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《大连农村民主管理状况与新农村建设》

大连农村民主管理状况与新农村建设

摘要：

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，这是党中央在深刻分析当前国际国内形势，科学把握我国经济社会发展规律、发展阶段和发展任务的基础上，审时度势，作出的重大战略决策。

如何贯彻落实会议精神，勾画我国“十一五”期间农村经济社会发展蓝图，开创我国新农村建设新局面，很值得我们研究和思考。

党中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主”的要求，简明扼要，内容丰富。

这二十字，五句话，互为因果，构成了新农村建设的有机整体。

笔者的理解是：

生产发展是根本，是新农村建设的中心任务，“生活宽裕、乡风文明、村庄整洁”是目标，“管理民主”是保障，它涵盖了政治、经济、文化等方面。

建设社会主义新农村，必须努力扩大农村基层民主，充分保障和落实农民群众依法享有的知情权、参与权、决策权和监督权，充分激发农民群众主动参与新农村建设的积极性和创造性。

在此笔者仅以大连农村地区为例，谈谈“管理民主”与新农村建设。

Abstract:

Party's16sessionofFifthPlenarySessionproposedconstructionsocialismnewcountrysidesignificanthistorictask,thisistheCentralPartyCommitteeintheprofoundanalysiscurrentinternationaldomesticsituation,thesciencegraspsourcountryeconomicsocietylawofdevelopment,thedevelopmentphaseandinthedevelopmentdutyfoundation,sizesupthesituation,thesignificantstrategicdecisionwhichmakes.Howimplementstherealizationconferencespirit,outlinesourcountry“25”theperiodruraleconomysocialdevelopmentblueprint,foundsourcountrynewruralreconstructionnewballgame,isworthusstudyingverymuchwiththeponder.TheCentralPartyCommitteeproposes“theproductiondevelopment,thelifeamply,thelocalcustomcivilization,thevillageneat,themanagementdemocracy”request,briefandtothepoint,thecontentisrich.Thesetwocrosses,fivespeeches,thecauseandeffectrelationship,constitutedthenewruralreconstructionorganicwhole.Author'sunderstandingis:

Theproductiondevelopmentisbasic,isthenewruralreconstructioncentraltask,“thelifeample,thelocalcustomcivilization,thevillageareneat”aregoals,“themanagementdemocracy”isthesafeguard,ithascoveredaspectsandsoonpolitics,economy,culture.Theconstructionsocialismnewcountryside,mustexpandthecountrysidedemocracyatthegrassrootsleveldiligently,fullysafeguardsandcarriesouttherighttoknow,theparticipationright,thedecision-makingpowerandthesupervisoryauthoritywhichthefarmerpopulaceenjoylegally,stimulatesthefarmerpopulacetoparticipateinthenewruralreconstructiononowninitiativefullytheenthusiasmandthecreativity.InthisauthoronlytaketheDaliancountrysideareaastheexample,chats“themanagementdemocracy”andthenewruralreconstruction.

关键词：

农村；民主管理；一事一议

一、我国农村民主管理的重要制度——“一事一议”制度

（一）“一事一议”制度概述

　所谓“一事一议”是指对“村内农田水利基本建设、修建村级道路与桥梁、村集体植树造林等集体生产和公益事业”所需资金或劳务，遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开”的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。

为了防止“有事不议，无事乱议”等现象的发生，各级税改办和农民负担监督管理部门，要严把政策关，加强对农村“一事一议”的监督和指导，并建立健全相关规章制度，规范议事程序，真正体现大家事，大家议，大家定。

（二）“一事一议”议事原则 

1、群众自愿

　　召开“一事一议”议事会，一般是发起人在发出通知时就向各农户说明：

愿意参与的就到会，不愿参与的不强求，不加任何强制观点。

群众知道不参加会议就不会受益，会仔细考虑发起人通知的内容，自己决定取舍。

这种会议虽然属自愿参加，但大多数议事会召开时，被通知的对象会全部参加。

　　2、权利、义务一致

　　成功的“一事一议”议事会，参会村民都遵循“谁受益、谁负担”的权利、义务一致原则。

这个原则有两层含义：

一方面，想受益就必须投工投资；另一方面，谁不投工、不投资，就不能受益。

正是“权利、义务一致”的原则把意见一致的农户凝聚在一起，把持有不同意见的农户排开在外，这是意见很容易统一的重要原因。

这个原则也并非使那些当初不同意参会的农户永远不能受益，只要他们同意缴纳议事会确定的投工投资份额，仍然可以加入到受益体中。

　　3、公平负担

在义务分摊方面，农户投入一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等”分摊。

有些地方因条件特殊，议事会上也作出一些有针对性的特殊条款。

（三）“一事一议”积极作用

1、有利于增强农民集体意识。

“一事一议”制度的推行，可以让广大农村群众通过交流讨论，在积极的思想斗争中就建设本村集体公益事业达成共识，形成舆论压力，唤醒半睡状态的集体意识，集群体之力，办群体之事。

