城市管理发展与变革.docx
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城市管理发展与变革
第一篇城市管理发展与变革
（胡德萍，0722版）
本篇主要从城市管理发展与变革角度，简要说明国内外城市管理基本理论及我国城市管理体制改革后城市综合管理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化城市管理和智慧化城市管理奠定理论基础。
第一章城市管理概论
本章从城市的概念、特征、功能、类型、发展规律等基本概念、基本知识、基本规律出发，着重简要地阐明城市管理的基本问题、基本理论、国内外城市管理现状与发展及我国城市管理三种主要模式。
第一节城市管理的基本理论
一、城市的基本概念
（一）什么是城市？
城市是“城”与“市”的组合词。
“城”主要是用夯土和石头围墙封闭式地域；“市”是指进行商品交易的场所。
古代的城市是将聚集大量非农业居民和产业及房屋建筑、交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的，以防卫外敌入侵、保护人民生产生活和生命财产安全的地域。
随着社会经济发展和城区居住人口增多，“市”的规模不断扩大，并固定在城中交易，“城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。
目前，关于城市的概念表述很多，迄今尚没有一个公认的定论。
我们认为，城市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财富、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或道路、河道、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域，是人类社会生产力提高和商品交换发展的产物，是人类为解决生存和发展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。
（二）城市的特征
城市总体上看，具有自然属性和社会属性。
由于城市本身就是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的城市。
我们可以将城市的地形、地貌、河流、大气、生态多样性等当作城市的自然属性，城市更多的体现出的是城市的社会属性。
城市的特征主要是指城市的社会属性。
城市具有四大基本特征：
一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。
其他特征是次要特征或派生特征。
掌握了城市特征，实际上就是掌握了城市的发展规律。
1、从组成要素来看，城市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。
2、从环境来看，城市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。
3、从经济角度来说，城市具有非农性、市场性、发达性、开放性。
4、从系统运行来说，城市具有有序性、组织性、可控性。
5、从人口或民族构成来说，城市具有的异质性。
6、从民族文化来说，城市具有多元性。
7、从城市的运行和管理效果来看，城市具有高效性。
（三）城市的功能
1、什么是城市功能?
城市功能是指城市的机能和作用，是城市整体的系统属性。
城市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。
古代城市有防御和交易两种基本功能，此外还有行政管理和宗教功能。
城市功能是多方面的。
2、城市功能的类型。
（1）从现代城市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。
生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等基本生存功能。
经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。
政治功能包括军事功能、行政管理功能、政党及社团功能。
社会功能包括居住功能、安全功能、教育功能、医疗功能、宗教功能、艺术功能、保障功能、历史功能、传媒功能等。
生态功能包括环境保护功能、资源循环利用功能、环境修复及再造功能。
（2）从城市功能的地位及发挥作用来看，上述各项城市具体功能在城市中的地位和作用是不同的，有基本功能、主导功能和辅助功能之分。
（3）依据城市具体功能在城市中的不同地位、经济全球化和区域一体化中城市发展的特点及趋势，又可以将城市功能划分为经济功能、管理功能、创新功能和生态功能。
这四种功能的综合水平和能力高低，是衡量城市的发展水平和等级地位的决定性因素。
其中，经济功能是衡量城市发展水平的根本，管理功能是衡量城市水平的标志，创新功能是城市发展的不竭动力，生态功能是城市发展的保障。
3、城市功能具有复合的特征。
即城市功能不是单一的而是复合的。
在城市功能复合过程中，因受城市定位、地理位置、生产要素、本地资源、社会财富、发展目标等影响，城市的各具体功能作用表现不一，有的城市经济功能更强大，有的城市政治功能更强大，有的城市商业和交通功能更强大。
（四）城市的分类及类型
1、按照城市产生发展进程和阶段分类，可将城市分为早期城市（奴隶社会时期）、古典城市（封建社会时期）、近代城市（自由资本主义时期）、现代城市（帝国主义时期）。
