变迁（如产权的转移）来避免政府失灵、实现有效率的资源配置。

2、新公共管理理论

20世纪70年代末，英美等发达国家掀起了摒弃传统行政理念的新公共管理运动，它为民营化浪潮的兴起提供了又一理论支持。

新公共管理理论作为当代政治管理中公共部门管理研究的新潮，反映了20世纪80年代以后西方在这一领域的新成就，以及当代西力城市公共服务实践发展的新趋势，成为了当代西方政府改革的一种指导性理论。

新公共管理理论不仅是一种新的政府管理理论，而且也是一种新的公共服务模式。

它主张在研究方法革新的基础上，以公共利益的实现为核心，对“公共机构与公共部门经济效益之间的关系”问题进行研究。

新公共管理理论认为，管理就是管理，公共部门和私人部门之间的管理不存在实质性的差异，主张将市场机制引入政府内部，并将在私人部门被证明是行之有效的成功经验如目标管理、市场绩效导向等引入到政府部门，提高政府部门的管理绩效和水平。

该理论认为应打破由公共部门垄断公共产品和服务的局面，让更多的民营部门参与公共产品和服务的供给，从而提高供给的质量和效率。

在公共管理中，应该针对公共服务的不同性质特点采取不同的管理方法，而不是大包大揽。

政府可以通过招标等签约外包的形式将一些公共服务委托给政府以外的公营或民营的部门来提供，政府只对其进行规制和提供相应的经费，如医疗卫生等。

对于一些公共服务如某些交通运输服务，政府完全可以放手由私营部门提供，只负责对其规制。

这些新公共管理理念给民营化的兴起提供了理论基础。

3、自然垄断治理方式的比较分析

治理理论是20世纪90年代兴起的一种理论模式。

英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵，作为治理理论的基本概念，治理有其独特的内涵，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意，或以为符合其利益的非正式的制度安排。

尽管关于治理理论的定义和内涵缺乏明确界定，但总体而言，治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。

针对自然垄断所产生的低效率问题，学者们提出了多种治理方案，包括规制、激励性规制、国有化、特许投标、放松规制等。

新古典经济学评价自然垄断问题的典型框架属于静态模型，有固定的生产函数，没有考虑分配与组织效率（x一效率）问题。

相比之下，新制度经济学从交易费用角度对自然垄断进行了视野更宽、更为细致的研究。

克鲁、克林多佛尔将新古典和新制度经济学的评价角度综合起来，对自然垄断的治理方案进行了比较制度分析。

他们依据8条效率标准将多种治理方案进行了简单评估，这8条效率标准分别是配置效率、X一效率、动态效率、规模效率、价格控制、公平、交易费用节约与资产专用性。

评估得出的结论之一是国有企业在配置效率、X-效率、动态效率方面效果较差，效率综合得分较低，因而并非为一种好的治理方式，应该进行治理模式的改革。

这一分析结果为具有自然垄断性质的公用事业进行民营化改革提供了理论支持。

三、公共服务民营化的具体形式

四、

（一）公共服务民营化的形式

根据萨瓦斯的分类，公共物品供给的民营化方式主要有以下几类：

第一类是委托授权，包括合同承包（部分服务、全部管理）、特许经营（场域特许使用、租赁）、补助、凭单和法令委托。

第二类是政府撤资，包括出售（给合资企业、私营业主、公众、雇员使用者或消费者）、无偿赠与（给合资企业、私营业土、公众、雇员使用者或消费者，给原来的拥有者、给特定群体）和清算。

第三类是政府淡出，包括民间补缺、撤出（卸载）和放松规制。

委托授权是公共服务供给民营化的最常用的方式，它需要政府的积极行动。

这种方式将生产和提供分成两个环节，政府作为提供者，民营部门作为生产者。

委托授权有时又称为部分民营化，它要求政府持续而积极的介入，因为国家依然承担着全部的责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门。