　　2、有利于加速村民自治进程。

“一事一议”制度的推行，可以为农村群众参与村内社会事务管理、提高参政意识搭建一个良好平台，促进农村群众自我教育、自我管理、自我服务目标的实现，加快村民自治的步伐。

　　3、有利于提高生产生活水平。

“一事一议”制度的推行，可以通过筹资筹劳聚集力量，提高农村基础设施水平，兴办集体公益事业，降低农村群众生产生活成本，改善居住环境，为新农村建设奠定物质基础。

4、有利于防止农民负担反弹。

“一事一议”制度的推行，可以明确农村群众的负担水平，杜绝“三乱”现象发生。

“乱集资、乱摊派、乱收费”是加重农民负担，危及农村稳定的重要方面，单靠企图通过清理整顿、限制分摊项目等办法来控制农民负担水平，无异于“割韭菜”、“刮胡子”。

采取“一事一议”，农民筹集资金数量标准是由村民大会或村民代表大会集体讨论决定的，完全由农民自己当家做主。

对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费，村民均有权拒绝缴纳，这样就从体制上彻底杜绝了“三乱”行为的发生。

通过集体讨论决策，有多大力就办多大事，做到公开透明，保证了农民负担控制在政策规定的范围内。

　5、“一事一议”有利于实现公共产品决策的自主性。

采取“一事一议”，农民对公共产品的决策可以根据各自资源状况和可承受能力对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件，自主安排供给与需求，从而在体制上决定了供给与需求的一致性，而且还有利于保证农民有足够的能力承担村集体公益事业建设。

　　6、“一事一议”有利于保证对公共资源使用过程的全程监督管理。

目前，农民负担监督管理部门在对农民负担的审计和监督管理上缺乏强制约束力，导致出钱的管不了事，花钱的说了算的现象，以至造成公共资源使用效率低下，部分资源被侵占挪用、挥霍浪费或转移用于与农民利益无关的事项。

而采取“一事一议”后，由于村民委员会管理和使用的每一项资金都是专款专用，且须经村民主理财小组审核后公布于众，从而进一步有效的实现了约束和监督。

通过村民对公共资源过程的全程监督，既有利于村民委员会合理地行使权力，以促进农村集体生产和公益事业的良性发展，更有利于农民保护自己的合法利益。

　　7、“一事一议”有利于推动农村基层民主政治建设进程。

采取“一事一议”后，由于从事集体公益事业建设资金的预算到资金的筹集、从资金的使用到集体生产与公益事业项目完工后的决算，都充分发挥了广大村民的监督作用，使农民真正成为“当家人”，从而大大调动了农民参与“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，有效地推动农村基层民主政治建设的进程。

8、“一事一议”有利于加快乡镇基层政府机构改革的步伐。

之所以农村基层机构臃肿，人员膨胀，人浮于事，在很大程度上还是由于乡镇政府有一部分预算外资金做保证，有获取资金来源渠道作后盾。

而采取“一事一议”后，由于完全切断了农村基层组织收取额外资金的“源头”，造成乡镇政府自行支配财力下降，不仅大大缩小了农村基层组织增加人员的空间，而且这种机制还迫使乡镇基层政府加快机构改革的步伐，继而达到精简人员、压缩开支、提高效率的目的。

（四）大连农村地区民主管理实施现状

2008年11月4日是《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施10周年纪念日。

如果说联产承包责任制调动了广大农民的生产积极性，那么，村民自治则充分尊重了农民的民主权利，调动了农民当家作主的积极性和责任感。

针对农村普遍存在的干部行为不规范，作风不民主，办事不公道，村级财务不公开等问题，大连市自1998年以来，按照“十公开”、“五规范”、“一满意”的总体要求，在全市推行了以农村财务公开为重点的村务公开民主管理制度，相继又推行了村财民理乡镇监管制度，建立村民理财小组，实行“双审双签”、“三审三签”报销制度，建立村务监督小组及村民监督委员会，对农村财务事务公开监督，有效地解决了农村普遍存在的一些矛盾，增强了全市农村民主管理的气氛，强化了基层干部廉政意识，密切了党群干群关系，促进了农村社会稳定经济发展。