2、依据城市功能分类，可将城市分为政治中心城市、经济中心城市、交通中心城市、文化中心城市、旅游中心城市、宗教中心城市、生态中心城市等。
3、按照城市人口规模分类，我国城市分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型。
4、从建制市的行政级别分类，可分为直辖市、副省级城市（包括省会城市、国家计划单列市、副省级新区）、地级设区市（省辖市）、县级市。
截止2015年，我国共有664个建制市（不含台湾地区），其中直辖市4个；特别行政区城市2个；省会城市32个（含15个副省级城市、17个地级省会城市），副省级城市15个，地级设区市273个（含地级省会城市），县级市370个。
5、按照地理位置分类，城市可分为沿海城市、边境城市、内陆城市、沿江沿河城市。
6、按经济和社会发展程度分类，可分为经济发达城市、经济中等发达城市和经济欠发达城市。
7、按照城市创建主题或内容来说，可分为园林城市、宜居城市、生态城市、文明城市、卫生城市、旅游城市、森林城市等。
（五）城市化是城市和社会经济发展的基本趋势和基本规律
1、什么是城市化？
城市化是指一定时期内一个国家或一个区域社会人口及生产要素不断向城市集聚和扩张的渐进过程。
城市化率是衡量城市化程度的重要指标，是衡量一个国家和地区发展水平和综合国力的重要标志，是指城市一个国家或一定区域内城市人口与总人口的比率，城市人口比重越高，表明城市化率越高，反之，则越低。
城市化越发展，城市的地位就越来越提升，城市的作用就越来越明显。
城市化水平的提高，是人类社会城市历史发展中的必然过程，是社会分工发展到一定历史阶段的必然产物，是当今世界重要的社会和经济现象，是人类社会经济发展的必然趋势。
2、国外城市化
从世界城市化进程看，城市化大致经历了三个阶段：
一是古典城市时期。
因生产力水平不高，可提供城市居民需要的农副产品数量有限，所以城市发展受到限制，这个阶段延续时间最长，城市人口增长缓慢，直到1800年，世界城镇人口仅占总人口的3%。
二是近代城市时期。
18世纪中叶开始，在工业革命的浪潮中，欧美国家城市数量激增，城市规模快速增长，英国在1900年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个城市化国家。
1950年，世界城市化水平上升到29.2%。
三是现代城市时期。
第二次世界大战后，尤其是在第三次科技革命和工业浪潮推动下，资本主义国家经济增长较快，城市化开始形成世界规模。
殖民地半殖民地国家取得独立后，发展中国家已经成为构成当今世界城市化的主体，尤其进入21世纪初以来，以现代信息技术为特征的第四次科技浪潮汹涌发展，到目前，世界平均城市化水平已达50%，发达国家甚至达到70%以上，预计到2030年，全球城市化水平将提高到60%。
3、中国的城市化
新中国由于工业化起步较晚，城市发展又走了一段曲折道路。
改革开放前，由于社会经济发展水平不高，受户籍、就业、粮油和住房等因素影响，造成我国的城市化进程缓慢和波折。
改革开放后，由于生产力提高，经济快速发展，我国的城市化走上了一条健康快速发展的轨道，成为推动中国社会经济发展的的重要方式和机制。
与西方发达国家相比，中国城市化有着不同的特点：
一是城市的建立和发展受中央政府主导；
二是农村人口向城市转移受户籍等因素影响；
三是城市化初始阶段的资金积累以政府政策为保障；
四是城市化速度受政府调控；
五是城市化水平既大大落后于世界平均水平和发达国家水平，也落后于国内同期工业化水平。
2004年，中国的城市化率为41.8%，比世界水平低10%；
六是城区的城市化率差距较大。
如，2005年中国平均的城市化率为42.99%，北、上、广的城市化率分别77.54%、88.31%、71.99%，而西部城区的城市化率则在30%左右。
根据国家统计局2015年1月19日发布2015年国民经济运行情况的数据显示，从城乡结构看，全国城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，减少1520万人，城镇人口占总人口比重（城市化率）为56.1%。
在我国，由于户藉制度及居住证制度“二元”居住模式的存在，城市化率分为常住人口城市化率和户藉人口城市化率，两者差异较大，一般来说，户藉人口城市化率一般低于常住人口城市化率约20%—30%。
七是出现乡村城镇化的新模式。
它既有利于发挥大中城市的主导作用，又充分发挥了小城镇在城市化中的生力军作用，在户籍制度未改变的前提下，减轻了农业剩余劳动力人口向在城市转移的压力，扩大了农业劳动力转移的渠道、途径和范围，有力地促进了城镇体系的完善和农村社会的发展。
八是农村人口的高速增长与城市人口低出生率是制约中国城市化发展的主要因素。
4、城市化是城市和社会经济发展的基本趋势
从国内外城市化发展进程可以明显看出，城市化是社会经济发展的基本趋势，也是城市发展的基本规律，归根结底是由社会生产力发展水平所决定的，并受城市的性质、特征、功能、作用等因素影响的。
由于城市是社会生产力和社会发展的必然产物，是社会人口、生产要素、社会资源、社会财富的最重要的物质载体，具有良好的经济功能，能较容易地吸纳大量人口和生产要素，市场成本较低，便于开展大规模商品生产和商品交换，因此，城市人口不断增长，第一产业要素不断向第二和第三产业转移和升级，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市设施逐渐增多，城市功能日益增强和完善，人类生产和生活方式由农村型向城市型号转化，经济方式和生活方式不断向规模化、集约化、市场化方向转换，城市人口占全社会人口比重越来越高，城市越来越在经济、政治、社会、文化、教育等方面处于核心地位，决定着国家的存亡和兴衰，在社会生产和生活等各方面均起着决定性作用。