委托授权通常通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）和法律授权等形式来实现。

撤资意味着放弃一个企业、某一职能或某一财产。

撤资需要政府采取直接、明确的行动。

与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。

企业可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可以关闭并出售剩余资产。

淡出是一个消极和间接的过程，即政府逐渐被民营部门取代。

政府淡出也是一种极其重要的形式，可以以相对较少的政治争论和冲突有效地实现民营化。

政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松规制等形式实现。

（二）国内外实践中几种常见的民营化形式

根据国外民营化的实践和取得的成效，本文选择了合同承包、特许经营、补助、凭单、组建股份公司公私合资经营五种供给方式。

前四种方式都被萨瓦斯划分为政府的委托授权，属于公私合作制形式（PPP）。

最后一种方式有学者认为并不能称为民营化的方式，认为只是吸收民间资本进行集资。

但本文认为，由于民间资本的参与，而且在某些特定的领域允许民营部门保持控股，也算作是广义上的民营化，因此，本文也将它列为民营化的一种方式。

1、合同承包

政府通过公开招标与民营部门签订有关物品和服务的合同，政府作为提供者，不直接投资经营而是将具体的管理运营权交给中标的受托方（民营部门）执行，由政府向生产者付费购买其生产的公共物品和服务，因此，合同承包这种民营化形式对公共物品的排他性没有要求。

合同承包经常使用的领域是在一些直接面向市民的服务，如垃圾处理、自来水供给、供电、电视台、路面维修、街道清洁、树本维护、公共公交、交通信号服务、图书馆管理、医疗卫生等等。

这是美国公共服务民营化的最常见方式。

在英国，竞争性合同外包（招标）

是对某些地方政府的强制性要求。

通过大量的调查研究，合同承包总体上要比政府直接提供服务效率要高，但是要想使每一个合同承包都能充分发挥优势，政府需要事前做好充分的可行性研究，权衡潜在的收益，选择适当的公共物品领域。

一个成功的合同承包的最基本要求有：

一是要吸引到足够多的符合条件的投标者，尤其是在偏远、贫困地区；二是要对合同中的细节问题做出足够详尽的设定；三是要有效地管理合同，在合同承包实施后进行有效的监控和规制，比如聘请相关的专家帮助监督承包商的绩效，监控物品和服务的质量水平。

这种民营化形式的优点有：

一是因为非政府机构自身的弹性人事制度以及激烈的市场竞争，可使政府福利服务的成本降低；二是能为服务需求者提供更有弹性，更有效率的服务。

近来在美国，政府与营利性组织签订合同承包已经逐渐成为一种越来越普遍的现象。

2、特许经营

政府根据特许权合同给予民营部门在一定时间内享受一种权利（通常是排他的权利），直接向公众出售其生产的物品或服务。

在这种方式下，消费者直接向民营部门付费。

因此，实行特许经营首先要求公共物品具有可排他性。

特许经营包括场域特许使用和租赁。

前者指涉及到公共场域的使用，包括领空、街道、地下空间，后者指民营部门租用政府的有形资产从事商业活动。

特许经营在基础设施使用的较多，尤其是在不利于存在多个生产厂商的自然垄断领域。

美国经济学家德姆泽采曾在1968年提出特许投标理论。

这一理论强调在政府规制中模拟市场，建立一个“人造”的竞争机制，通过招标的形式，在某个产业或业务领域中让多家企业竞争独家或少数额度的经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的企业取得特许经营权。

特许经营权一般都有规定时效。

政府通过引入特许经营权的招标，有效地引入了争夺经营权的竞争，解决了自然垄断行业无法引入竞争机制的难题。

如果在投标阶段有比较充分的竞争，公共物品的供给价格可以达到平均成本，企业只能得到正常利润，从而使最有效率的企业按其平均成本或接近其平均成本的水平定价。

特许经营权的目标在于，在保护公共利益的同时，保证投资者能够获得最佳的财务收益。

特许经营权的具体形式有租赁--建设--经营（LBO）、建设--转让--经营（BTO）、建设--经营--转让（BOT）、购买--建设--经营（BBO）和建设--拥有--经营（BOO）等形式。

引入特许经营权的投标是运用市场竞争机制的有效途径，如果处理得当，它会比政府直接规制有更好的效果。

因此，政府需要保证特许投标中的充分竞争（避免竞争投标者数量过少、有意隐瞒信息和串谋），明确特许投标后的资产转让、特许经营合同条款的设立等关键问题。

值得一提的是，如果特许经营合同是有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务，那么双方签订合同就相对简单，也不存在管理上的困难。

但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性，那么，确定特许经营合同的具体条款就是件十分复杂的事情。

特许经营的条件或使投资者获得过高的收益率，或因收益率过低不能提供充分的激励机制，或因无有效的约束机制，那些不能拥有生产设施或对合同的预期不确定的民营企业就有可能为了短期的目的而使资产迅速折旧，而使投资者不能合理的维修资产和提供业务。

由此可见，由于特许投标制度所存在的缺陷，在技术和需求