大连市现有10个涉农区市县，71个乡镇，50个涉农街道，1002个村，9500个村民小组，农业人口242万人。

10年来，“选举”、“罢免”、“双评议”、“主动登记”，这些曾让村民感到陌生的词汇渐渐成为他们生活中必不可少的元素，在大连的田间地头，村民民主意识越来越强，真正实现了当家作主。

10年间，大连市在贯彻落实《村委会组织法》过程中，也创造了数个全国“率先”。

　　1、谁当村干部　村民说了算

　　2001年4月，大连市第七届村民委员会换届选举工作拉开帷幕。

对村民们来说，三年一次村委会换届选举并不陌生，但这一次，他们经历的却是一个全新过程——直接选举村民委员会，直接投票选举村民委员会成员候选人，直接投票选举村民委员会成员。

这次换届选举，是大连市首次实行“海选”，这一率先全国之举，取得了高达95％的村民参选率的好成绩，折射出村民民主意识的增强。

　　民主选举是村民参与最广泛、最直接的政治民主实践活动，是村民当家作主的最好体现，也是搞好村委会建设的最根本保证。

1998年以来，大连市成功进行了第七、八、九届村委会换届选举工作，经历了从等额选举到差额选举，再由差额选举到直接选举，选民由登记选民到选民登记这样一个循序渐进、不断完善的过程。

村民广泛参与，平均参选率达到98％。

一大批懂经营，会管理，威信高，群众拥护，政治文化素质比较高的村委会组成人员走上了村级领导岗位。

　　依据《村民委员会组织法》的有关规定，大连市在全国率先实行了依法罢免村干部。

2002年6月《大连市村民罢免村委会成员暂行办法》出台。

同年8月19日，旅顺口区长城镇赵家村在大连市首次启动了罢免程序，一年前刚选上的村委会主任被村民们以投票表决的方式罢免。

截至目前，全市共有6个村的村民联名要求罢免本村村民委员会主任，一个村启动了罢免程序。

尽管提出罢免村干部的村是极少数，但是它的影响力却是广泛而深远的。

　　2、村干部挣多少　村民来决定

　　2002年7月，金州区三十里堡镇北乐村村委会主任迟福声在村民代表会议上，向40多位村民代表述职，他说，我和村委会成员2002年的报酬，该拿多少，全由你们投票定。

此举得到全村村民的热烈拥护。

　　2002年，大连市在全国率先开展“双评议”，出台了《大连市村民民主评议村干部和民主评定村干部报酬暂行办法》。

《办法》规定，各村每年至少召开一次村民代表会议，对干部维护集体和村民利益情况、带领村民共同致富情况以及廉洁自律情况进行认真而广泛的评议，汇总后作为年度村干部考核和评定村干部报酬的重要依据；村干部当年报酬标准由村民代表以投票的方式确定。

2003年3月开始，当时的全市1520个村全面开展“双评议”工作。

　　一年到头，村委会成员该得多少报酬？

实际“年薪”又是多少？

这在农村一直是一个非常敏感的问题。

农村干群关系紧张，十之八九由此引发。

而由村民投票决定村干部收入则从根本上解决了这一问题。

其实早从1997年起，金州区石河镇七顶山乡陆海村党支部就把评定村干部报酬的权利交给了全体村民，并尝到了甜头，这一当时的惊人之举，不仅使陆海村的村民提前步入了村民自治的民主时代，也为全市提供了宝贵的经验。

　　时至今日，全市所有的村都能通过召开村民会议、村民代表会议听取和审议村委会工作报告、民主评议村干部工作、民主评定村干部报酬，设置村务公开栏公开村务、财务账目等，全市所有的村都建立了村务监督小组和村民理财小组，将村委会的各项工作置于村民的监督之下。

使村民的监督权、决策权和参与权落到了实处。

目前，全市所有的村都实行了民主评议村干部工作，70％的村实行了民主评定村干部报酬。

　　3、两村分与合　村民来定夺

　　2003年1月，金州区亮甲店镇柳树村的657名村民以投票表决的方式否定了上级有关部门此前作出的《关于泉水村与柳树村合并为一个行政村的决定》，这是大连市村民自治历史上的首次说“不”。