总之，随着社会生产力水平的提高和科学技术不断发展，导致城市化率不断提高，这是不以人们的意志为转移的客观规律。
二、城市管理的内涵
（一）城市管理的定义
就城市管理定义而言，目前有以下几种比较有代表性的观点，
（1）城市管理等同于市政管理，指政府部门对城市的公用事业公司的事等方面的规划和建设的控制指导。
（2）城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，他的主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节。
（3）城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理在内的城市群体要素管理。
（4）城市管理是指对那些构成影响城市运转的动态因素进行管理，而那些相对静止的构成要素则不再只是管理范围之内，亦称为城市动态要素管理。
（5）西方的城市管理是指资本主义国家的“三权分立”、“大社会、小政府”体制下，城市政府对城市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的管理。
西方的城市管理大多都是广义的民主的城市管理。
（6）城市管理是指在社会主义国家的议行合一体制下，城市政府对城市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政管理.
（7）城市管理是指城市各级各类组织机构，对城市各项事务进行的综合性社会管理。
综合中外城市管理理论不同学者和流派的观点，城市管理既包括狭义的城市管理，又包括广义的城市管理。
（二）狭义的城市管理
（1）狭义的城市管理是指为满足城市居民、企业、政府及其他社会组织生产生活的公共需要，具有法定职权和责任的政府行政部门和企事业单位，通过计划、组织、指挥、协调、监督、控制、经营、考核、评价、执法、科技及创新等公认手段，运用公共的人力、物力、财力、信息等资源，在公共的市政基础设施、市政公益事业、市容秩序、环境卫生、园林绿化及部分城市公共空间等公共领域方面，按照有关国家、地方法规和部颁标准依法行政、生产和作业，并在上述法规范围内规范城市居民、企业及其他社会组织行为的一种公共管理和执法的总称。
（2）狭义的城市管理又称为微观城市管理。
换句话来说，狭义的城市管理就是具有法定职责的公共部门和单位利用公共的资源，在城市市政、城市环境、城市交通、城市应急和城市规划等公共领域，按照法定的公开的规范、标准、制度，采取公认的办法、方式和手段提供公共产品和服务，并在上述法规范围内规范城市居民、企业及其他社会组织活动和行为的一种社会公共管理活动。
狭义城市管理的责任主体是政府主管部门。
（3）狭义的城市管理的主要职责和内容是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。
具体实施范围包括：
市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。
城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
（4）目前，我国城市管理体制改革首要目标就是要建立以主管部门大部门制综合管理为主，以政府首脑机关以数字城管平台进行跨部门高位协调监督指挥为辅的“双轨制”城市管理体制。
这种大部门制的城市管理是站在我国政治体制改革的要求、政府主管部门高度及城市管理局局长的角度来确立的，是一种狭义的城市管理。
我国关于狭义的城市管理理论我不要，还未形成的完整的理论体系
（三）广义的城市管理
（1）广义的城市管理是指对城市当中的政治、经济、社会、教育、文化、科技等各方面及城市本体及其生态环境进行全面的计划、组织、指挥、协调和控制的一种公共管理活动。
（2）广义城市管理又可称宏观城市管理。
它是以城市所有要素为管理对象，既包括狭义的城市管理的内容，又包括人口管理、经济管理、社会管理、治安管理、生态管理、科技管理和文教卫生管理等在内的城市群体要素的综合管理。
广义城市管理的责任主体是政府。
（3）目前，我国绝大多数城市管理理论是广义性质的城市管理理论。
广义城市管理理论是数字城管、智慧城管和智慧城市构建的理论基础。
这也是由社会主义公有制的这一根本社会制度和为人民服务的党的根本宗旨所决定的。
根据基本社会制度、我国“大政府、小社会”的国情及城市管理体制机制的特点，我国的数字城管体系是以广义城市管理理论为基础的，是站在城市政府的高度和城市市长的角度来构建的，是一种跨部门制的城市管理，为政府指挥协调监督各部门及社会各界、社会成员共同治理和管理城市搭建了平台，提供了科技支撑和便利条件。
西方的城市管理范围和内容主要是以城市公共事务为管理对象，为“小政府、大社会”的城市管理格局，强调社会公共管理和市民全过程参与，因而也是一种广义的城市管理。
三、城市管理若干基本问题
城市管理有五个基本问题：
一是为谁管（ForWho）？
即城市管理的目的问题；二是为什么要管（Why）？
即城市管理的地位和作用问题；三是谁来管（Who）？
即城市管理的主体问题；四是管什么（What）?