村民敢于对上级的决定说“不”，依据的是国家法律，通过依法履行村民代表大会而作出决定的镇党委、镇政府并没有简单否定村民的意见，同样依照法律的规定召开村民大会定夺。

有关人士认为，时至今日，再回首当年所发生的这件事，应该充分看到在此过程中所体现出来的广大农民的法制意识、民主自治意识，以及各级党政部门对广大村民民主权利和意愿的尊重，更应看到它对大连市基层民主政权建设起到的促进作用。

　　民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是贯穿于民主建设整个过程的四项环节。

当许多人关注着民主选举的方式方法时，更多的人则把深远的目光投向选举之后的三项民主，因为这后三项更能够体现民主建设的关键。

　　村民能理直气壮地“当家”、依法有序的“理家”、自觉自愿的“顾家”，改变了过去群众工作难做、干群关系紧张的状况，促进了基层民主政治建设。

村民自治在化解农村社会矛盾、构建农村和谐社会方面的功能得到很好地发挥。

　　4、是否参与选举　村民自己定

　　2007年3月，72岁的孙志琳来到瓦房店市岗店街道北王村村委会，在“主动登记”选民花名册上郑重签下了自己的名字。

在2007年进行的全市第九届村委会换届选举中，大连市首次实行选民“主动登记”试点，北王村成为全国首个在村委会换届选举中试行选民“主动登记”的村。

　　所谓“主动登记”，就是由具备选民资格条件的村民本人持户口簿主动登记为选民。

在确保知道换届选举事宜的情况下，如果不主动进行登记，则视为本人放弃选举权和被选举权。

北王村第九届村民选举委员会主任贾福宝说：

“以前换届选举确定选民资格，就是把年龄在18周岁以上的户籍人口张榜公示一下。

现在村里有许多外出打工人员，由于缺席投票会影响选举工作。

实行‘主动登记’，既保证了有选举意愿村民的积极性，也保证了选民的实际数量。

”市民政局基层政权处负责人认为，“主动登记”既符合《村委会组织法》，又创新了村委会换届选举的做法，有利于村民真正行使自己的民主权利，提高选民参与率和一次性选举成功率。

在全国创造了数个“率先”后，大连市的更多探索正在进行。

大连市从2007年起积极开展了农村社区建设试验（试点）工作，瓦房店市被民政部命名为“全国农村社区建设试点市”。

市委、市政府将农村社区服务中心建设作为农村社区建设的突破口，今年市县两级财政共投资近3亿元资金，对474个农村社区服务中心进行新建和改造，基层广大干部群众认为这是实现“城乡基本公共服务均等化”的一项具体举措，对加强农村基层组织建设、完善村民自治制度、保障农民享有与城市居民均等的社区服务等方面发挥重要作用。

此次调查，笔者走访了大连市金州区、旅顺口区及瓦房店，也深入了解了几个地区近年来的发展变化情况。

由于民主管理工作的不断开展，各地区均取得了一定的成绩。

近年来，金州区委、区政府在建设经济强区、和谐金州和生态园林城区的同时，高度关注思想文化建设，全面加强文化基础设施建设，发挥文化场馆和文艺团队的功能和作用，不断满足广大市民日益增长的精神文化需求。

截至目前，全区有区级博物馆、图书馆、文化馆、少年宫和影院等各类文化设施，总面积达14.5万平方米，有乡镇街道文化活动中心16个、村屯综合文化活动室165个、特色文化活动基地9个、民间文艺活动队伍400余支。

2007年，金州区被授予辽宁省群众文化艺术活动基地；石河、七顶山街道被命名为辽宁省民间文化艺术之乡；区文化馆顺利通过第二次全国一级文化馆评估定级验收；《金州龙舞》被确定为国家级非物质文化遗产保护项目，《金州古琴音乐艺术》等三项、《金州剪纸艺术》等十项确定为省、市级非物质文化遗产保护项目。

近3年来，金州区累计投资1.14亿元，新建了占地4.7万平方米的关向应纪念馆，使之成为全国爱国主义教育基地、全国100个红色旅游经典景区。

易地新建了2.3万平方米的图书馆、博物馆、文化馆和少年宫，重建了占地1万平方米的副都统衙署博物馆。

作为首个由政府和企业联手兴办的采用国际先进放映设备和数码影像系统的金州华臣影城，填补了该区没有高档次影院的空白。

金州区政府计划投资1.2亿元、建设面积2.1万平方米的金州人民剧场工程项目前期工作已经完成，即将全面开工建设。

2005年，金州区将乡镇文化活动中心建设作为重点工程列入区政府为民办好的10件实事之中。

全区累计投入4000万元，新建乡镇街道文化活动中心8个，扩建和改建6个，均达到省级综合文化站标准，成为广大市民文化生活之家、健身娱乐之所。

此外，金州区还把加快村屯综合文化活动场所建设作为新农村建设的一项重要内容来抓，全区共建成村屯、社区综合文化活动室165个，总面积达5.2万平方米，其中有95个村的活动室面积达100平方米以上，80%以上的村建有高标准的文化广场，总数达122个。