即城市管理客体问题，即城市管理的内容、职责、范围问题；五是如何管（How）？
即城市管理过程中管理条件、体制机制、管理手段和管理方法等问题，概括起来，即“4w1h”。
对上述基本问题的回答，形成了城市管理学的基本理论。
城市管理学是研究城市公共空间、环境的生态维护、市政公用设施运行规律的一门科学。
城市管理学与城市环境学、环境卫生学、城市生态学、城市地理学、城市发展史、城市规划学、市政工程学、园林管理学、城市社会学、公共管理学、城市经济管理学等学科存在既相互联系又相互区别的关系，是一门正在兴起的综合性边缘学科。
加强这一学科的学习和研究，具有十分深远的现实意义和重要的指导意义。
（一）城市管理的性质和目的
城市“为谁管”的问题，换句话说，就是为谁管理城市或城市管理为谁服务的问题，表明的是城市管理的性质和目的。
城市的性质是由社会性质决定的。
任何城市必然会处在原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会等人类社会一定发展阶段中。
处在封建社会的城市，必然体现出城市的封建社会性质，而在资本主义社会的城市，必然是资本主义性质的城市。
城市管理的性质是由该城市的社会性质所决定的。
即有什么样的性质的社会，就有什么样性质的城市；有什么样的性质的城市，就有什么样性质的城市管理。
资本主义社会的城市，决定了城市管理的性质就是资本主义。
城市管理的性质决定了城市管理的目的，即为谁服务的问题。
资产阶级经常标榜城市以人为本，但却最终是以为资产阶级服务为根本。
我国由于是社会主义社会，城市的社会性质必然是社会主义性质，从而决定了我国的城市管理的性质必然是社会主义性质。
这是我国城市管理和西方城市管理的本质的根本的区别。
总之，城市的性质、特征、功能、地位及其发展规律，决定了城市管理的性质、特征、手段、地位和作用。
城市的社会性质决定了城市管理的社会性质和目的。
在早期城市和古典城市时期，城市建设和城市管理首要是为君主、皇帝和国王等为主要代表的统治者阶级服务的。
《管子·度地》说“内为之城，城外为之郭”。
《古今注》说：
“筑城以卫君，造郭以守民”。
这两段话从根本上充分说明了这一点。
城市发展到了近代城市和现代城市时期，资产阶级取代地主阶段占据统治地位，根据城市的集聚性和社会性等特性，提出了以人为本的城市管理的基本原则。
最终确立了城市管理以人为本的根本目的、根本立场和根本原则。
虽然资本主义国家都标榜城市管理以人为本，但由于立法权掌握在资产阶级手中，因而城市管理最终必然更多的是为资产阶级服务。
新中国成立后，由于实行社会主义公有制，作为执政的中国共产党代表了大多数人的利益，城市管理的目的发生了根本变化，提出了“为人民服务”的根本服务宗旨。
2015年中央城市工作会议提出的首要原则，就是要坚持以人为本的基本原则，要牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。
（二）城市管理地位和作用
1、城市管理的地位
城市管理的地位是由城市的地位和城市发展规律所决定的。
城市化越发展，城市化率越高，城市相对农村而言就越处于核心和主导的地位，城市工作也就越来越居于核心和主导地位。
同样，城市管理的地位就越来越重要，将越来越居于核心和主导地位。
对我国而言，由于城市化率刚刚超过50%，城市的主导地位才刚刚凸显，因而城市管理的在国民经济与社会发展的地位才慢慢提升，尤其是城市管理的法律地位，也被提到各级党委、政府、人大、政协等机构的议事日程，随着城市管理法律法规的制订和出台，城市管理在社会经济发展的自然地位和法律地位必将明晰和巩固。
2、城市管理的作用
城市是人们从事生产和生活的安身立命的最重要场所。
城市居具有生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能，而城市化发展使城市越来越居于核心和主导地位，因此，城市的功能和地位决定了城市管理的作用。
而城市的核心和主导地位必然决定了城市管理的重要作用：
一是通过城市管理，能进一步强化城市的核心和主体地位，正向强化和发挥城市的各类功能作用，使城市具有宜居性、经济性、政治性、社会性、生态性；二是通过城市管理，克服居住方面人群或个体行为的随意性、无序性，防止破坏性；三是通过城市管理，因地制宜地协调和解决城市的生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能之间的比例、矛盾和冲突问题，尽可能地满足人们日益增长的各类物质文化生活的需要，达到综合平衡的效果。
3、发挥城市管理的基础性保障作用
首先，这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所决定的。
一般而言，城市化是人类文明的必然趋势。
城市在区域发展中起着中心作用，在现代化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作用，在两个物质文明和精神文明建设中起着示范和引导作用。
做好城市管理工作，意义深远，影响重大。
其次，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定的。
随着市场经济体制的建立和完善，市场对资源配置起着决定性和基础性作用，城市的市场作用和功能越来越凸显，人口、资金、土地、物资、工具、知识、技术等生产要素越来越向城市集聚，因而，如何使城市市场更加有序和有效则成为必然的需求，为企业发展提供公平有序的竞争环境和外部基础条件，搞好城市的规划、建设和管理，以提供高效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务，将成为城市政府的主要工作，加强城市管理就不可避免。
第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。
我们生活的城市里，每天都要发生大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱乐活动，为保障这些活动正常有序进行，保证城市正常运转和健康发展，就必须高度重视并加强城市管理工作。
古人说，开门七件事，柴米油盐酱醋茶，以及水、电、气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题，人们的生产生活都会很不方便；道路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修的再多，市容管理跟不上，必然会被各种各样的占道经营挤掉；住宅小区建设得好，物业管理和社区服务跟不上，仍然要出现脏乱差。
我们通常说，城市“三分建、七分管”，说的就是这个道理。
第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。
随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在不断增强。
城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务，这不仅体现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府是否关心群众生活，关系到党和政府在人民群众中的形象。
创建文明城市、卫生城市就是党和政府在全国范围内开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。
因此，城市管理既关系城市的物质文明建设，又涉及精神文明建设，是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。
总之，城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城市的对外开放和投资环境，全社会必须充分认识城市管理的重要性及政府工作的重要地位。
古今中外，对城市管理的重要意义和作用都有十分明确的认识。
（三）城市管理的主体
“谁来管”的问题即城市管理的主体问题。
城市管理主体，即城市公共管理的责任承担者。
政府、事业单位、企业、社团组织、居民个人都是城市管理的主体，但这些不同的主体，在城市管理中的作用不同，所充当的管理角色也不同，毫无疑问，政府仍是城市管理这些主体中的主角，充当着城市管理主导者、决策者、指挥者、协调者的角色，其他都充当着积极的执行者、监督者、参与者的配角角色或消极的旁观者、抵触者甚至破坏者等角色。
在我国，政府中承担城市管理的主管部门是国务院住房和城乡建设部。
国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。
各省、自治区、直辖市政府住房和城乡建设主管部门负责本辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。
传统城市管理由城市政府垄断城市管理的决策、指挥、管制、监督权，由城市政府负责城市管理的全过程，因此，政府就成为城市管理唯一主体。
现代城市管理强调城市居民的主人翁地位及由居民组成的其他非执政社会团体的主体性作用，以及政府是为市民服务的主体地位，承认市民对城市公共事务的有关广
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