2007年，光明街道金山社区被评为辽宁省文化先进社区，登沙河街道段家村被授予市级特色文艺活动基地，有13个村被授予大连市新农村建设示范村。

同时，金州区还发挥区图书馆辅射基层的服务功能，在镇街和社区村屯建立31个图书流通站，流通图书5.3万册，受益12万人次。

并积极推进乡镇街道文化中心的互联网建设，建立传播先进文化的新阵地，开辟广大市民与外界广泛交流的新途径。

石河街道文化中心被授予“全国文化信息资源共享工程辽宁分中心石河基层示范点”称号。

旅顺口区委、区政府也把加强农村基层党风廉政建设作为落实科学发展观、促进社会主义新农村建设的重要组成部分，积极推行以“重大村务听证制度”为载体的村务民主管理工作，拓展了农村民主决策新途径，有效地维护了农民群众的民主权利。

近年来，随着农村改革的深入，农村基层施政行为、村务公开等民主管理方面的问题矛盾日益突出。

村务公开内容不全面、不翔实，公开范围不广泛，只重视办事结果公开，事前、事中公开少；重大村务民主决策不够，个人或少数人拍板多，忽视村民代表大会作用，导致决策失误等问题，使基层百姓对村“两委”班子产生了不信任。

在落实科学发展观实践活动的走访中，旅顺口区委、区政府了解到这一情况，在充分调研的基础上，提出把深化村务公开作为加强农村基层党风廉政建设工作的切入点，本着“民主议事、制度理财”的原则，在全区69个建制村实施了《旅顺口区重大村务听证制度》，先后召开听证会500余次，听取、讨论村“两委会”工作报告和村经济、政治、社会、文化建设思路、项目及相关配套的落实措施等议题1200余项。

为保证听证工作的规范有效运作，《旅顺口区重大村务听证制度》对听证内容、听证代表、听证形式、听证程序等作了细化规定。

在听证内容方面，主要涉及村民切身利益、群众普遍关注的热点难点问题、重大活动和重大事项，每次邀请不少于30人的村民代表、党员代表、村民组长共同参加听证会，以增强群众对听证事项的认可度和公信力。

运用现场察看听证和集中讨论听证相结合的形式，或与村民（代表）会议结合起来进行。

村党组织根据村民或村“两委”班子提议决定召开听证会，提前3天张贴听证公告或送达听证通知，听证代表当场提问，村“两委”成员现场解答。

听证会后及时地把村民意见纳入决策程序，适时召开村民（代表）大会对具体事项进行讨论表决，付诸实施。

“重大村务听证制度”规范了重要村务活动，有效避免了村干部独断专行、暗箱操作和腐败行为的发生，促使村官“做明白人、办明白事、花明白钱”。

实施重大村务听证制度，能够使村民与村官面对面地征求意见，解疑释惑，能够使村民的知情权、参与权、决策权得到充分的保障，能够使村级组织的决策行为变成村民的共同意愿，增强了决策的透明度和民主参与度。

经过两年多的实践，旅顺口区推行的重大村务听证制度取得了显著的效果。

上访量明显下降，没有出现因村务不透明、决策不民主而引发的群众上访案件，全区农村呈现出经济快速发展、社会和谐稳定、新农村建设快速推进的良好态势。

二、大连农村民主管理中存在的问题

就目前来讲作为民主管理重要制度的“一事一议”制度的进步性可能尚未完全体现出来，但是笔者相信随着“一事一议”的不断完善，这些都会慢慢的实现。

“一事一议”的进步是显著的，但是我们不能够因此忽视当前农村公共产品供给中存在的问题，如果这些问题不能得到解决势必会影响到农村的和谐发展。

当前，村内“一事一议”制度还存在知晓面窄、使用率低、程序不规范、效果不明显等现象，全面推行还存在诸多障碍。

此次调查笔者走访了大连市旅顺口区、金州区及瓦房店，涉及农户300余户，并对不同地区农户关于管理民主情况做了详细的调查。

各个地区情况有所不同，综合分析来看,金州地区农民参与民主管理情况最佳，旅顺口区次之，瓦房店相对落后。

下面